И ещё одним специфическим видом коллективных обращений является гра­жданский наказ. По содержанию он почти не отличается от петиции. Отличие здесь в другом. Если субъектом петиции выступает определённое количество граждан (притом не менее установленного законом числа), то субъектом, заяви­телем в гражданском наказе должна выступать инициативная гражданская организация, общественное объединение. Притом здесь крайне важно отметить следующее - гражданский наказ есть именно обращение граждан, составляю­щих это объединение, а не обращение объединения как юридического лица (кстати, согласно ФЗ “Об общественных объединения”, они могут и не быть юридическими лицами), которое здесь не рассматривается. А общественные объединения (гражданские организации) характерны прежде всего тем, что они объединяют, как правило, самых инициативных граждан, во-вторых, обладают опытом реализации инициатив и, в-третьих ясно видят интересы тех групп граждан, которые они представляют (например, ветеранские организации - ин­тересы ветеранов). Даже если число членов какой-либо организации невелико, предложения её могут быть очень ценны и полезны, подчас даже небольшая организация может внести такие предложения, до которых чиновники сами ни­когда не смогли бы додуматься по недостатку информации.

Но для чего потребовалось выделять гражданский наказ в особую разновид­ность обращения? На то есть две причины. Во-первых, петиции имеют один существенный недостаток - необходимость сбора “норматива” подписей. А при этом, как показывает опыт референдумов, одновременно очень легко и очень сложно собрать должное число подписей. Предположим, что под петицией по закону должны подписаться 10 тыс. граждан. С одной стороны, организация, насчитывающая, 2 или 3 тыс. членов будет испытывать серьёзные трудности со сбором 10 тыс. подписей - ей придётся искать поддержку у посторонних, что подчас бессмысленно. Представим себе, что некая беженская организация хо­чет внести предложение по улучшению положения беженцев, членов организа­ции 2 тыс., всего беженцев в регионе - 6 тыс. И где искать ещё 4 тыс. подписей? Собирать с местных жителей, ничего не знающих о беженцах, а подчас относя­щихся к ним с враждебностью? Одновременно, если нужно “продавить” ка­кой-то проект, всегда можно найти фирму, которая за деньги соберёт сколько угодно подписей. Да и кроме того, не раз уже бывало, что гражданским органи­зациям огромными усилиями удавалось собрать 2 млн. подписей для проведе­ния референдума, но ЦИК заявлял, что они “собраны с нарушениями” и в итоге отклонял предложение о проведении референдума. Значит простая петиционная форма обращения слишком уязвима. Поэтому гражданский наказ, подаваемый от имени общественного объединения можно и должно признать особой фор­мой коллективного обращения граждан и распространить на него специальную “петиционную” процедуру рассмотрения*.

Весьма кстати отметить, что в ходе Всероссийского Гражданского Форума, в работе которого автор принимал непосредственное участие, в Минюсте России проходила “переговорная площадка” под названием “Правовые механизмы реа­лизации гражданских наказов”. На ней был подписан (от “гражданского об­щества” - лидером коалиции “Мы, граждане” Н.Ю. Беляевой, от “федеральной власти” - Первым заместителем Министра юстиции А.Б. Карлиным) протокол, согласно которому федеральная власть согласилась “признать гражданский на­каз особой формой обращения граждан как способ участия граждан в управле­нии государством”[25]. Конечно, такой документ не имеет юридической силы, но сам факт признания гражданского наказа, подтверждённого подписью высоко­поставленного должностного лица, говорит о многом.

Подводя итоги сказанному, отметим характерные особенности петиции и гражданского наказа:

а) направленность на принятие нового или изменение действующего нор­мативно-правового акта;

б) обязательность рассмотрения в рамках нормотворческой процедуры;

в) наличие подписей установленного законом числа граждан (для граждан­ского наказа - лидеров общественного объединения + ещё ряд указан­ных в законе реквизитов).

ГЛАВА 2

Историческое развитие института обращений граждан

Как мы показали выше, доктрина предполагет 6 видов обращений (хотя в трудах раз­ных учёных называются разные цифры), но ведь так было далеко не всегда. Само по себе возникновение права на обращение именно как конститу­ционного права появилось только в эпоху конституций, но ведь так или иначе оно проявлялось и в гораздо более ранних зако­нодательных актах, даже и древ­них памятниках права. Конечно, в средние века, когда, по сути, исполнительная власть была и судебной, и законодательной, очень сложно было отде­лить обра­щение от судебного иска. Но, тем не менее и в этом направлении были достиг­нуты некоторые успехи. Когда именно впервые право на обращение (или, точ­нее сказать, воз­можность обращения), было закреплено в законодательстве крайне трудно. Однако оче­видно, что право такая возможность всегда сущест­вовала. Правда, в эпоху расцвета монар­хических форм правления сама возмож­ность обращения граждан к органам государственной власти и должностным лицам любого уров­ня была минимальной, а последствия таких об­ращений - ничтожны. Редко когда челобитчикам удавалось прорваться к царю и тем бо­лее - добиться положительного решения в ответ на свои просьбы. Однако, с разви­тием элементов демократии это право граждан по­лучает не только фактическое, но и юридическое развитие. Не случайно родиной этого конституционного права граждан считается Великобритания, на территории которой оно было впервые закреп­лено юридически в виде права на петиции. Петиции являются далеко не единственной формой реализации права граждан на обращения (о чём более подробно будет сказано ниже), но одной из самых эффективных, поскольку, с точки зрения конституционного права, речь идёт об обращениях отдельных лиц или групп населения к органам верховной власти - монарху или законодательным собраниям - с хода­тайством об издании законов или принятии каких-либо особых мер. В таком смысле это право было сформулировано в английском конституционном праве, как следствие традици­онного права от­дельных лиц и общин обращаться к королю, как источнику правосудия. При этом король со своим советом, в состав которого входили и королевские судьи разрешал эти просьбы, оформляя эти решения в виде своих указов; разрешение поставленных в петиции вопросов таким способом фактически означало соеди­нение административного и судебного порядков производства по обращениям заинтересованных лиц.

Со временем, после образования в 1213 г. Британского пар­ламента петиции стали на­правляться в его нижнюю палату посколь­ку её составили облечённые властными полномо­чиями представители английских общин. Каждый предста­витель привозил их с собой из из­бирательного округа от своих выборщиков и для их разбора в составе палаты был сформи­рован особый комитет. Петиции, разре­шение которых по существу требовало простого при­менения дейс­твую­щего закона, передавались королевским судам, а те петиции, разрешение кото­рых не могло быть произведено в рамках действую­щего законодательства, а требовало его изменения или дополнения - составляли основу законодательной деятельности палаты и представлялись от её имени королю. При этом, по мне­нию П. Люб­линского, сами общины здесь выступали в роли петиционеров. Характерным примером подобного акта является знаменитая Петиция лордов и общин королю "О свободе обсуждения вопросов в парла­менте", явившаяся следствием объявления палатой общин 4 января 1649 г. себя верховной властью английского государства[26].

Практически, процесс разрешения петиций, направляемых в парламент об­щинами, по существу лёг в основу современного зако­нодательного процесса, осуществляемого в демо­кратических госу­дарствах, когда обращения граждан с гражданской инициативой и иных лиц, обладающих правом законодательной инициативы в парла­менте, являются основой для выработки законопроекта, приобрета­ющего юридическую силу после подписания его мо­нархом или пре­зи­дентом. )