В соответствии с линией на объединение советских республик был осуществлен ряд мероприятий. Перед Народным комиссариатом по делам национальностей ставились новые задачи. Если раньше в центре его внимания было национальное строительство в рамках Российской Федерации, то согласно новому положению, принятому ВЦИК летом 1922 г., он был обязан, кроме того, обеспечивать сотрудничество всех республик. Коллегия Наркомнаца выдвинула требование, согласно которому все наркоматы должны предоставлять на заключение Наркомнаца законопроекты и постановления, касающиеся различных национальностей. В его обязанности входила за бота об экономических интересах национальных областей и районов, содействие развитию всех национальностей с учетом специфики их экономического состояния, культуры, быта и традиций. Вопрос об объединении решался в очень сложных условиях. Расставание с суверенитетом или с надеждой на таковой в будущем, кое-где в республиках вызвало бурную реакцию. Ярким примером явилась борьба по вопросу объединения Закавказья. Без подготовительной работы среди населения центральное партийное руководство проявило стремление форсировать объединение республик Закавказья, чтобы затем ускорить объединение всех советских республик. Это вызвало сильное противодействие со стороны значительной части ЦК КП(б) Грузии. Фактически это была борьба за суверенитет республик и нашла она свой отзвук не только здесь, но и на Украине и в некоторых других регионах. Многие из дискуссий и споров тех времен имеют аналогию с теми процессами, которые происходят в наши дни.

При объединении республик, как говорилось в проекте одного из руководителей компартии Грузии Б.Мдивани, "носителем суверенитета является каждая из республик в пределах своей территории, а выразителями ее прав верховенства - лишь ее высшие органы". Союз республик, считал Мдивани, может образовываться только на почве соглашения или договора верховных органов отдельных республик и притом в пределах, точно определенных в договоре, а федеративные учреждения, являясь органами с производными правами и осуществляя только ту власть, которая им делегирована отдельными суверенными республиками по известному кругу общих дел, исполняют волю этих республик, а вовсе не конкурируют и не умаляют их суверенитета" . "К компетенции союзных органов могут быть отнесены лишь те дела, на передачу коих федерации последовало общее согласие всех союзных республик ."Таким образом, был предложен, по сути, федеративный договор. Фактически предвосхищены многие из тех принципов, которые имеются в действующем ныне в Российской Федерации Федеративном договоре. По тем же временам это расценивалось как крамола, как "национал-уклонизм". В другом проекте, представленном членом ЦК КПГ А.Сванидзе, подчеркивалось, что, вступая между собою в союз, республики "не отказываются от суверенитета и удерживают: различные источники власти (съезды советов), раздельные государственные центры, осуществляющие законодательную и исполнительную власть на местах . Они сохраняют за собою все права, кои ими же переданы союзной власти". Как видим, последний проект вообще более склонен к отрицанию верховной власти. В нем далее подчеркивалось: "Союзная власть же надгосударственная. Она не имеет империума (господства, принуждения) над государствами союза".6 Права вроде бы и переданы в федеральный орган и вместе с тем республики "сохраняют за собой все права", кои ими же были переданы. В общем, речь в данном случае шла о каком-то подобии конфедерации. Идеи подобного рода выдвигались и позже.

12 марта 1922 г. полномочная конференция представителей ЦИК АзербССР, ЦИК АрмССР и ЦИК ГрузССР утвердила договор о создании Федеративного Союза Социалистических Советских Республик Закавказья (ФС ССРЗ). Высшей его властью признана Полномочная конференция представителей, избираемых в равном числе правительствами республик, а объединенным исполнительным органом - избираемый конференцией Союзный совет.

Полномочной конференции республики делегировали свои права в следующих вопросах:

• ведение внешней политики;
• организация и руководство вооруженными силами республик;
• охрана труда;
• народная связь (телеграф и т.п.);
• рабоче-крестьянская инспекция.

В декабре 1922 г. Первый Закавказский съезд Советов преобразовал ФС ССРЗ в единую Закавказскую Федеративную Советскую Республику (ЗСФСР), при сохранении самостоятельности входивших в нее республик. Утверждена была и Конституция ЗСФСР. Итак, впервые была осуществлена и апробирована идея федеративного объединения советских республик. Это послужило уроком и для образования в последующем СССР. Создание Советского Союза происходило форсированно и "сверху". Вообще В.И.Ленин требовал обсуждения, пропаганды и проведения линии "снизу", но И.В.Сталин иронизировал, мол-де Ленин говорил, что надо иметь "несколько недель обсуждения", это не срок, надо бы положить 2-3 месяца. С чем Ленин и согласился. Но что такое три месяца. Это время, за которое тоже нереально выявление настоящей воли народов.Между тем принимались меры по практическому, пока двустороннему объединению советских республик с РСФСР. В декабре 1922 г. был подписан "Союзный договор между Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой и Украинской Социалистической Советской Республикой". В 1920-1921 гг. договоры о сотрудничестве с РСФСР были закреплены также с Азербайджанской ССР, Белорусской ССР, Грузинской ССР, Армянской ССР, а также с Хорезмской и Бухарской народными советскими республиками. При этом в договоре с БССР от 16 декабря 1921 г., например, объединены были следующие наркоматы: военных и морских сил, Высший совет народного хозяйства, внешней торговли, финансов, труда, путей сообщения и почт и телеграфа.

Объединенные наркоматы обеих республик входили в состав Совнаркома РСФСР и имели в Совете Народных Комиссаров РСФСР своих уполномоченных, утвержденных и контролируемых Белорусским ЦИК и Съездом Советов. Договора и соглашения с Хорезмской и Бухарской народными советскими республиками имели собственные отличия. В частности, этим республикам РСФСР передавались фабрики, заводы и другое недвижимое имущество. Стимулировались экономические, хозяйственные связи между республиками. Велась линия на политическое объединение советских республик. 11 августа 1922 г. Оргбюро ЦК РКП (б) создало комиссию для подготовки к пленуму ЦК вопроса о взаимоотношении РСФСР с независимыми республиками. В ее состав включены: Сталин, Куйбышев, Раковский, Орджоникидзе, Сокольников и представители Азербайджана - Агамагали оглы, Белоруссии - Червяков, Украины - Петровский, Грузии - Мдивани, Дальневосточной Республики (ДВР) - Янсон, Бухары - Ф.Ходжаев, Хивы - Абдурахман Ходжаев.

Данная комиссия в резолюции от 24 сентября 1922 г. признала целесообразным вступление Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии и Армении в состав РСФСР, оставив вопрос о Бухаре, Хорезме и ДРВ открытым, и ограничилась договорами с ними по таможенному делу, внешней торговле и военным делам. Проект был одобрен партийным руководством Азербайджана, Армении и Закавказским крайкомом РКП (б). ЦК КП Грузии выступил против. В целом, не возражая против резолюции, Центральное бюро КП Белоруссии высказалось за предпочтение договорных отношений между независимыми союзными республиками. ЦК КП Украины, узнав о негативной позиции Ленина, высказался против "автономизации", однако это было сделано в гибкой, не категоричной форме.

Итак, как видим, речь шла не о создании нового союзного государства, а о вступлении республик в Российскую Федерацию. Хотя против этого и были возражения, но на данном этапе унитаристские силы победили. В руководстве страны вместе с тем шла усиленная дискуссия по вопросам объединения республик. Здесь выделялось четыре тенденции.

Первая - нигилизм в национальном вопросе, отрицание выделения национальных образований, отстаивание старого губернского деления, "единая и неделимая республика". Эта точка зрения была резко раскритикована XII партсъездом, как, по сути, ни чем не отличавшаяся от Деникинского лозунга "единой и неделимой России". )