Также следует отметить такую специфическую форму подачи обращений, публикация в печати материалов, свя­занных с предложениями, заявлениями, жалобами. Впервые подобная форма была зафиксирована в п. 11 Указа Прези­диума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заяв­лений и жалоб граждан”. Этот Указ впервые признал публикации в прессе обращениями. Поскольку Указ действует и ныне, эту форму обращений тоже приходится принимать. Здесь мы сталкиваемся только с одной существенной проблемой - публикации в прессе лишены одного важнейшего признака обращения - адресата. Они обращены “к народу”, т.е. ни к кому конкретно, следовательно, нельзя требовать чтобы какой-либо орган или должностное лицо их рассматривали. Кроме того, нет гарантии, что газету, в которой “обращение” было опубликовано, прочтёт именно то должностное лицо, которое по компетенции должно его рассматривать. Здесь не может идти речь об отказе в рассмотрении обращения или о его “нерассмотрении”, как о нарушении должностным лицом прав гражданина, поскольку вины данное должностное лицо не имеет, и, следовательно, не может нести ответственности. А в таком случае нет и никаких гарантий того, что это обращение будет свое­временно и надлежащим образом рассмотрено. В советское время, когда в прессе не могло быть опубликовано ничего без одобрения партийных инстан­ций, подобный подход ещё мог дать какой-то результат, но в современных ус­ловиях это абсурдно. Пользоваться поддержкой СМИ для защиты своих прав гражданин может (недаром, газетные публикации используются и в судебных разбирательствах в качестве доказательств), однако считать газетные публика­ции обращениями, т.е. юридическими актами, обладающими определённой си­лой нельзя. Кстати сказать, публикация в прессе даже не всегда может счи­таться юридическим актом (действием, сознательно направленным на возник­новение юридически значимых последствий). Поэтому, на мой взгляд, положе­ние о признании обращениями газетных публикаций определённого содержа­ния надлежит удалить из законодательства (подробнее об этой проблеме см. гл.5).

Что касается классификации обращений по содержанию, то здесь ситуация значительно сложнее. Разные исследователи предлагали разные классификации обращений, называя разное количество видов и приводя разные определения этих видов. В действующем законодательстве разграничения между различ­ными видами обращений не проводится: Указ от 12 апреля 1968 г. только пере­числяет три вида обращений: предложения, заявления и жалобы, при этом оп­ределения этих понятий не даёт. Между тем, в работах большинства исследова­телей приводится гораздо большее количество разновидностей обращений. По­этому далее попытаемся привести все разновидности обращений, которые ав­тору довелось встретить в литературе, и рассмотреть вопрос о том, какие из них целесообразно закрепить в законодательстве, зафиксировав особую процедуру рассмотрения для каждого из них, а какие нет.

Итак, первые три вида обращений нами уже названы. Эта, законодательно за­креплённая классификация базируется на так называемом “правозащитном” подходе, предложенном в 1959 году Н.А. Ямпольской. Согласно этому подходу, “процесс развития субъективных прав заключается в активных действиях граж­дан по охране и защите своих прав и таким образом способствующих укрепле­нию законности”[13]. Проще говоря, субъективные права воплощаются в реальную жизнь, реализуются на практике лишь тогда, когда носитель этих прав пред­принимает действия по их защите; эти действия он совершает с частной целью - защитить свои права, но вместе с тем его правозащитные действия способст­вуют устранению подобных нарушений в будущем, и, значит, укреплению пра­вопорядка. Таким образом, в действиях индивидов по защите субъективных прав реализуется одновременно и частный, и публичный интерес (что уже от­мечалось выше). Обращения граждан понимались именно как форма “правозащитных” действий. Такие “правозащитные” действия Н.А. Ямпольская разделяла на три разновидности, каждой из которых соответствует определён­ный вид обращений граждан[14]:

- профилактические действия (цель их не в устранении нарушений, а в создании лучших условий для реализации субъективных прав), их формой являются предложения;

- сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная форма - заявления и письма-сигналы*;

- защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение послед­ствий нарушения), характерная форма - жалобы.

Подобный подход представляется нам оптимальным в качестве базы для сис­тематизации и классификации обращений граждан по содержанию. Он даёт возможность (ниже мы постараемся это показать) “привязать” любую разно­видность обращений к трём формам “правозащитных” действий. Поэтому в на­стоящей работе будем использовать именно этот подход.

Помимо жалоб, заявлений и предложений возможно существование иных форм обращений,- в чём их особенности и требуют ли они специальной проце­дуры рассмотрения, постараемся показать ниже. Однако три вышеназванных разновидности обращений являются, на наш взгляд, основными и наиболее распространёнными, поэтому представляется целесообразным начать рассмот­рение классификации обращений граждан по содержанию именно с них.

Как показывает практика, наиболее часто встречающимся видом обращения являются жалобы граждан. Кроме того, это наиболее исследованный в отечест­венной юридической литературе вид обращений. Виднейшие советские адми­нистративисты В.И. Ремнёв, Ю.М. Козлов, В.В. Мальков уделяли в своих тру­дах наибольшее внимание именно жалобам[15].

Как определить само понятие жалобы? Проект Федерального закона “Об об­ращениях граждан”, с 1996 года дожидающийся принятия (далее будем назы­вать его Проект)* определяет жалобу как “обращение гражданина по поводу на­рушенных решениями и действиями (или бездействием) органа или должно­стного лица либо юридического или физического лица прав, свобод, законных интересов, в том числе предоставлением официальной информации, послужив­шей основанием для принятия решений и совершения действий (или бездейст­вия)”. Это определение, хотя и несколько громоздко, в целом представляется справедливым.

Жалоба появляется в той сфере правовых отношений, которые возникают из нарушения прав и законных интересов гражданина, установленных и закреп­ленных законодательством и другими нормами, регламентирующими права и личные интересы граждан, т.е. в тех случаях, когда отношения между гражда­нином и властью выходят за рамки позитивных. Цель подачи жалобы заключа­ется в защите и восстановлении прав. Однако сами по себе жалобы не обеспе­чивают законность и не могут устранить её нарушения. Жалобу следует рас­сматривать как одну из гарантий соблюдения законности, так как она является одним из проявлений критики “снизу”. Жалоба всегда является как средством защиты прав и свобод законных интересов индивида, нарушенных деяниями или актами государственных органов, иных структур, должностных лиц служа­щих, так и одним из средств осуществления этих прав. Путем её подачи граж­дане реализуют предоставленные им государством права или требуют восста­новления нарушенных прав. Таким образом, в жалобе наиболее ярко проявля­ется сочетание публичного и частного интереса, характерного для обращений граждан вообще. Однако подача жалобы не сводится к осуществлению только охранной функции. Исследование социально-правовой сущности этого инсти­тута дает основание полагать, что жалобы имеют двуединое значение. Они яв­ляются, с одной стороны, средством, способом зашиты прав и законных инте­ресов человека, нарушенных действиями (бездействием) властных структур, а с другой — сигналами о существующих недостатках в их работе, способствуют устранению последних, улучшению работы государственного аппарата, укреп­лению режима законности. Одна из основных функций конституционного права на обжалование — служить средством охраны прав и законных интересов гра­ждан. Следует отметить, что один из аспектов института права жалобы выража­ется в возможности гражданина посредством своего обращения участ­вовать в управлении общественными и государственными делами, выражать свою позицию, личное мнение по различным вопросам*. Вместе с тем это по­ложение требует, на наш взгляд, уточнения. Практика и опыт многих десятиле­тий показали, что главной целью, которую ставит гражданин, обращаясь с жа­лобой, является защита нарушенных прав человека (прежде всего самого себя), устранение препятствий для осуществления гражданином его прав и свобод и т.д. Лишь опосредованно, в ходе борьбы за свои права гражданин одновре­менно участвует и в управлении делами общества и государства, а точнее в дея­тельности по укреплению законности. Любой человек, обращаясь с жалобой с целью защитить нарушенные права, тем самым доводит до сведения компе­тентных органов факты, которые, по его мнению, являются негативными, обу­словливают нарушение его прав и интересов и нуждаются в устранении. Таким образом гражданин проверяет соответствие поведения различных органов и должностных лиц установленным для них масштабам поведения в целях выяв­ления и недопущения возможных отклонений. Исходя из этой посылки, право на жалобу представляет собой важное средство социального контроля, через призму которого можно и нужно рассматривать реализацию права как элемент участия граждан в управлении делами общества и государства. В этом смысле, используя право на жалобу, гражданин посредством ее подачи выражает свое отношение к тем или иным реалиям. Подобная информация, заложенная в дан­ного рода обращении, должна восприниматься как существенный источник вы­явления общественных интересов. Таким образом, очевидно, что право на жа­лобу прежде всего обеспечивает личный интерес гражданина в защите его на­рушенного права (либо коллективов в отношении своих членов). )