В своём первоначальном виде право петиций в Великобритании не имело юридического закрепления, а существовало в силу исто­рически сложившегося обычая. Особенно большую роль петиции сыг­рали в ходе Английской буржуаз­ной революции 1640-60 гг. Поэтому не случайно, что в эпоху реставрации была впервые предпринята попытка ограничения данного субъективного права. Карл II издал специальный закон, которым число лиц, подающих пе­тицию, было ограничено 10 человеками, а число подписей под ней - 20. Одна­ко, этот Закон, никем не отменённый, фактически перестал приме­няться ещё во времена Ге­орга IV.

Но уже спустя 18 лет в Билле о правах 1689 г. провозглаша­лось неограничен­ное право подданных обращаться с ходатайствами к королю, причём всякое задержание и преследова­ние за такие хо­датайства признавалось незаконным[27]. Таким образом, право пе­тиций полу­чило юридическое закрепление не только в виде матери­альной нормы, но и в виде нормы процессуальной, провозгласив­шей юридические гарантии первой. Вместе с тем, ограниче­ние 1661 г., не­смотря на то, что формально не было отменено, фактически не действовало.

Провозглашённое в ходе английской буржуазной революции XVII века, право петиций не могло не быть воспринято законода­тельством Великой французской революции XVIII века. Проект Дек­ларации прав и свобод человека и гражда­нина, составленный Э.-Ж. Сийесом в 1789 г. определял право петиций как "право активного гражданина обращаться к законода­тельному корпусу, королю, представителям администрации с ходатайствами по предметам управления и администрации". Реализация этой инициативы предпола­галась в области за­кона и социальных учреждений. При этом, как следует из выступления того же Э.-Ж. Сийеса в Конституци­онном комитете, из числа "активных" граждан исключа­лись "женщи­ны, по крайней мере в настоящем их положении, дети, ино­странцы, а также те, кто никак не участ­вует в госу­дарственных расходах"[28].

Естественно, что позиция аббата в данном вопросе была под­вергнута М.-М.-Ж. Робеспье­ром и другими вождями революции жёст­кой критике, в результате чего право пе­тиций вообще не получило закрепления в окончатель­ном тексте Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. Зато спустя два года, оче­видно стремясь компенсировать утрату избирательных прав большим числом "пассивных" граждан Франции, законодатели в Конституции от 3 сентября 1791 г. наделили их в качестве права естественно­го и граждан­ского свободой обращаться к установленным органам власти с петициями, подписанными отдельными гражданами.

В таком виде право на петиции действовало во Франции до 1848 г., пока ус­танавливаю­щая его норма не получила закрепления в Конституции от 4 ноября 1848 г. Более того, в пе­риод рес­таврации, когда, в соответствии с положениями Хартии 1814 г., парламент был ли­шён права законодательной инициативы перед ко­ролем, отсутствующее полномочие парла­мента было, в известной степени, восполнено правом граждан на петиции.

В России развитие законодательства о праве граждан на об­ращения также на­считывает многолетнюю историю. Как известно, наиболее распространённой формой обращения заин­тересованных лиц к органам государственной власти в условиях российского само­державия была челобитная - письменное или устное обращение од­ного или нескольких человек (иногда целых сословий) передавае­мая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до императора.

Несмотря на то, что челобитные фактически имеют место практически с мо­мента возник­новения феодальных отношений на Ру­си, тем не менее попытка юридического регулирова­ния порядка их подачи и рассмотрения впервые пред­принимается лишь в XV веке. В Судеб­нике 1497 года прямо указано, что “каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А ко­торого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его по­слати, которому которые люди приказаны ведати”[29]. Из текста прямо следует, что в Москов­ском государстве Ивана Великого не только закреплялась возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались определённый порядок их прохождения и рассмотрения (“к государю - только через бояр”) и обязанность должностных лиц - “бояр” обязательно рассматривать поданные жалобы по существу, и, кроме того, существовали специальные должностные лица, “которым люди приказаны ведати”, т.е. было понятие распределения обращений по компетенции.

В Судебнике 1550 года, в п. 7 процедура прохождения обращения регламен­тируется более детально, и даётся строгое предписание должностным лицам решать дело по существу, даже если это потребует вмешательства самого госу­даря. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы - битьё кнутом и тюрем­ное заключение[30].

В новом Соборном Уложении, принятом уже в середине XVII века, право на обращение регламентируется более детально. Так, в главе 10 Соборного уложе­ния 1649 г. со­держится ряд статей (13-17 и др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовест­ных жалоб­щиков. Этим же и иным частным вопросам, свя­занным с процедурными вопро­сами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения[31].

Как показывает практика, хотя большинство челобитных со­держали частные жалобы на произвол и самоуправство государствен­ных чиновников и предста­вителей правящего класса, тем не менее, некоторые из них легли в основу нор­мативных актов, издаваемых в период расцвета абсолютизма. Так например, Н.А. Воскресенский среди источников петров­ской Табели о рангах называет, в первую очередь, русскую практику, потом челобит­ные, и лишь на третьем месте находится, по его мнению, иностранное законодательство[32]. Челобитные, как видно из текста нормативного акта, стали одним из источников Новотор­гового устава, подписанного царём Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 г. И в после­дующие годы чело­битные были важным каналом обратной связи от от­дельных слоев насе­ления к органам государственной власти страны, вплоть до высших. Немалая их роль в обеспечении деятельности государс­твенной власти настоятельно требовала упорядочения производства по существу содержащихся в них вопросов. Неслучайно 14 июня 1763 г. Ека­терина II подписывает Мани­фест о порядке рассмотре­ния жалоб и просьб на высочайшее имя. Этим мaнифecтoм статс-секретари Кабинета императрицы обязывались принимать от частных лиц:

1) жалобы по поводу действий административных органов;

2) специальные обращения "в собственные руки".

Дела, подлежащие судебному разбирательству, статс-секрета­рями не разби­рались, их воз­вращали просителям с обязательством передачи дела в суд. На рассмотрение императрицы поступали лишь те прошения, которые по своему содержанию требовали исключи­тельно её решения .

Таким образом, принципиальное значение Манифеста от 14 ию­ня 1763 г. со­стоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок раз­бирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок ра­боты с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата. В третьих, он впервые разделил ад­министративное и судебное произ­водство по обращениям в государственные органы[33].

Однако, несмотря на безусловное прогрессивное значение Манифеста 14 июня 1763 г., он не смог преодолеть сословно-предс­тавительного характера Российской империи периода абсолютизма. А это означало, что объём право­мочий лиц, выступающих с обраще­ниями в государственные органы, был раз­личным и зависел от сос­ловной их принадлежности. Са­мым большим объёмом полномочий в этой сфере правоотношений обладали собрания дво­рянства, кото­рые, в соответствии со статьями 47 и 48 Грамоты на права, воль­ности и пре­имущества благородного российского дворянства (более известной под названием "Жалованная грамота дворянству") от 21 апреля 1785 г., обладали правом направлять пред­ставления о сво­их общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губер­натору, а жалобы - Сенату и императорскому величеству. Однако, эти обращения, в соответствии со статьей 49 той же гра­моты, не могли быть "противны законам или требованиям узаконе­ний"[34]. )