Неп закінчувався. Розпочинався новий період державно-правової історії, в якому на зміну лібералізму йшло жорстке планування. В правовій сфері створювалась закрита правова система. Відходить в минуле такий критерій революційного романтизму, як “революційна правосвідомість”. Командно-адміністративна система управління бере на озброєння доцільність, нормативізм.

Відповідно до досвіду правотворчості УСРР 20-х років Усенко И.Б.1 виділяв наступні основні стадії кодифікаційного (законотворчого) процесу:

1) прийняття рішення про видання кодифікованого акту. Йому передувало вивчення доцільності видання цього акту. Рішення, як правило, приймались вищими органами державної влади (Всеукраїнськими з’їздами Рад, ВЦВК. Раднаркомом УСРР). Оформлювалось воно у вигляді доручення підготувати відповідний законопроект чи шляхом затвердження акту планування діяльності законопроектних органів. Останньому надавалась перевага. В кінці 20-х років намічалось навіть створення єдиної системи планування правотворчості в УСРР;

2) складення законопроекту відповідним відомством чи міжвідомчою комісією. Декрет РНК УСРР від 25.01.20 “ Про порядок розгляду і опублікування законодавчих і урядових актів” передбачав, що проекти всіх актів законодавчих редагуються у відповідному відомстві. Конкретна компетенція кожного відомства визначалась у відповідному положенні. Ведучим відомством з питань кодифікації був Наркомат юстиції УСРР. Законодавчо підтверджувалась необхідність існування відділу законодавчих пропозицій і кодифікації. Обов’язки по кодифікації покладались насамперед на юридичне бюро та інші юридичні підрозділи, що входили, як правило, до складу адміністративно-організуючих відділів (1-а половина 20-х р.) чи загальних відділів (2-а половина 20-х р.). крім того такі обов’язки могли бути покладені на “галузеві підрозділи” відомств. В ряді випадків для підготовки законопроектів утверджувались спеціальні відомчі комісії з представників його структурних підрозділів. Керівництво кодифікаційною роботою здійснювали колегії наркоматів і особисто наркоми. Приказами наркомів і постановами колегій розподілялись обов’язки по кодифікації між підрозділами призначались кодифікаційні комісії, затверджувались їх плани і звіти. Колегія звичайно затверджувала загальну схему кодифікаційного акту і остаточну редакцію його тексту (перед направленням проекту на узгодження чи внесення його в законодавчі органи). Поряд з колегією в деяких відомствах були утворені “широкі колегії” (дорадчі органи при “вузьких колегіях”). Крім того, в роботах брали участь інші відомчі підрозділи і утворення (“тройки”, “наради” і т.д.). ряд актів створювались спеціальними міжвідомчими комісіями (нарадами), оскільки багато актів заторкали інтереси зразу декількох відомств. Міжвідомчими комісіями були підготовлені проекти шлюбно-сімейного кодексу, Тимчасових будівельних правил та ін.;

3) узгодження проекту з зацікавленими установами і організаціями, з органами юстиції. Для цього проект розсилався усім організаціям (в тому числі – профспілковим і громадським). Встановлювався в 1921 р. 3-денний строк для узгодження проекту і отримання висновку НКЮ. Однак скоро на практиці, а в 1925 р. було закріплено і законодавчо, що для цього встановлювався строк в 1 місяць. Особливим видом узгодження було отримання висновку відділу законодавчих пропозицій і кодифікації НКЮ. Нерідко при цьому НКЮ доопрацьовував проект, узгоджував з діючим законодавством і редагував. Свій висновок і відредагований проект кодвідділ направляв установі, яка підготувала проект, а копію цих документів – Раднаркому УСРР. Фактично в ході всіх кодифікаційних робіт діяло правило – вказівки НКЮ у відношенні форми проектів і постанов, їх кодифікаційного узгодження і термінології обов’язкові для всіх відомств. Доробка проекту згідно з отриманими зауваженнями проходила у відомстві – створювачі законопроекту;

4) внесення проекту кодифікованого акту в законодавчі органи. Передбачалось постановою ВУЦВК і РНК УСРР від 19.10.1921 р. “Про порядок проходження декретів”, що окремі наркомати вносять проекти постанов у ВУЦВК лише пісяля попереднього їх обговорення в РНК УСРР. Відомство – ініціатор офіційно направляло проект кодифікаційного акту в Управління справами РНК. Це означало “внесення проекту в законодавчі органи”, реалізація відомством права законодавчої ініціативи. Були зафіксовані такі вимоги до проектів в кодифікаційних актів: 1) повинні вноситись на затвердження разом з проектами постанов про введення їх в дію; 2) в проекті останніх пропонувалось вказувати всі законодавчі положення, що відмінялись чи змінювались; 3) до проекту повинна додаватись пояснююча записка; 4) а також письмові висновки й відгуки всіх зацікавлених відомств зі вказівкою точного формування розходжень з проектом, що вноситься, а також всі інші необхідні документи;

5) доробка і узгодження проекту в спеціальних підрозділах при РНК УСРР. Він проходив суттєву доробку в спеціально утворених для цього при РНК УСРР підрозділах (наприклад, Комісія по розгляду законодавчих пропозицій);

6) затвердження проекту Раднаркомом УСРР. Деякі з перших кодифікаційних актів одразу ж після внесення в законодавчі органи розглядались на засіданнях РНК УСРР без їх попередньої комісійної обробки. Однак в цілому в 20-ті рр. склалось правило, що на утвердження РНК УСРР поступав проект, вже розглянутий допоміжним органом, відредагований і завізований редактором – консультантом; слід відмітити, що РНК УСРР, як правило, не вносив в проект серйозних змін, а в деяких випадках міг повернути проект відомству чи своєму допоміжному органу для доробки;

7) затвердження проекту ВУЦВК. Затверджений РНК проект поступав на розгляд Президії ВУЦВК, який після колегіального обговорення або затверджував проект і вводив його в дію від імені ВУЦВК і РНК УСРР, або приймав рішення про внесення його на розгляд сесії. Якщо Президія визнавала необхідним частково або повністю змінити проект, то повертав проект акту в РНК УСРР для відповідної переробки. При розгляді на сесії ВУЦВК проводились спеціальні доповіді. Після дебатів по доповіді створювались комісії сесії для розгляду і редагування проектів. По докладу останньої сесія приймала остаточне рішення. На сесії відбувалось і остаточне затвердження кодифікаційного акту, в порядку виключення вже введених в дію Президією ВУЦВК. ВУЦВК і його Президія були останньою інстанцією в питаннях затвердження кодексів. Виключенням явилось лише прийняття КЗпП 1922 р., який був введений в дію постановою ВУЦВК на території України одночасно з введенням його в РСФРР;

8) обнародування акту. Кодифікаційні акти друкувались в Зібранні Узаконень та інших офіційних джерелах, а також виходили окремими виданнями. Опублікуванням акту завершувався кодифікаційний процес. Згідно з постановою ВУЦВК від 22.02.1921 р. “Про час вступу в законну силу” кодифікаційні акти вступали в силу з моменту, прямо вказаного в постанові про введення їх в дію.

Факультативною стадією було обговорення законопроекту суспільством і спеціалістами. Так, 2-а сесія ВУЦВК ІХ скликання відклала до наступної сесії остаточне затвердження шлюбно-сімейного кодексу для широкого обговорення. Вищі органи держави, окремі відомства рекомендували форми обговорення, порядок і строки врахування зауважень і т.д.

Згідно з постановою “Про порядок зміни кодексів” останні могли змінюватись тільки сесіями ВУЦВК. Президії ВУЦВК у виключних випадках було надано право вносити в утверджені ВУЦВК кодекси доповнення, зміни, поправки, але з умовою їх наступного затвердження на сесії ВУЦВК. РНК не надавалось право хоч би тимчасово змінювати чи доповнювати кодекси1.

Розділ 2. Кодифікація цивільного права і суміжних галузей

2.1 Цивільний кодекс УСРР 1922 року. Кодифікація земельного права

Цивільне право було тією галуззю права, яка в першу чергу забезпечувала проведення нової економічної політики. Тому кодифікація цивільного права розпочалася відразу ж після проголошення курсу на неп, у 1921 році. На основі Цивільного кодексу РРФСР і в повній відповідності з його принципами Наркомюст УСРР створив проект Цивільного кодексу УСРР, який являв собою повну рецепцію (прийняття) Цивільного кодексу РРФСР. ВУЦВК постановою від 10 грудня 1922 року ввів у дію Цивільний кодекс УСРР з 1 лютого 1923 року. )