7. Понятие административного процесса как вида юридического процесса

Вопрос о сущности административного процесса представляется одним из самых дискуссионных в юридической литературе и в законодательном плане Это связано и с объемностью административно-правового массива, и с неразвитостью законодательства в этой сфере Следует признать, что в целом проблема административного процесса до сих пор у нас полностью не разрешена ни в теоретическом ни в законодательном плане Об этом, в частности свидетельствует тот факт, что начиная с 60 - х годов ведется непрекращающаяся дискуссия по этому поводу В результате сложилось два подхода к ее решению, причем оба они имеют право на существование

1 Административный процесс рассматривается как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления государства Это означает, что под понятие административного процесса подпадает совокупность всех действий, совершаемых органами управления (должностными лицами) для реализации возложенных на них задач и функций В таком понимании административный процесс трактуется в качестве самой государственно-управленческой деятельности во всем многообразии ее практических проявлений Именно поэтому административный вопрос считается специальным способом осуществления исполнительной власти Уголовный и гражданские процессы рассматриваются как формы реализации1 правосудия Несмотря на то,ч то деятельность органов исполнительной власти упорядочена и регламентирована соответствующими процедурами, ее трудно признать административным процессом (напр Лицензирование - упорядоченная деятельность) Сторонники этой концепции - проф Сорокин, проф Горшенев, проф Бахрах, проф Лунев А Е

Высказывание последнего наиболее ярко характеризуют эту концепцию "Административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов. Эта точка зрения связана , на мой взгляд, прежде всего с тем, что административный процесс рассматривался как способ реализации такой формы деятельности государства как государственное управление В то время как уголовный и гражданский процессы рассматривались как способ реализации правосудия как формы деятельности государства В настоящее время изменилась законодательная база, что делает необходимым корректировку рассмотренной позиции Действующее российское законодательство не содержит основы для того чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных управленческих действий Практически речь идет о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах Н Г Салищева в своей работе "Административный процесс в СССР" отмечала, что регламентация осуществления органами государственного управления возложенных на них прав и обязанностей охватывается понятием административного производства ( а не процесса , как считают сторонники "широкого" подхода к пониманию сущности административного процесса) По сути позиция Салищевой представляется верной Единственное, на что хотелось бы обратить внимание - это на термин "производство" Законодательная практика рассматривает процесс как понятие более широкое, чем производство Так, в соответствии с гражданско-процессуальным кодексом гражданский процесс складывается из искового производства ст 113-230, производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений ст 231-244, особого производства ст 245-281 Уголовно-процессуальный кодекс также дает основания выделять в уголовном процессе производства в суде первой инстанции, производство в кассационной, надзорной инстанциях Отсюда следует, что для большей ясности регламентацию любых управленческих действий следует рассматривать именно как административную процедуру (порядок) Так, в административном порядке осуществляется в предусмотренных случаях Государственное лицензирование отдельных видов деятельности Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление юридическими и физическими лицами указанного в нем вида деятельности Понятно, что весьма важно иметь тщательную регламентацию процедуры получения лицензии Но это не дает оснований именовать ее административным процессом Исполнительные органы осуществляют некоторое регистрационное функции Важность этой процедуры очевидна предприятие создано с момента его государственной регистрации, право собственности на недвижимое имущество возникает только с момента регистрации Все эти варианты деятельности можно охарактеризовать как организационно-процедурные, но не процессуальные Они служат целям организации повседневной работы исполнительного аппарата, т е происходит правоприменение в позитивном смысле Т е нельзя согласиться с этим подходом

2 Существует и иное понимание административного процесса Оно базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность как на чисто юрисдикиционную Впервые эта концепция прозвучала в работе НГ Салищевой "Административная юстиция в СССР" в 1964 году Именно она впервые определила, что административный процесс - это рассмотрение споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения Совершенно обоснованно было отмечено, что едва ли правильно распространять рамки действия процессуальных норм на "нормальную", "позитивную" деятельность администрации, а следовательно на порядок разрешения всех без исключения индивидуальных дел (именно так происходит при ином понимании сущности адм. процесса) Так называемое "узкое" понимание административного процесса аналогично содержанию "понятий уголовный и гражданский процесс" В данном случае за основу берется осуществление правоохранительной функции Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским, уголовным, административным делам

Попробуем выделить некоторые основные черты административного процесса.

1 Так же как и любой юридический процесс , адм процесс представляет собой государственно-властную деятельность Наиболее ярко это проявляется тогда, когда спор между участниками административных правоотношений рассматривается в порядке

административного судопроизводства - реализуется судебная власть как одна их форм деятельности государства

2 Административный процесс - динамическое понятие, содержание которого включает деятельность государственных органов и иных участников процесса, последовательно проходящую определенные этапы

3 Административный процесс - метод разрешения спора между участниками административных правоотношений, причем бремя доказывания в этом споре лежит на властной стороне

4 Административный процесс представляет собой деятельность по совершению операций с нормами права Причем в качестве объекта таких операций выступают одновременно нормы материального и процессуального права

5 Административный процесс представляет собой деятельность, результаты которой обязательно оформляются в соответствующих процессуальных документах В качестве примера можно привести протокол о совершении адм правонарушения, решение о привлечении к адм ответственности и применении мер адм взыскания , решение судьи по жалобе и т д

Подведем итог Оба варианта определения сущности адм процесса имеют сходные черты индивидуальный характер дел, их регламентация нередко в одном нормативно-правовом акте (например, Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения, предложений, заявлений и жалоб граждан" от 4 марта 1980 г установлен единый порядок рассмотрения, предложений, заявлений и жалоб граждан, хотя административно-правовой спор имеется лишь в последнем случае, т е когда гражданином обжалуется незаконное действие администрации) и т п Однако имеются и существенные различия в содержании процесса, понимаемом как правоприменение в позитивном смысле и юрисдикционном процессе Во-первых, как административно-процессуальная рассматривается деятельность не )