Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами, и притом лишь в рамках единой системы власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, то есть не может характеризоваться понятием суверенитета. Аналогичный подход приемлем и к федеративным государствам западного образца, где суверенитет государства — члена федерации не отражает народного и национального суверенитета, воплощаемого в федерации в целом. Напротив, лишь делегированные полномочия могут быть у органов межрегиональных ассоциаций[20].

Внутренние функции государства, в том числе функции обеспечения защиты существующего государственного строя, хозяйственно-организаторская, финансовая, охраны общественного порядка, сохранения и обогащения культуры, стимулирования научно-технического прогресса, претерпевают в федеративном государстве существенную трансформацию.

Наличие федеративной структуры обусловливает более сложную, чем закреплена действующим законодательством, схему распределения полномочий исполнительной власти:

1. Собственно федеральное управление.

2. Управление от лица Федерации.

3. Управление совместными задачами Федерации.

4. Исполнение федеральных законов регионами.

5. Исполнение законов субъектов федерации регионами.

Задача территориального обустройства России, таким образом, имеет две составляющие: реализация новой федеративной структуры вместо существовавшей ранее фактической унитарной, с одной стороны, и обоснование приемлемого варианта перехода к новой структуре с учетом объявленных суверенитетов — с другой. Особое звучание проблема приобретает на этапе, последовавшем за принятием Конституции, когда теоретическая схема проверяется на практике.

Процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов федерации еще далеко не завершен. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации “находятся“ в составе России (ч.1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в федерацию.

Анализируя особенности российского федерализма, диссертант отмечает, что реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное — с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.

В диссертации содержится анализ практики заключения соглашений о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации (Татарстана, Башкортостана), и их реализации правового статуса субъектов Федерации (Калининградская область), разрешения возникающих спорных вопросов. Делается вывод, что устранить эти спорные вопросы и выработать приемлемые правовые нормы можно только с непосредственным участием субъектов Российской Федерации, с учетом их законотворческого опыта и правоприменительной практики. При всей пагубности изначального запуска процесса подписания договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами ныне это устоявшийся политико-правовой процесс.

Однако, Россия — не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному — регулированию этого процесса Конституцией и законами. Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. Подобным институтом должен выступить прежде всего Конституционный суд Российской Федерации.

Из двух возможных способов развития России как единого государства: унитаризма с жестко централизованной системой управления и федерализма с децентрализованной системой управления, — российское общество выбрало второй. И притом не сразу. Даже В.И.Ленин долгое время подчеркивал отрицательное отношение марксистов к федерации и децентрализации[21]. Но в структуре российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно существующих в любом федеративном государстве тенденций: унитаризма и федерализма, а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России, главные из которых: 1) государственная целостность; 2) единство системы государственной власти; 3) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; 4) равноправие и самоопределение народов (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

На современном этапе развития российской государственности не отрицание права наций на самоопределение или национальной государственности, как полагает Э.В.Тадевосян[22], а полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни подвергнет Россию опасности полной дезинтеграции.

Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которой “равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям — административной компетенции”[23]. Сам термин “унитаризм” не должен исчезнуть из российской государственной практики. При том, что меняется предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, но выступающего как форма демократизации управления государством.

Исследуя порядок перераспределения территории в федеративном государстве, автор делает вывод, что российская правовая мысль прошла путь от построения федерации по национальному принципу, через идею разделения России на некие условные земли — до законодательного закрепления моратория на изменения границ между субъектами федерации.

Хотя нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория, с формальной точки зрения, после принятия уставов краев и областей какие бы то ни было изменения в административно-территориальном делении страны затруднены. В этих уставах закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта федерации, а также его разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации. В работе, в частности, приводятся механизмы, закрепленные ч.1 ст.3 Устава Ставропольского края, ч.2 ст.8 Устава Ленинградской области, ч. 4 ст.60 Конституции Республики Бурятия.,

В диссертации критически рассматривается практика национально-государственного устройства РСФСР, утверждается, что в России назрела необходимость принять новые законодательные акты о территориальном делении, а также о государственных границах. При том, что закрепление определенной жесткости правового статуса и границ современных субъектов федерации характеризует процесс постепенного преобразования административно-территориальных образований унитарного государства (какими по сути являлись края и области) в подлинные субъекты федерации.

Ныне следует говорить о двух особенностях формирования Российской Федерации: о ее историческом характере и специфических конституционных механизмах.

Исторический характер формирования российской государственности предопределяет единое культурно-историческое (цивилизационное) и экономическое пространство на территории нашей страны.

Конституционная основа формирования Российской Федерации означает её законодательное происхождение. Речь не идет и не шла о договорном образовании Российской Федерации. Речь может идти лишь о разграничении полномочий между органами власти: федеральными (центральными) и местными (региональными). )