Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.

2. Эволюция боярской думы

Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях и в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине XVII в. исчезли остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние частновладельческие города[7].

Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царём все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превратилась в периодически созываемое совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.

Численность Боярской думы постоянно возрастала, и её внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась «Ближняя дума» - прототип кабинета министров; ещё одра структура - Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г.

Боярская дума из политического совета превращалась в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы перешли к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в Совет, получивший название Конзилии министров (8 - 14 человек).

В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез. На вершине властной пирамиды его заменил новый бюрократический орган. Принципы его формирования и деятельности существенно отличались от принципов организации и деятельности Боярской думы.

3. Коллегии

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: Сенатом были назначены президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом с 1720 г. предписывалось начать производство дел «новым порядком».

Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

1) Иностранных дел;

2) Казённых сборов;

3) Юстиции;

4) Ревизионная (бюджетная);

5) Военная;

6) Адмиралтейская;

7) Коммерц (торговая);

8) Штатс-контора (ведение государственных расходов);

9) Берг-Мануфактур (промышленная и горнодобывающая).

В 1721 г. учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Чёткое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - всё это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для них апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного магистрата, регламентировавший работу магистратов и городской полиции.

Отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: судебные и финансовые функции, помимо специальных, возлагались на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы контроля коллегий оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта). Коллегии не входили даже в сферу дворцового управления: здесь продолжали действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской системы.

Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество - привилегированным сословием.

4. Местное управление.

Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. В 1702 г. введён институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

Преобразование местных органов управления началось в городах. В Москве была создана Бурмистерская палата, которой подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав бурмистерских изб входили бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты.

В 1702 г. отменён институт губных старост и их функции переданы воеводам, управлявшим делами совместно с выборными дворянскими советами.

В 1708 г. введено новое территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713-1714 гг. Число губерний возросло до одиннадцати.

Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления.

В ходе реформы (к 1715 г.) сложилась трёхзвенная система местного управления и администрации: уезд - провинция - губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства.

Губернии образовались в следующем порядке: в 1708 г. - Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская; в 1713 г. - Рижская; в 1714 г. - Новгородская; в 1717 г. - Астраханская.

В качестве основного административного, финансового и судебного органа в губернии выступала канцелярия. С 1713 г. при губернаторе учреждены ландраты (советники) из местных дворян. Однако в отличие от городского самоуправления коллегиальный принцип управления в губерниях не прижился.

Во главе провинции стоял обер-комендант, во главе новой административной единицы (возникла в 1715 г. в дополнение к трёхзвенной системе) - «доли» - ландрат.

Вторая областная реформа проведена в 1719 г. Суть её заключалась в следующем: одиннадцать губерний были разделены на сорок пять провинций. Во главе этих единиц также поставлены губернаторы, вице-губернаторы, или воеводы.

Провинции делились на округа-дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора юстиции, Вотчинная) на местах располагали собственным разветвлённым аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль играли такие местные конторы, как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерейн-казначейства (приём и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров).

В 1719 г. воеводам поручалось наблюдение «за хранением государственного интереса», принятие мер государственной безопасности, укрепление Церкви, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремёслами и за соблюдением царских указов. )