Создание министерств и реформа Сената 8 сентября 1802 года не принесли желаемого результата. Слабость государственного аппарата перед лицом внешнего и внутреннего врага заставляла верхушку дворянства, в том числе самого императора, искать новые средства его усовершенствования.

В этих условиях Александр I приближает к себе молодого, но уже опытного реформатора М. М. Сперанского, чтобы с его помощью осуществить прогрессивные преобразования, которые, по мнению царя, должны были успокоить и народ, и дворянство. В 1809 году Сперанским была подготовлена программа либеральных преобразований всей системы государственных органов. Она изложена в его работе «Введение к уложению государственных законов».

Наиболее прогрессивным и поэтому неосуществленным элементом планировавшейся Сперанским системы государственных органов должны были стать представительные органы - местные думы и Государственная дума. Последнюю предлагалось создать для обсуждения законопроектов и контроля за деятельностью министров. Ей предоставлялось право абсолютного вето на все вносимые проекты законов. Это был заметный шаг в сторону конституционной монархии, если учесть, что право избирать и быть избранным получали все собственники недвижимого имущества.

Как утверждал Сперанский, в его проекте вершину всей государственной организации составляла не Государственная дума, а Государственный совет, который должен был представлять собой «сословие, в коем все части законодательной, судной и исполнительной власти в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти». Госсовет предстает во «Введении» в качестве универсального, многофункционального, но совещательного органа. Члены госсовета должны были назначаться императором, который являлся его председателем. Напоминая предшествующие ему совещательные органы при царе в главных чертах, госсовет вследствие изменения роли в системе самодержавия имел много нового. Иной стала его структура - теперь наряду с общим собранием создавались департаменты Совета. Новое устройство получила и его канцелярия.

Вопреки логике записки «О необходимости учреждения Госсовета» и самому смыслу этой реформы проект «Образования госсовета» не обсуждался ни в Сенате, ни Непременном совете, ни в каком-либо другом органе.

Торжественной церемонией открытия 1 января 1810 года начало свою работу общее собрание Госсовета. На первом заседании выступил с речью, написанной Сперанским, Александр I. Он заявил, что всегда желал, чтобы благосостояние империи утвердилось в законе, а закон был недвижен на постановлениях, а потому с начала года кладет твердое основание одному из важнейших органов - госсовету.

«Коренные законы» госсовета, изложенные Сперанским еще во «Введении к уложению госзаконов», вошли в «Образование» с незначительными изменениями. «Образование» пополнилось только одной новой статьей, запрещавшей министрам быть председателями департаментов госсовета.

В «Образовании госсовета» было немало недостатков и противоречий, которые лишь частично могли быть устранены при реализации всего плана преобразований Сперанского, однако не только Госдума не была создана, на даже одобренная императором реформа Сената не проводилась, и поэтому организация Совета, которая должна была по мысли создателя, упорядочить работу госаппарата и установить режим законности, на практике привела не к разделению, а напротив, к смешению функций высших государственных органов. Вместе с тем, как правильно заметил А. В. Предтеченский, при абсолютной неприкосновенности прав самодержавной власти сводилось на нет значение госсовета как органа, устанавливающего порядок в деле законодательства. Госсовет, как и предшествующие ему советы при императоре, продолжал оставаться универсальным совещательным органом, в котором также постепенно возобладали не законодательные, а судебные и исполнительные дела.

«Образование Государственного Совета» по структуре представляет собой двуединый акт, состоящий из Манифеста и собственно «Образования». В первом раскрываются причины, вызвавшие создание Госсовета, закрепляются основные законы, определяющие компетенцию и состав госсовета, провозглашаются его первоочередные задачи. «Образование» состоит из двух отделений, которые по содержанию и по форме существенно отличаются одно от другого. Текст первого отделения, названного «Коренные законы госсовета», разделяется цифрами на 16 частей. Второе отделение состоит из 144 параграфов, объединенных в 8 разделов.

Некоторые разделы, помимо параграфов, имеют и другие структурные подразделения.

По этому документу госсовет разделялся на 4 департамента: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии. В департамент законов входит все то, что по существу составляет предмет закона. Законодательная комиссия должна будет вносить на рассмотрение этого департамента все законопроекты.

В департамент военных дел входили предметы ведения военного и морского министерств.

В департамент гражданских и духовных дел «Образование» включало дела юстиции, духовного управления и полиции.

А к департаменту гос экономии относились предметы общей промышленности, наук, торговли, финансов, казначейства и счетов.

Возглавлял госсовет его председатель. Он подписывал все документы, открывал и закрывал собрания, назначал на рассмотрение госсовета дела. При работе госсовета должен был охранять порядок и единство предмета рассмотрения.

В департаментах так же были председатели. Они возглавляли департаменты, открывали и закрывали заседания департаментов, назначали на рассмотрение дела и т.п. (то же самое, что и у председателей госсовета).

Государственный секретарь управлял канцелярией. Под его ответственностью находилась точность сведений, предлагаемых совету и надлежащая ясность их изложения, а также изготовление всех исполнительных бумаг по журналам Совета, как в общем его собрании, так и по департаментам.

При каждом департаменте совета находился один статс-секретарь и несколько помощников. Их обязанность состояла в собрании дополнительных сведений, нужных для слушания дел.

К компетенции госсовета относились:

· изменение или отмена действующих законов

· дача разъяснений по текущему законодательству

· внутренняя политика

· гос бюджет

· налоги??

· отчеты министерств в управлении принадлежащих к ним частей

Все дела, подлежащие рассмотрению госсоветом, сначала поступали в департаменты. Их могли направлять туда от министров. В них, путем голосования, отбирались дела, которые было необходимо рассмотреть госсовету. Затем дела передавались непосредственно на рассмотрение госсовета. )