1. Понятие источников земельного права
Источники права представляют собой внешнюю форму выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения. Наиболее распространенной формой источника права являются нормативные правовые акты уполномоченных органов государства, устанавливающие правовые нормы, рассчитанные на многократное применение при регулировании соответствующих общественных отношений.
По мнению Б. В. Ерофеева, источник земельного права — это “документ установленной формы, изданный уполномоченным на то государственным органом, содержащий в себе земельно-правовые нормы, действующий на определенной территории, определенное время и среди определенного круга лиц, являющийся элементом системы земельного законодательства”.
Раскрывая содержание данного понятия, Б. В. Ерофеев выделяет следующие отличительные признаки законов и иных правовых актов как источников земельного права:
— документальную форму закрепления. Нормы земельного права содержатся в соответствующих нормативно-правовых актах. Например, Правила применения нормативной цены земли установлены ст. 25 Закона РСФСР от 11 октября 1991 г. “О плате за землю”, т. е. вытекают из точного смысла данного нормативно-правового акта;
— особую форму документа, предусмотренную законом и не противоречащую ему. Так, Федеральное Собрание РФ принимает постановления и распоряжения РФ; правительство РФ принимает постановления и распоряжения; органы местного самоуправления принимают решения, а местная администра-ция — постановления и распоряжения; руководители органов и структурных подразделений издают приказы;
— соответствие компетенции органа и должностного лица в принятии правового акта действующему законодательству. Например, если областное законодательное собрание вынесет решение об установлении принципов платы за землю, то оно превысит свои полномочия, поскольку этот вопрос находится в ведении Российской Федерации;
— наличие в акте правовых норм, имеющих нормативный характер. Так, если решением органа местного самоуправления тому или иному предприятию будет предписано устранить нарушения земельного законодательства, то данное решение не будет нормативным в силу индивидуальности и разовости данного предписания; в то же время, если данный орган примет решение по вопросам организации ведения земельно-кадастрового учета в своем регионе, то содержание этого решения, рассчитанное на многократное применение, будет иметь нормативный характер.
Различают действие нормативно-правовых актов по территории, времени и кругу лиц.
Действие нормативных актов по территории, как правило, определяется территориальной подведомственностью органа - автора того или иного нормативного акта. Например, законы Федерального Собрания РФ и постановления правительства РФ распространяются на территорию всей России, решения областных законодательных собраний, имеющих общенормативное значение, распространяются лишь на своей территории и не действуют на территории соседних областей.
В силу неперемещаемости земли в земельном праве не предусмотрено оснований экстерриториального действия закона, каковое имеется в гражданско-правовых отношениях. Поэтому в правоотношениях по поводу недвижимости применяются общие положения законодательства о заключении сделок с недвижимостью.
По времени действия земельно-правовые акты, как правило, не имеют обратной силы, т. е. не распространяются на те отношения, которые возникли до вступления данного акта в законную силу, если иное не предусмотрено законом. Такая оговорка содержится в п. 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. “О введении в действие Земельного кодекса РСФСР”, где сказано: “К земельным правоотношениям, возникшим до момента принятия Кодекса, Земельный кодекс РСФСР применяется к тем правам и обязанностям, которые возникли после его введения в действие”.
По некоторым отношениям принимаемые нормативные акты могут определенное время бездействовать, т.е. время их принятия и время вступления в силу не всегда совпадают. Например, в указанном пункте постановления оговорено, что ЗК РФ не применяется к правоотношениям по оплате за использование земель до принятия специального закона о плате за землю (Закон “О плате за землю” был принят 11 октября 1991 г.).
Вместе с тем может возникнуть ситуация, когда действующий нормативный акт не подлежит применению, основания для этого имеются. Так, с истечением сроков исковой давности субъекты земельных отношений лишаются права на взыскание убытков, причиненных нарушением земельного законодательства; с истечением сроков давности привлечения к ответственности нормативный акт, предусматривающий наказание для виновных лиц, не применяется (ст. 136 КзоТ; ст. 282 КоАП; ст. 78 УК РФ).
По кругу субъектов действие нормативных актов осуществляется в отношении:
— общих субъектов, т. е. лиц, по своей юридической природе не отличающихся какими-либо особыми признаками. Например, все граждане РФ имеют право на получение земельного участка в порядке, предусмотренном законодательством;
— специальных субъектов, т. е. лиц, обладающих признаками, обеспечивающими им определенные дополнительные права или льготы либо лишающими этих льгот. Так, для получения земельного участка для ведения фермерского хозяйства необходимо наличие специального субъекта, обладающего опытом работы в сельском хозяйстве либо специальной подготовкой. Следовательно, общему субъекту (горожанину, никогда не проживающему в сельской местности и не имеющему специальной квалификации) может быть отказано в таком праве.
Помимо дифференциации правового регулирования по кругу субъектов действие нормативно-правовых актов может быть дифференцировано и по кругу объектов правового регулирования. Так, земельный фонд РФ подразделен на семь категорий земель, для каждой из которых установлен специфический правовой режим использования.
Каждый источник земельного права является элементом в системе земельного законодательства, которое, в свою очередь, является звеном в общей системе права государства. Но в любой системе не исключены сбои, нарушения, коллизии, а значит, необходим антиколлизионный правовой механизм. В земельном праве различают следующие звенья (элементы) такого механизма.
Устранения иерархических противоречий. Так, если действующий земельно-правовой акт противоречит Конституции РФ, то решением Конституционного Суда РФ он может быть отменен. Иерархические противоречия неконституционного характера могут быть устранены системой прокурорского надзора путем принесения прокурором протеста на нормативный акт, принятый с нарушением установленной компетенции или процедуры принятия.
Устранения логических противоречий. Например, если в сфере правового регулирования возникает особая группа общественных отношений, требующих особой правовой регламентации, то в нормативно-правовых актах делается “отдушина”, позволяющая не поставить закон вопреки требованиям здравой логики и наперекор объективным потребностям местных условий. Так, при наличии общего запрета использовать земли природоохранного назначения для хозяйственной деятельности в местах проживания малочисленных народов и этнических групп допускается использование этих земель для выпаса оленей.
Устранение логических противоречий представляет собой такой способ соблюдения законности, при котором применению подлежит специальный закон, если он регулирует случай иначе, чем общий. Например, для строительства предприятия должны предоставляться земли несельскохозяйственного назначения или сельскохозяйственные угодья худшего качества. Однако из этого общего правила есть исключение: для строительства линейных сооружений связи допускается предоставление земель и более высокого качества.
Устранения противоречий в нормативно-правовых актах, принятых в различные отрезки времени. Например, по ЗК РСФСР 1970 г. аренда земли считалась деянием, нарушающим национализацию земельных ресурсов. Наряду с этим положением были приняты нормативно-правовые акты, разрешавшие аренду земли в качестве допустимой формы эксплуатации земельных ресурсов. Возникло противоречие норм действующего законодательства друг другу. Устранение такого противоречия осуществляется по правилу: “Если позднее изданный закон регулирует случай иначе, чем ранее принятый, то применяется более поздний закон”.
Устранения пробелов в действующем земельном законодательстве. Пробелы в законе — естественное явление, возникающее, во-первых, из-за отставания правотворческой деятельности от динамично развивающихся общественных отношений; во- вторых — из-за недостатков в самой правотворческой деятельности. Поэтому закон дает право судам в случае таковых пробелов применять при решении конкретных гражданских дел аналогию закона или аналогию права (ст. 6 ГК РФ)1.