Таким образом, формирование правовой системы России состоит в необходимости выработки юридических критериев легитимации миграционных отношений, что позволит устранить множественные коллизии, имеющиеся в миграционном законодательстве.

1.3 Понятие и основные категории мигранта

В целом миграция как юридическое явление представляет собой перемещение лиц, сопровождаемое изменением их правового статуса. Таким образом, согласно российскому законодательству мигрантом является лицо, изменившее место жительства или пребывания: вынужденный переселенец, вынужденно перемещенное лицо, иностранец и лицо без гражданства. Совокупность прав и обязанностей, определяемая этими категориями мигрантов, не включает этнический компонент, который регулируется нормами иного законодательства. Соответственно, предмет регулирования миграционного права составляют отношения, возникающие между органами государственной власти и мигрантами по поводу реализации их правового статуса при въезде в страну, пребывании или проживании на ее территории и при выезде из страны. Очевидно, что признание или непризнание правового статуса мигрантов по основанию этнической принадлежности противоречит смыслу миграционного права.

Но до сих пор понятие "мигрант" не выработано ни в международном праве, ни в российской правовой системе. В основе большинства существующих определений лежит понимание миграции как определенного вида перемещения, движения населения, а мигранта - как лица, совершающего это перемещение. При этом выделяется несколько видов подобного перемещения: социальное, территориальное, естественное, профессиональное, отраслевое, механическое и иные. Определениях, в которых миграция приравнивается к различным видам движения населения, смешиваются различные явления: перемещение людей по территории и перемещение людей по образовательным группам, профессиям, отраслям, предприятиям и т.д.

Если говорить о международных мигрантах, то после пересечения государственной границы они становятся обладателями двойственного правового статуса: сохраняя права и обязанности, принадлежащие им как гражданам определенной страны, они находятся одновременно под юрисдикцией государства-въезда. В связи с этим представляется важным определить территориальную единицу, при пересечении границы которой лицо будет признаваться мигрантом. Для международных мигрантов такой будет являться внешняя граница конкретного государства. По отношению к внутренним мигрантам в рекомендациях ООН используется следующий подход: внутренние мигранты - лица, которые обычно проживают в какой-то конкретной географической зоне и которые ранее проживали в другой географической зоне страны, при этом географической зоной принято считать наименьшую единицу административно-территориального деления.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право[10]«1». Таким образом, правовое регулирование статуса перемещающихся лиц - российских граждан может быть отличным в разных муниципальных образованиях.

В Российской Федерации не раз предпринимались попытки закрепить понятие мигранта на федеральном уровне. Так, например, в 2004 г. Законодательным Собранием Краснодарского края в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект федерального закона N 37040-3 "О миграции в Российской Федерации". В соответствии со ст. 1 законопроекта под мигрантом предлагалось понимать лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное). Однако данный законопроект после прохождения первого чтения в Государственной Думе Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендовал отклонить. В заключении Комитета среди оснований для отклонения было указано несоответствие ряда определений (в том числе предложенного понятия "мигрант") российскому и международному законодательству[11]«2».

Следует согласиться с мнением ученых, считающих данное определение чрезмерно широким: "Само понятие "миграция" не поддается определению, если предположить, что переселение осуществляется «вне зависимости от пространственных границ». В широком смысле понятие "мигрант", несомненно, включает лиц, осуществляющих любые пространственные перемещения. Но в случае, если указанное понятие принимается с целью определения круга лиц, на которых будет распространяться миграционная политика и которым предполагается предоставить особый правовой статус, определение необходимо сузить за счет введения дополнительных критериев.

Можно указать три основных критерия, применяемых для определения мигрантов[12]«1»:

· место рождения;

· гражданство;

· место проживания.

Критерий места рождения является одним из наиболее распространенных. Несмотря на то, что критерий страны рождения является объективным и не может быть изменен, при его применении в ряде ситуаций могут возникнуть сложности, например, при последовавшем изменении границ. Другая проблема заключается в нецелесообразности его применения без введения дополнительных критериев, поскольку тогда в качестве мигрантов могут быть учтены граждане самого государства прибытия.

Критерий гражданства, как и предыдущий, является объективным, но в то же время нестабильным - гражданство лица может быть изменено. Данный критерий, являясь правовым, наиболее предпочтителен при определении международных мигрантов. При его использовании возникает необходимость в дополнительном правовом регулировании статуса лиц, имеющих множественное гражданство, либо вообще его не имеющих.

Критерий места жительства также является весьма распространенным. Его преимущество заключается в том, что он может применяться для определения не только международных мигрантов, но и внутренних. Основная проблема, возникающая при применении данного понятия, состоит в сложности определения "места обычного жительства". Необходимо учитывать, что юридическое закрепление факта проживания лица в определенном месте не означает его фактического проживания там, поэтому очевидна практическая сложность установления фактического проживания лица в конкретном месте. Возникает необходимость в дополнительном правовом регулировании статуса лиц, работающих либо периодически проживающих в другом населенном пункте, студентов, военнослужащих, а также лиц, ведущих кочевой образ жизни. В связи с этим необходимо определить минимальный период проживания в конкретном месте для получения статуса постоянного жителя (в странах, использующих фактический подход, это время составляет от трех месяцев до одного года). В Российской Федерации использован юридический подход к определению постоянного места жительства. В соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"[13]«1» место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства - жилое помещение, по адресу которого иностранный гражданин или лицо без гражданства зарегистрированы в установленном Законом порядке. Одновременно дано понятие места пребывания - это жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания в установленном Законом порядке. Для постановки на учет иностранный гражданин или лицо без гражданства должно заполнить заявление о регистрации по месту жительства (см.Приложение №5.стр.67).

Имеет значение определение не только понятия мигранта, но и его отдельных категорий, поскольку миграционная политика не может быть одинаковой для всех видов мигрантов. )