Порядок внесения международного договора в Государственную Думу на ратификацию зависит от того, кем было принято решение о подписании договора. Если решение о подписании договора было принято Президентом, то он вносится на ратификацию Президентом (с проектом соответствующего федерального закона). Так, Президентом был внесен в Государственную Думу на ратификацию Договор о дружбе и сотрудничестве между РФ и Республикой Беларусь (распоряжение от 18 мая 1995 г. №227-рп[26]), подписанный в соответствии с распоряжением Президента от 20 января 1995 г. №27-рп[27].
Если решение о подписании договора было принято Правительством, то он вносится на ратификацию Правительством (с проектом соответствующего федерального закона). Так, Правительством одобрена и представлена в Государственную Думу на ратификацию Конвенция о сохранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря (постановление от 22 сентября 1994 г. № 1074[28]), подписанная на основании постановления Правительства от 11 июня 1994 г. № 658[29].
При этом Правительство вправе в случае необходимости представить Президенту предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством. Такая необходимость определяется Правительством и может быть вызвана как особенностями подписанного договора, так и обстоятельствами (внутреннего или внешнего порядка), сложившимися к моменту внесения его на ратификацию. С учетом совокупности этих факторов Правительство может счесть необходимым заручиться авторитетом Президента и представить ему предложение о внесении на ратификацию договора, решение о подписании которого было принято Правительством.
С учетом того, что в соответствии со ст.11 Закона Президент и Правительство принимают решения о подписании международных договоров, предусматривается, что правом внесения в Государственную Думу на ратификацию договоров обладают только Президент и Правительство. Что касается других субъектов права законодательной инициативы, упомянутых в ч. 1 ст.104 Конституции, то процедура рассмотрения вносимых ими законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров регламентируется п. 5 комментируемой статьи.
Пункт 2 устанавливает, что предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел. Такие предложения представляются МИД самостоятельно либо совместно с другими федеральными ведомствами, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. Эта норма сформулирована с учетом того, что на МИД возложены реализация внешнеполитического курса РФ и контроль за работой других федеральных ведомств в целях обеспечения проведения единой внешнеполитической линии РФ в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.
В абзаце втором п. 2 содержится принципиально важное положение, регламентирующее представление предложений о внесении на ратификацию международных договоров. В нем устанавливается, что подлежащие представлению Президенту для внесения на ратификацию международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством, представляются в Правительство. Эта норма позволяет обеспечить как всестороннюю оценку финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, так и выполнение вытекающих из него обязательств, в первую очередь в тех случаях, когда для этого необходимо выделение ресурсов или принятие мер по другим входящим в компетенцию Правительства вопросам. Например, Президентом было внесено в Государственную Думу на ратификацию Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между РФ, с одной стороны, и ЕС и их государствами-членами, с другой стороны (распоряжение от 1 декабря 1995 г. № 530-рп[30]), подписанное в соответствии с решением Президента. Это Соглашение подлежало представлению Президенту для внесения на ратификацию, однако вопросы, связанные с выполнением Соглашения, требовали предварительного рассмотрения его Правительством. Соответственно указанное Соглашение было внесено федеральными ведомствами в Правительство, которое одобрило и представило его Президенту для внесения на ратификацию (постановление от 27 ноября 1995 г. № 1168[31]).
По результатам рассмотрения вопроса о внесении международного договора на ратификацию или о представлении международного договора Президенту для внесения на ратификацию Правительство принимает решение в форме постановления. В первом случае в постановлении речь идет об одобрении и о внесении на ратификацию международного договора, а во втором - об одобрении и о представлении международного договора Президенту для внесения на ратификацию. Примерами решений такого рода являются постановления Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1996 г. № 443 «Об одобрении и внесении на ратификацию Соглашения о товарообороте и производственной кооперации в области машиностроения на взаимоувязанной основе»[32] и от 16 января 1995 г. №61 «Об одобрении и представлении Президенту Российской Федерации для внесения на ратификацию консульских конвенций между Российской Федерацией и государствами-республиками бывшего СССР»[33]. Подобным образом принимаются Правительством соответствующие решения, касающиеся утверждения, принятия международного договора (п. 4 ст.20 Закона), присоединения к международному договору (п. 4 ст.21 Закона), прекращения или приостановления действия международного договора (п. 4 ст.36 Закона), в случаях, когда утверждение, принятие договора, присоединение к договору, прекращение или приостановление действия договора осуществляются в форме федерального закона.
В п. 4 ст.16 сформулированы требования, предъявляемые к содержанию предложения о ратификации международного договора. Предложение должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора.
О порядке, в соответствии с которым федеральными органами исполнительной власти заверяются копии официальных текстов международных договоров, говорится в распоряжении Президента от 8 сентября 1994 г. №458-рп. Распоряжением установлено, что при внесении Президенту или в Правительство предложений о согласии на обязательность для РФ международного договора (ратификация, утверждение, принятие, присоединение), а также о временном применении, прекращении или приостановлении действия договора направляется копия официального текста международного договора (при необходимости с официальным переводом на русский язык), заверенная представляющим федеральным органом исполнительной власти[34].
Предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. В таком же порядке Министерство иностранных дел вносит предложения об утверждении, о принятии международных договоров в форме федерального закона (ст.20), о присоединении к международным договорам, осуществляемом в форме федерального закона (ст.21). Самостоятельно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти РФ, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ представляются Министерством иностранных дел Президенту или в Правительство предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, заключенных от имени РФ и от имени Правительства РФ (ст.36). Копия официального текста международного договора заверяется в таких случаях, по общему правилу, Министерством иностранных дел.
Оценка возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора включает при необходимости предусмотренное ст.104 Конституции РФ заключение Правительства. Согласно этой норме законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. )