Этот факт, кстати, в той или иной степени признают, прямо или косвенно подтверждают своими высказываниями и рассуждениями некоторые отечественные ученые-юристы. Так, А.А. Мишин называет правительство самым могущественным органом государственной власти.[24] Развивая свою мысль, он далее пишет: "В системе высших органов власти зарубежного государства правительство является наиболее активным и динамичным элементом, в наименьшей степени подверженным правовой регламентации. Оно стоит над всеми другими высшими органами государства. Не будучи подвержено контролю со стороны, правительство имеет возможность само определять объем своих полномочий".[25] Л.М. Энтин отмечает: "Правительство в большинстве зарубежных стран осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства. В деятельности правительства находят свое выражение и практически реализуются общие и наиболее существенные общественные интересы".[26] К.С. Бельский подчеркивает: "И последовательный сторонник прусской монархии философ Гегель, и либеральный французский государствовед Эсмен, и умеренно-консервативный государствовед Н.М. Коркунов одинаково подчеркивали, что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства .". Эти и аналогичные им суждения справедливы. Доказательств (или проявлений) могущества, доминирования исполнительной власти над другими ветвями власти множество. Приведу лишь некоторые из них.

Именно исполнительная власть, на вершине которой находится правительство, сосредоточивает в своих руках неизмеримо большие по сравнению с другими ветвями государственной власти финансовые, материально-технические, технико-технологические, организационные, людские и иные ресурсы.

Именно она обладает сегодня наиболее полной, если не сказать исчерпывающей, информацией о процессах, происходящих во всех сферах жизнедеятельности общественного организма и на международной арене. Как не вспомнить здесь ставшее уже крылатым изречение: "Кто владеет информацией, владеет миром".

Кроме того, правительство сегодня располагает чрезвычайно большими возможностями воздействия на все другие государственно-властные структуры, и прежде всего на парламент. Так, в частности, оно активнейшим образом вторгается в сферу, традиционно считавшуюся сферой исключительной компетенции высшего представительного учреждения, а именно в законодательный процесс.

Центральный исполнительный орган превратился в основной источник законодательной инициативы. В Западной Европе от 70 до 90% законопроектов исходят от правительства.

В его распоряжении - огромный арсенал средств для проведения "своих" или одобряемых им законодательных актов через парламент. Приведем лишь один пример. Статья 48 (абз.1) Конституции Франции предусматривает, что повестка дня заседаний Национального Собрания и Сената включает в приоритетном порядке и очередности, установленной правительством, обсуждение внесенных им законопроектов и поддержанных им законодательных предложений. А согласно ст.48 Регламента нижней палаты парламента, ее Председатель еженедельно созывает Конференцию председателей для обсуждения порядка работы Собрания и внесения предложений по повестке дня в дополнение к вопросам, установленным правительством в приоритетном порядке. Таким образом, правительство определяет приоритетную, а Конференция председателей - дополнительную повестку дня. (Лишь одно заседание в месяц, в соответствии с абз.3 ст.48 Конституции, отводится в приоритетном порядке для обсуждения повестки дня, установленной каждой из палат парламента.) При этом ни Конференция председателей, ни сама палата не могут что-либо изменить в предписанной исполнительной властью программе работы. Конституционный Совет в своем решении N 59-2 от 17, 18 и 24 июня 1959 г. недвусмысленно подтвердил, что приоритетная повестка дня, будучи "правительственным решением", не может быть предметом голосования в палате. Само же правительство вправе изменять приоритетную повестку дня по своему усмотрению (менять очередность рассматриваемых законодательных текстов, снимать с обсуждения или, напротив, ставить на обсуждение новые законопроекты или законодательные предложения) даже во время проведения заседания.

По мнению видного французского юриста М. Дюверже, положения ст.48 Основного закона фактически предоставляют правительству право самостоятельно определять всю повестку дня заседаний палат парламента, ибо теоретически ничто не мешает исполнительной власти планировать ее так, чтобы попросту не оставлять парламентариям ни минуты на обсуждение интересующих их законодательных текстов. По свидетельству французских юристов Ж. Лапорта и М.-Ж.Тюлара, на практике отчетливо просматривается стремление правительства максимально загрузить приоритетную повестку дня. В результате в Пятой республике правительство является почти полноправным хозяином повестки дня заседаний палат парламента; другими словами, именно оно практически полностью определяет ее содержание. А это означает, что исполнительная власть во Франции имеет возможность препятствовать рассмотрению высшим представительным учреждением тех законодательных актов, которые, по ее мнению, несущественны или, скорее, по определенным причинам нежелательны, и навязывать для обсуждения лишь те из них, которые считает нужными.

Аналогичных примеров множество. Они известны специалистам в области конституционного права зарубежных государств, достаточно подробно описаны в соответствующей литературе и убедительно доказывают, что в демократических странах правительство на деле если не полностью, то в существенной степени контролирует не только первоначальную, но и все последующие стадии законодательного процесса, фактически оказывая на него решающее воздействие. Поэтому неудивительно, что подавляющее большинство принимаемых в этих странах законов имеют не парламентское, а правительственное происхождение либо прямо или косвенно лоббировались исполнительной властью. Так, например, из 1162 законодательных текстов, принятых французским парламентом с 1978 г. по июнь 1990 г., лишь 154 (что составляет 13,2%) имели парламентское происхождение. В Великобритании 95% законов принимается по инициативе правительства[27].

Заметим, что подобное положение вещей в значительной мере оправданно: правительство располагает всеми необходимыми возможностями для подготовки на высоком профессиональном уровне, "со знанием дела" качественных законопроектов. Оно к тому же лучше других государственных органов представляет себе, какие вопросы общественного развития должны быть урегулированы законодательным путем в первую очередь, а какие могут быть несколько отложены.

Помимо этого, для некоторых стран характерно ограничение (фактическое или конституционное) круга вопросов, по которым парламент может принимать законы. Так, высшее представительное учреждение Франции вправе законодательствовать лишь по определенному кругу вопросов, очерченному статьей 34 Конституции. Все иные вопросы, не упомянутые в ст.34, относятся к регламентарной области, т.е. регулируются правовыми актами исполнительной власти. Таким образом, демократический принцип, согласно которому сфера закона считается в силу своей природы неограниченной, оказывается нарушенным.

Справедливости ради хотелось бы отметить, что положения ст.34 Основного закона не соблюдаются: как показывает практика, французский парламент все же отстоял свое право высказываться путем принятия законов по любому вопросу и в любой области общественных отношений. И тем не менее сам факт закрепления в Конституции такого рода положений весьма симптоматичен. Налицо расширение (или по крайней мере попытка расширения) полномочий исполнительной власти за счет сужения прерогатив власти законодательной.

Наконец, общеизвестно, что подавляющая часть нормативных актов, применяемых в том или ином государстве, издается не парламентом, а правительством. Речь идет о делегированном законодательстве и о правительственных актах, носящих подзаконный характер. Иначе говоря, общество, его граждане и институты живут (особенно что касается повседневной жизни) не столько по законам, сколько по предписаниям исполнительной власти. )