В-пятых, направление обращений на контроль или на доклад высшим долж­ностным лицам определяется исходя из очень туманных и никак не закреплён­ных нормативно критериев. В результате судьба обращений ставится в слишком большую зависимость от усмотрения чиновника, чем явно нарушается равное право граждан на обращение.

Наконец, в-шестых процедура контроля за рассмотрением обращений не от­работана, и кроме того контроль наталкивается на серьёзные препятствия, глав­ным из которых является невозможность федеральных органов исполнительной власти воздействовать на региональные органы госвласти и тем более органы местного самоуправления, затягивающие или блокирующие рассмотрения об­ращений по существу. Хотя практика показывает, что с годами число положи­тельно решённых обращений растёт (см. диаграммы на стр. 64 - 65) , очень высокой остаётся доля никак не разрешённых, “висячих” обращений. Это требует выра­ботки законодательных положений об ответственности за нарушение сроков рассмотрения обращений или немотивированный отказ в их рассмотрении.

В заключение отметим, что по словам сотрудников Министерства юстиции и Аппарата Правительства РФ, работающих с обращениями граждан, главным препятствием в их работе и источником всех указанных выше недостатков яв­ляется отсутствие законодательной базы. Практика показывает, что несмотря на существенные недостатки и трудности, федеральные органы исполнительной власти достаточно активно и эффективно действуют в сфере рассмотрения об­ращений граждан.

ГЛАВА 5

Основные проблемы правового регулирования работы с обращениями гра­ждан в федеральные органы исполнительной власти, возможные пути их решения

Итак, какие же выводы можем мы сделать, завершая данное исследование? Какие проблемы удалось выявить и какие пути их преодоления можем мы предложить? Следует заметить, что многие проблемы уже были рассмотрены в гл.1, 3, 4 настоящей работы, а данную главу хотелось бы посвятить проблемам, ещё не достаточно освещённым. По большому счёту, все проблемы института обращений граждан могут быть сведены к одной - отсутствию единого закона, регламентирующего работу с обращениями. Поэтому мы коснемся здесь пре­имущественно тех вопросов, которые, на наш взгляд, должны быть урегулиро­ваны в новом Законе.

Первой такой проблемой является закрепление обязательных признаков и ре­квизитов обращений. Это необходимо, во-первых для того, чтобы раз и навсе­гда отграничить обращения от прочих видов посланий, а во-вторых, чтобы уп­ростить процедуру рассмотрения обращений. Что собственно считать обраще­нием? Ни один из изученных нами нормативных актов на этот вопрос ответа не даёт. И ныне действующий Указ от 12 апреля 1968 г., и проект ФЗ "Об обраще­ниях граждан" по сей день рассматриваемый Государственной Думой, и много­численные ведомственные акты[59] определяют обращение лишь через его виды. Между тем очевидно, что обращением нельзя считать любое послание, при­шедшее в адрес какого-либо органа или должностного лица. Обращение - это юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юриди­ческих последствий[60], и, следовательно, имеющее определённую силу. Направ­ляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание автора побу­дить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юридически значи­мым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можно утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности, рассказы о своей не­лёгкой судьбе без каких-либо требований и прочие подобные послания. И, хотя это вроде бы очевидно, представляется необходимым закрепить этот подход за­конодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем.

В этой связи возникает ещё один вопрос - об обязательных реквизитах обра­щений. То есть, даже послания, являющиеся обращениями по смыслу, могут быть не признаны таковыми, и следовательно, не рассматриваться и не вызы­вать юридических последствий, если они не имеют определённых реквизитов. На сегодняшний день такими реквизитами являются фамилия, имя, место жи­тельства и/или работы заявителя. Следовательно, анонимные обращения рас­смотрению не подлежат. Продолжая традиции Указа от 12 апреля 1968 г., про­ект ФЗ "Об обращениях граждан" также содержит требование указывать в об­ращениях личные данные заявителя и запрещает рассмотрение анонимок. Вме­сте с тем необходимо отметить, что есть одно обстоятельство, которое требует их рассмотрения. Дело в том, что с введением запрета рассмотрения анонимных обращений у правоохранительных органов возникла серьёзная проблема с рас­крытием и особенно предупреждением ряда тяжких и опасных преступлений. Очевидно, ни для кого не секрет, что большинство готовящихся террористиче­ских актов в нашей стране, да и в мире в целом, было предупреждено с помо­щью анонимных устных обращений граждан в правоохранительные органы. Поэтому, на наш взгляд, необходимо ввести в закон как отдельный вид обраще­ний сообщения о преступлениях (сигнальные обращения) и для них разрешить анонимность. Помимо личных данных обращение никаких других особых рек­визитов содержать не должно. Исключение составляют разве что ходатайства, при подаче которых возможно допустить взимание государственной пошлины. При подготовке проекта ФЗ "Об обращениях граждан" было предложение вве­сти специальные гербовые марки для письменных обращений и поступающие без них обращения не рассматривать, однако Министерство финансов высту­пило против, также против выступили представители правых фракций в Госу­дарственной Думе и предложение было отклонено.

Ещё одна крупная и, на наш взгляд важнейшая, проблема связана с такими видами обращений как петиции и гражданские наказы. В ч.3 гл.1 настоящей работы мы рассматривали особенности этих видов обращений и пришли к вы­воду о необходимости их законодательного закрепления. Петиция и граждан­ский наказ как формы реализации закреплённого Конституцией права граждан на участие в управлении государством, бесспорно, должны быть признаны и работа с ними должна быть регламентирована. Возможно, необходимо принять отдельный Закон “О петициях и гражданских наказах”. Поэтому вопрос заклю­чается не в том признавать или нет петиции, а в том, каковы должны быть их обязательные признаки и реквизиты. Как уже говорилось выше, петицией при­знаётся обращение, направленное на изменение действующего или принятие нового закона (подзаконного акта) и подписанное количеством граждан не ме­нее установленного законом минимума. Определение этого минимума не вхо­дит в задачи данного исследования, однако представляется необходимым сде­лать это число “плавающим”. То есть, следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем если под петициями об измене­нии подзаконных актов. Одним словом, чем выше юридическая сила документа, на принятие или изменение которого направлена петиция, тем больше под ней должно стоять подписей. И, конечно, на петиции и гражданские наказы должны быть распространены те же “содержательные” ограничения, что и на референ­дум. Те вопросы, которые в соответствии со ст.3 ФКЗ “О референдуме Россий­ской Федерации” запрещено выносить на референдум, не должны и подни­маться в петициях и гражданских наказах.

Но если с петициями всё более-менее ясно, то как быть с реквизитами граж­данского наказа? Ведь под ним ставит подпись только лидер общественного объединения. А в России существуют десятки тысяч таких объединений - разве каждое из них наделить “петиционным правом”? Но и лишить такого права об­щественные объединения по признаку их численности тоже было бы не вполне справедливо. Так что проблема гражданских наказов стоит очень остро, и её необходимо решать. А предложения “обойти” её, просто не признавая граждан­ский наказ формой петиционного обращения, не могут быть, на наш взгляд, приняты в силу изложенных в гл. 1 соображений. Нам представляется, что для гражданского наказа должны быть установлены чёткая структура и строгие рек­визиты, при несоблюдении которых наказ не подлежит рассмотрению. Это не должно создать серьёзных препятствий, поскольку в серьёзных обществен­ных объединениях всегда есть юридически грамотные люди, которые в состоя­нии отследить соответствие наказа этой структуре. То что недопустимо для ин­дивидуальных обращений (большинство граждан навряд ли сможет составить обращение, если для него законом будет предусмотрен длинный перечень рек­визитов), для гражданских наказов очень полезно, так как поможет “отсечь” малозначимые “псевдонаказы”. Таким образом, к гражданскому наказу законом должны быть предъявлены очень жёсткие требования, несоблюдение которых автоматически влечёт его отклонение. Во-первых, гражданский наказ должен содержать все основные данные подавшего его объединения: дату образования (для юридического лица ещё дату регистрации, номер регистрационного свиде­тельства и т.п.), направления работы, уставные цели, описание опыта работы. Во-вторых, он должен быть чётко структурирован и иметь определённые со­держательные разделы[61]: описание опыта общественного объединения в реше­нии проблемы, поднятой в гражданском наказе; конкретные предложения по изменению нормативных актов и перечень действий, которые должен выпол­нить орган - адресат наказа; перечень действий, которое готово совершить само объединение для решения указанной проблемы. Подобная структура наказа по­зволит сразу выявить серьёзные и значимые предложения и отделить бессмыс­ленные и поданные от имени организации существующей лишь на бумаге. За­конодательное закрепление петиций и особенно гражданских наказов как осо­бых форм обращения, установление для них особой процедуры рассмотрения с закреплением обязанности полномочного органа выносить по ним однозначное и мотивированное решение ново для России. В сущности, института петиций никогда не было в российском праве, поэтому внедрять его в российскую дей­ствительность следует очень осторожно, но тем не менее необходимо. )