7. Принцип подведомственности означает, что рассмотрение обращения дол­жен производить тот орган, в чью компетенцию вхо­дит разрешение по существу вопроса, поставленного в обращении. При этом гражданин не обязан знать кон­кретную компетенцию госу­дарственных органов. Обращения направленные не по адресу подле­жат пересылки компетентному в данном вопросе органу.

8. Принцип комплексного подхода обеспечивает единую мето­дику и методо­логию в работе с обращениями граждан, а также ко­ординацию деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.

9. Принцип законности означает, что должна быть разработа­на система Зако­нов, регламентирующих порядок обращения граждан в органы всех ветвей вла­сти: судебной, исполнительной, законо­дательной. Все процедуры, связанные с реализацией всех этапов осуществления права граждан на обращения, должны быть основаны на требованиях Конституции и Закона.

3. особенности правового регулирования рассмотрения обращений граждан в административном порядке

Несмотря на наличие института судебного обжалования действий и решений должностных лиц, административный порядок рассмотрения жалоб граждан остаётся главным каналом их разреше­ния. Собственно говоря, в данной работе исследуется именно он. К тому же, если для разрешения жалобы по существу есть альтернатива, то иные формы обращений граждан могут быть рассмотрены исключительно в административном порядке.

При этом, по мнению Н.Ю. Хаманёвой административный и су­дебный поря­док представляют собой "две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования"[45]. Несмотря на то, что по отношению к действующему административному порядку рассмотрения жалоб это относится лишь отчасти, тем не менее, превратить его в такой демократиче­ский институт - одна из задач российской конституционно-правовой ре­формы.

Как отмечалось выше, в настоящее время в стране действует множество ве­домственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих по­рядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных ор­ганах страны. Единственным общегосу­дарственным актом, действующим в этой сфере общественных отно­шений, является безнадёжно устаревший Указ Президиума Верховно­го Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмот­ре­ния предложений, заявлений и жалоб граждан".

Говоря о нормативно-правовом регулировании административ­ного порядка реализации права граждан на обращения, необходимо выяснить какие правовые акты должны обеспечивать решение данной задачи. Для этого прежде всего не­обходимо ответить на вопрос об адресате этих обращений.

Как отмечалось выше, статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуаль­ные и коллективные обра­щения в государственные органы и органы местного самоуправления. То есть, имеются ввиду обращения граждан в государственные органы всех ветвей вла­сти: законодатель­ные, исполнительные и судебные, а также представительные и ис­полнительные органы местного самоуправления.

Обращения в некоторые судебные и законодательные (представительные) ор­ганы государственной власти и местного са­моуправления находятся за рам­ками нашего исследования, и обращения в суды общей компетенции, как явст­вует из смысла Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нару­шающих права и свобо­ды граждан", рассматриваются в порядке не админист­ративного, а гражданского судопроизводства*. Следовательно, под рассматри­вае­мыми в административном порядке понимаются те обращения граж­дан, ко­торую направляются в исполнительные органы государствен­ной власти и мест­ного самоуправления.

Таким образом, к перечисленным выше нормативно-правовым актам теку­щего законодательства, регламентирующим порядок реа­лизации права граждан на обращения на федеральном уровне, необ­ходимо добавить закон (а в соответ­ствии со статьёй 55 Конститу­ции РФ это должен быть акт не ниже федераль­ного закона), кото­рый бы устанавливал порядок подачи, рассмотрения и разре­шения обращений граждан в органах исполнительной власти государствен­ного и муниципального уровня.

Проблема адресата обращений граждан не так проста как ка­жется. Следова­тельно, Федеральный закон данного вида, в соответс­твии с Конституцией РФ, должен регламентировать только порядок обращения граждан в исполнитель­ные органы государственной власти и местного самоуправления. И эта его функция должна получить отражение в его названии.

Что касается структуры Закона, то по нашему мнению, он должен включать в себя три основных раздела: о направлении обращения в полномочный орган; о порядке рассмотрения обращения; о порядке разрешения вопроса по существу обращения. Ос­тановимся более подробно на характеристике каждого из разде­лов.

Итак, что касается направления обращения. Выше уже отмеча­лось, что граж­данин не обязан подробно знать компетенцию каждо­го из государственных и муниципальных органов. Следовательно, он вправе самостоятельно определить орган, в который он обраща­ется. В случае письменного обращения, оно может быть направлено по почте или лично передано гражданином в канцелярию или приём­ную того органа, в который он обращается. Каких-либо особых требова­ний к письменному обращению, кроме наличия сведений об авторе и адреса, по которому должен быть направлен ответ. Закон предъявлять не должен. Содер­жание обращения должно излагаться гражданином в произвольной, им самим избранной форме. Представление доказательств не должно быть обязанностью субъекта обращения. Отсутствие в обра­щении доказательств не может рассмат­риваться как основание для оставления обращения без рассмотрения. Однако, очевидно, что сообщение в обращении необходимых сведений об излагаемых фак­тах, значительно упрощает процесс их проверки. Поэтому предос­тавляя гражданину право самому определить форму обращения и её содержание, Закон всё же должен ориентировать его на желатель­ность сообщения возможно боль­шего числа объективных сведений о сообщаемых им фактах.

При направлении письменного обращения не по адресу, оно должно быть пе­реслано в компетентный орган с уведомлением об этом автора (авторов) обра­щения.

Что касается личного обращения гражданина в орган госу­дарственной власти или местного самоуправления, то оно должно производиться в установленные часы приёма, а сведения, сообщае­мые гражданином, должны быть зафиксиро­ваны должностным лицом, к которому он обращается в той форме делопроиз­водства, которая установлена законом или подзаконным актом в отношении конкрет­ного органа. В случае личного обращения гражданина в орган, к компе­тенции которого не относится рассмотрение конкретного обращения, ему должно быть дано разъяснение, в какой орган он должен обратить, место его расположения и часы приёма. При этом сам факт обращения гражданина дол­жен быть зарегистрирован в ус­тановленном порядке на случай судебного обжа­лования действий должностного лица, принимавшего обращение.

Следующий раздел федерального закона должен быть посвящён регламента­ции порядка рассмотрения обращений граждан. На сегод­няшний день он опре­деляется различного рода ведомственными ак­тами, учитывающими специфику деятельности того или иного органа государственной власти или местного са­моуправления. Не следует отрицать необходимость существования подобных актов, однако, роль федерального закона на этом этапе работы с обраще­ниями граждан состоит в установлении общих требований к порядку их рассмотрения.

Конечно, рассмотрение обращений каждого вида: предложений, заявлений, жалоб и прочих имеет свою специфику, как мы показывали в гл.1. Но вместе с тем, специфика процедуры рассмотрения отдельных видов обращений не озна­чает умаления или отрицания общих принципов работы с обращениями: всеоб­щего права на об­ращения, свободы подачи обращений, равноправия и пр. По­этому, Закон, с учётом специфики рассмотрения обращений каждого вида, дол­жен всё же установить общие принципы этого порядка, которые затем могут уточняться как этим Законом, так и иными, в том числе и подзаконными, и ве­домственными, актами применительно к отдельным видам обраще­ний граждан. )