Системное восприятие Конституции России и федеральных законов, принятых в развитие содержащихся в ней положений, свидетельствует о том, что, во-первых, регулирование прав и свобод граждан, в том числе и в качестве субъектов административного права, составляет прерогативу федеральных органов власти (ст. 71 Конституции) и лишь защита урегулированных на федеральном уровне прав и свобод относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции), а во-вторых, определенная ниша для административного нормотворчества в рассматриваемой сфере в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» зарезервирована за муниципальными образованиями, их уставами и иными нормативными правовыми актами.

Трехуровневость административно-правового регулирования статуса граждан, помноженная к тому же на отсутствие в законодательстве ясных и непротиворечивых критериев разграничения предметов ведения каждого из уровней публичной власти, нередко приводит к разбалансированности механизма правового обеспечения прав и обязанностей граждан в сфере управления. Поэтому было бы целесообразно зафиксировать и последовательно осуществлять на практике конституционно-правовую формулу, согласно которой в федеральном административном законодательстве могут решаться все вопросы, связанные с правами и обязанностями граждан в качестве субъектов административного права; в административном законодательстве субъектов Российской Федерации может предусматриваться неограниченный перечень гарантий и иных мер защиты, дополняющих федеральный административно-правовой статус граждан; в уставах муниципальных образований и других нормативных актах местного самоуправления могут содержаться административно-правовые предписания, касающиеся тех или иных форм участия граждан в решении вопросов местного значения, только по вопросам, прямо предусмотренным в федеральных законах.

Особое место в структуре административно-правового статуса занимает ответственность за административные правонарушения. В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 1.1) законодательство об административной ответственности включает в себя как сам КоАП РФ, так и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Установление административной ответственности актами органов местного самоуправления не допускается.

Субъекты Российской Федерации достаточно активно включились в процесс законодательного регулирования ответственности за административные правонарушения. Во многих из них уже приняты либо собственные кодексы (Республика Татарстан, Орловская область, Новосибирская область и др.), либо отдельные законы об административной ответственности (Республика Коми, Амурская область, Приморский край и др.). Вместе с тем следует подчеркнуть, что формирующаяся в российских регионах практика административно-деликтного нормотворчества вызывает весьма противоречивые оценки. Так, еще на стадии разработки проекта КоАП РФ специалисты отмечали, что нормы, устанавливающие административную ответственность и образующие административно-деликтное право, оказывают прямое влияние на содержание административно-правового статуса] граждан, вследствие чего законодательство об административной ответственности должно составлять предмет ведения Российской Федерации. На первый взгляд подобные высказывания лишены каких-либо веских оснований, так как административная ответственность представляет собой специфическую обязанность граждан, являющуюся следствием совершения административного проступка. С этой точки зрения настаивать исключительно на федеральном законодательном регулировании административной ответственности вряд ли оправдан. но, поскольку Конституция России относит к ведению Федерации! только регулирование прав и свобод человека и гражданина.

Однако институт административной ответственности — далеко не одномерное правовое явление. Его характеристика не ограничивается тем, что в основе данного вида ответственности лежит обязанность лица, совершившего административное правонарушение, отвечать за содеянное, сопряженная с возможностью применения к нему принудительных мер воздействия, предусмотренных законодательством. Не следует забывать о том, что юридическая ответственность всегда связана с вторжением в сферу личной жизни граждан, предполагает ограничение их прав и свобод. Таким образом, еще одна грань административной ответственности проявляется в том, что ее законодательное закрепление несомненно влияет на содержание и объем прав и обязанностей граждан в сфере управления. А поскольку, согласно ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, то утверждение о необходимости сугубо федерального законодательного регулирования института административной ответственности вовсе не выглядит преувеличением. Не случайно и Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 14), и Трудовой кодекс РФ (ст. 192) исходят из того, что установление дисциплинарной ответственности — федеральная прерогатива, хотя и законодательство о государственной службе, и трудовое законодательство являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Думается, что и законодательство об ответственности за административные правонарушения должно быть сосредоточено в ведении Российской Федерации.

Неотъемлемой составной частью совершенствования административно-правового статуса граждан является закрепление и развитие разветвленной системы юридических гарантий прав и свобод граждан как участников управленческих отношений. Надлежащее гарантирование административно-правовых возможностей граждан предполагает: во-первых, определение в законодательстве персонифицированных представителей государственной и муниципальной власти, ответственных за обеспечение условий для реализации прав и свобод граждан; во-вторых, закрепление конкретных обязанностей органов и должностных лиц публичной администрации, корреспондирующих правам и свободам граждан в сфере управления; в-третьих, установление детальных административных процедур, исчерпывающим образом оговаривающих порядок исполнения соответствующими субъектами управления своих обязанностей в отношениях с гражданами; в-четвертых, усиление ответственности органов и должностных лиц за неисполнение ими своих обязанностей, повлекшее нарушение прав граждан в сфере управления.

1 Понятие и виды субъектов административного права

1.1 Понятие субъекта административного права

Вопрос о субъектах административного права является одним из важнейших, так как речь идет об участниках административно-правовых отношений, решающих задачи и осуществляющих функции исполнительной власти, координирующие, распорядительные, контрольно-надзорные полномочия в области государственного управления и местного самоуправления, рассматривающих дела о правонарушениях, совершаемых физическими и юридическими лицами в хозяйственной, налоговой, финансовой, таможенной сфере, в строительстве, в сфере общественного порядка и т. д.

Наука административного права насчитывает не так много исследовательских работ, посвященных этому вопросу. Тем не менее, определенный понятийный аппарат уже создан. Традиционно субъектом административного права считается физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством нормами участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти. Субъект административного права — это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения. Таким образом, реализация прав, установленных за субъектом административного права, и выполнение им определенных обязанностей происходят в рамках конкретного правоотношения. Поэтому последние являются основным каналом реализации административно-правовых норм. )