Эти принципы мы рассматривали выше. В первую очередь - это объектив­ность рассмотрения. На это направлен запрет нап­равления обращения лицу, действия которого обжалуются. Но это не исключает возможности приглаше­ния обеих сторон: жалобщика и лица, чьи действия обжалуются, для объектив­ного рассмотрения представленных ими аргументов.

Конечно, жалоба относится к той категории обращений граж­дан, которые в наибольшей степени требуют объективности рассмотрения. Однако, это не оз­начает, что, скажем, ходатайство или предложение не требуют объективного подхода к анализу их содер­жания. В частности, предложение, направленное на улучшение ра­боты какого-либо государственного или муниципального органа, может содержать в себе сведения, которые могут в какой-то мере противоре­чить частным интересам работающих в нём сотрудников. Одной из гарантий объективного рассмотрения подобного обращения может стать направление его вышестоящему органу государственной власти или местного самоуправления. Хотя и эта мера не всегда может привести к желаемому результату. Гораздо в большей степе­ни объективности рассмотрения предложения гражданина может спо­собствовать, если его адресатом станет независимый орган влас­ти. В сис­теме государственных органов на сегодняшний день - это прокуратура, органы внутренних дел, Контрольное Управление при Президенте и др. правоохрани­тельные органы. Однако, специфика их работы состоит в том, что они рассмат­ривают обращения граж­дан по существу, если в них речь идёт о прямом нару­шении зако­на. Если же закон не нарушен, то обращение гражданина не имеет к ним прямого отношения. Таким образом, вновь возникает проблема создания единой системы органов, обеспечивающих объективное рассмотрение обраще­ний граждан*.

Таковы в целом нормативные основы работы с обращениями граждан в фе­деральных органах исполнительной власти. Если данная глава состояла больше из пожеланий и предложений, то это вызвано тем, что какого-то единого акта (пусть и не закона), регламентирующего работу с обращениями граждан просто не существует. Выпущенные недавно по федеральным министерствам с пись­мом Начальника Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан № А26-95 от 3.04.01 Рекомендации по совершенствованию работы с обраще­ниями граждан и повышению уровня защиты конституционных прав в совре­менных условиях[46] не имеют юридической силы и могут рассматриваться только как методические рекомендации (что и отражено в названии). К тому же боль­шая часть этих рекомендаций носит технический характер. Проблема состоит в том, что нормативная база работы с обращениями граждан - это прежде всего ведомственные акты, свои в каждом органе власти, притом во многом разли­чающиеся. Поэтому на сегодняшний день единственный способ понять меха­низм регулирования работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти (т.к. в данной работе рассматриваем только их) - это изучение их практики. Этому мы и посвятим следующую главу.

ГЛАВА 4

Особенности работы с обращениями граждан в федеральных органах ис­полнительной власти (на примере: Администрации Президента РФ, Прави­тельства РФ, Министерства юстиции РФ)

1. общие замечания

В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с обраще­ниями граждан на федеральном уровне, каждый орган, каждое министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с особенно мощными потоками обращений, накопили огромный опыт работы и создали богатый нор­мативный материал в виде внутренних ведомственных актов, регламентирую­щих работу соответствующих подразделений. Этот опыт просто необходимо внимательно изучить и использовать при создании Федерального закона “Об обращениях граждан”.

В данной части работы будет исследоваться практический опыт работы с об­ращениями граждан трёх федеральных органов исполнительной власти: Адми­нистрации Президента РФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ. Ад­министрация Президента является весьма специфическим органом, занимаю­щим особую нишу в системе федеральной государственной власти, прежде всего в силу того, что место самого института президентской власти в России весьма неоднозначно. Распространено даже мнение, что он лежит вне системы разделения властей, однако мы с таким мнением согласиться не можем, ибо в этом случае должны будем признать возможность Президента вмешиваться в принятие законов, судопроизводства и т.п., а от этого один шаг до признания диктатуры. Во всяком случае, анализ института президентской власти совер­шенно не относится к теме данной работы. Что касается Администрации Пре­зидента, то этот орган, на наш взгляд, скорее может быть отнесён к системе ис­полнительной власти, чему есть целый ряд подтверждений[47]. Для нашего иссле­дования он имеет важное значение прежде всего потому, что президентская почта традиционно самая обширная (в 2000 г. в адрес Президента поступило свыше 300 тыс. обращений граждан), следовательно, опыт работы с ними очень богат. Кроме того, подразделение, работающее с обращениями граждан - Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан, как самое круп­ное и наилучшим образом технически оснащённое подобное подразделение (среди подразделений федеральных органов власти) пытается занять роль ар­битра и “гуру” в вопросах работы с обращениями. Так, Начальник Управления периодически рассылает по федеральным министерствам методические реко­мендации по работе с обращениями граждан. Пока подобные послания не имеют под собой нормативной основы и потому не имеют юридической силы, но сам факт показателен.

Правительство РФ занимает центральное место в системе федеральных орга­нов исполнительной власти, по количеству обращений, поступающих в его ад­рес, уступает только Президенту, хотя и очень существенно (так, в Правитель­ство поступило в 2000 г. свыше 65 тыс. обращений). Работа с обращениями там также поставлена очень хорошо, и, хотя соответствующее подразделение функ­ционирует там только четвёртый год, накоплен богатый опыт и разработано немало нормативных документов и методических рекомендаций по работе с об­ращениями.

Министерство юстиции РФ, как известно, входит в число министерств, под­чинённых непосредственно Президенту, оно ведает всей “юридической” сферой деятельности исполнительной власти. Ему подчинена и служба судебных при­ставов, без которой, в сущности, правосудие бессильно. Поэтому в значитель­ной степени на Минюсте замыкается исполнение судебных решений (т.е. обра­щения в Минюст - как бы “продолжение” судебной защиты прав). По количе­ству поступающих обращений Минюст занимает одно из первых мест среди федеральных министерств (за 2000 г. - свыше 30 тыс.). В силу этих причин со­поставление опыта этих органов и сравнение нормативных актов, регулирую­щих работу с обращениями граждан в каждом из них представляется очень по­лезным для данного исследования.

Кроме того, весьма существенной проблемой здесь является поиск информа­ции. В отличие от федеральных законов, иных федеральных и региональных нормативных актов, ведомственные акты, как правило, не публикуются и во­обще находятся вне открытого доступа. И в целом, работа федеральных органов исполнительной власти очень закрыта, познакомится с ней человеку “с улицы” практически невозможно. Так что при написании данной главы проблема по­иска источников стояла едва ли не на первом месте и оказала решающее влия­ние на выбор рассматриваемых органов власти*.

Что касается методики исследования при написании данной главы, то опти­мальным показалось рассматривать не каждый орган в отдельности, а все вме­сте по ряду определённых параметров. В качестве этих параметров были вы­браны: статус и положение в структуре указанных органов их подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан, и сам процесс работы с обра­щениями, разделённый на определённые стадии (регистрацию, рассмотрение, контроль и т.п.).

Теперь несколько слов о статусе и положении в структуре вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти их подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан. )