На ранних этапах индустриализации Южной Кореи бюрократический аппарат обладал большими профессиональными знаниями, чем многие другие социальные структуры. Быстрая индустриализация стала возможной в результате использования этих знаний в условиях авторитарного правления, которое было приемлемым для стадии экономического подъема.

Сегодня доверие к правительству, особенно к бюрократии, резко снизилось, в основном из-за того, что государственным управленцам не удалось стать по-настоящему профессионалами. Те из них, которые ранее перешли в частный сектор, теперь значительно отстают по уровню квалификации от хозяйственных менеджеров. Снижение профессионализма южнокорейских государственных чиновников объясняется, в частности, следующими причинами:

• смена руководства высшего звена не вела к повышению эффективности управления, поскольку проводилась в политических целях. Более того, частая смена руководства в высшем бюрократическом аппарате вызывала путаницу, непоследовательность решений, нарушение обязательств и пр.;

• карьера чиновника больше зависела от его политических взглядов, чем от профессиональной подготовки;

•при быстром изменении обстановки предпочитали привлекать дополнительный персонал, а не мобилизовывать имеющийся;

• административная база данных работала неэффективно (была ненадежной и неполной);

• исследования в области администрирования носили в основном предписывающий характер. Всестороннее изучение проблем, которое могло бы стать основой будущих директивных указаний, проводилось редко;

• ученые привлекались часто не для решения назревших проблем, а для подтверждения уже принятых решений.

Административная автономия и политическая нейтральность

Автономия здесь означает принятие экспертами решений, за последствия которых они несут полную ответственность, сохраняя относительный нейтралитет при смене политического лидерства. Такая автономия создает творческую обстановку для государственного администратора, облегчает экспериментирование с новыми идеями. Считается, что чиновник работает лучше и продуктивнее влияет на политические процессы, если перед ним ставятся ясные цели, предоставляются необходимые ресурсы и гарантируется самостоятельность в использовании знаний для экспертизы проблем. Правда, на практике такие условия встречаются редко.

Поскольку обстановка в области государственных услуг становится все более неблагоприятной и поддержка государства сокращается, то и качество управления во многих государственных учреждениях снижается. Отсюда рост бюрократизации и перестраховочных настроений. Менеджеры должны быть уверены в своих силах, сохраняя за собой и подчиненными право на ошибку. Если же вера в компетентность и обязательность персонала снижается, то они должны ужесточить контроль.

В США многие инновации прошли проверку на низших уровнях административного управления. Необходимые ассигнования изыскивались в небольших городах. В дальнейшем многие местные модели стали использоваться на федеральном уровне. Такая практика облегчается тем, что власти на местах пользуются широкой автономией. В Южной Корее местные власти подобной автономии не имеют.

Административная автономия важна для рационализации всей системы государственной администрации по следующим причинам:

• административная стабильность тесно связана с политической;

• несколько крупных инноваций не могут компенсировать даже небольшую ошибку в сфере государственной администрации; это делает администраторов крайне консервативными;

• инновация - это процесс, идущий как вертикально ("сверху вниз") в организационной структуре, так и горизонтально между управленческими звеньями.

Репрезентативный состав администрации

Репрезентативность во многом определяется тем, кто входит в управленческую элиту. Особенно важно, чтобы административный персонал обладал благоразумием, так как в рамках любого институционального договора всегда стоит вопрос, какую выгоду могут извлечь из него договаривающиеся стороны. Это качество имеет также значение для сокращения коррупции чиновников, уменьшения возможности распределения должностей по знакомству и т.п.

В Японии и Южной Корее, несмотря на вступление в период постиндустриального развития, все еще широко используется концепция административного руководства. Чистое администрирование в условиях культуры с семейно-патерналистской ориентацией приводит к конфликтам и дискриминации по региональному, половому, образовательному и другим признакам. Южная Корея нуждается в бюрократах, но ей не нужны конфликты и дискриминация. Сложность вопроса в том, чтобы примирить бюрократию, обладающую профессиональными знаниями, с демократическими принципами управления.

Оптимизация кадрового состава администрации в Южной Корее представляет весьма сложную проблему по следующим причинам:

• репрезентативность административного аппарата существенно не повысилась несмотря на демократизацию общества;

• отношение общества к администрации во многом остается негативным. Это выражается в недостатке доверия относительно объективности, правдивости и рациональности информации и решений, которые генерирует система;

• в государственной бюрократии все еще бытует дискриминация женщин, инвалидов, по региональному признаку и т.п.;

• университетское образование остается важнейшим фактором формирования кадров высшего звена государственного управления. Примерно половина высших политических назначенцев, министров и их заместителей являются выпускниками Национального университета Сеула в период гражданского правления президента Ким Ен Сама.

В то же время в США высших чиновников готовит большое количество колледжей и университетов. Правда, в Великобритании и Франции база подготовки управленцев существенно уже. Так, в Великобритании в текущем столетии примерно 80% кандидатов на высшие государственные должности - выпускники Оксфорда и Кембриджа. Во Франции с 1945 г. 75% слушателей Школы национальной администрации окончили перед этим Институт политических наук в Париже (поступление в указанную школу уже определяет статус выпускника как государственного чиновника, а ее окончание гарантирует включение в управленческую элиту).

Инновационный климат

В принципе инновационная атмосфера помогает государственным чиновникам мыслить творчески, способствует зарождению новых идей, дает возможность экспериментировать и внедрять опробованные идеи в практику. Основными участниками инновационного процесса являются менеджеры, ученые, исследователи, консультанты и др.

Вопреки общепринятым представлениям в Южной Корее главную проблему в инновационном процессе представляют люди, работающие в органах государственного управления или занимающиеся их обеспечением. Инновационный климат в стране носит исключительно коллективный характер. Происходит это по следующим причинам:

• образованная прослойка населения в своей массе пронизана духом коллективизма. В лучшем случае ее представители реализуют инновации, но не создают их. Даже ведущие интеллектуалы страны являются потребителями иностранных инноваций, а не их "творцами";

• основные участники инновационного процесса отбираются по положению и связям, а не по уровню профессиональной подготовки и квалификации. Кроме того, нет специалистов, которые смогли бы по достоинству оценить подготовку и квалификацию кандидата;

• администраторы обычно не являются сторонниками инноваций;

• по своей сути и в действительности профессиональное обучение и практика - разные вещи. Ученые и практики обычно возлагают вину за неудачи друг на друга.

Прозрачность административной деятельности

Под прозрачностью следует понимать открытость административного процесса для общественности. Она имеет критическое значение для стран, подверженных сильной коррупции в сфере государственного управления. Многие развивающиеся страны, в том числе и Южная Корея, столкнулись с этим видом коррупции, которая в корне подрывает эффективную политику.

Прозрачность может также служить в качестве механизма достижения социального равенства в том плане, что открытость управления препятствует злоупотреблениям властью со стороны бюрократов. Это приобретает особо важное значение, поскольку бюрократический произвол наблюдается во многих развивающихся странах. )