Защита избирательных прав граждан
1.2. Правовая природа и источники правового регулирования дел по защите избирательных прав граждан
Избирательные права граждан относятся к числу важВннейших политических нрав. Активные и пассивные избираВнтельные нрава закреплен!,] н ч. 2 ст. 32 Конституции РФ:
"Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуВнме". Эти нрава, наряду с другими.. "обеспечиваются правоВнсудием" (ст. IX Конституции РФ).
Отнесение к судебной подведомственности дел о защиВнте избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в полном объеме стало возможным лишь в связи с принятием Ф'-; оч 7 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнении г, Г11К РiСР"'. Этим же законом была введена глава 2.1 1 11К г, повои редакции: "11роизводство но делам п защите избирательных прав и нрава на участие в референдуВнме 1ра/кдан Российской Федерации". Стрмяурно тАвл'а глав;! включена в подраздел 11 раздела 2 ГИК: "11роизводство но делам, возиикаюш.им из административно-правовых отношеВнний". 11рактичсски закоиодаюль сохранил принадлежность споров из избирагсльных правоотношений к указанному виду судопроизводства.
Однако, к науке гражданского процессуального нрав"', правовая природа 'них дел рассматривается неоднозначно Дискуссии ио п'ому вопросу велись еще в преддверии принятия действующего ГИК РiСР, т.е. еще до 1964 года. Эти дела либо включались в исковое производство, либо в особое, либо ни в одно из них'.
В настоящее время, с учетом коренных изменений заВнконодательства о выборах и практики его применения вопрос о правовой природе дел по защите избирательных прав гражВндан приобретает новое звучание и ставит перед правовой наукой новые проблемы.
При анализе точек зрения о правовой природе избираВнтельных споров необходимо исходить из общих положений теории гражданского процессуального права об исковой и неисковой формах защиты нарушенных прав.
Г.Л. Осокина, считая иск универсальным средством заВнщиты любых нарушенных прав, утверждает, что но делам о защите избирательных прав граждан следует говорить о гоВнсударственно-правовом иске". Примерно такого же мнения придерживается Л.А. Киселева. Однако вид и сущность иска этим автором не раскрываются3.
Профессор М.К. Треушников полагает, что это дела но своей природе являются исками публично-правового вида4.
Это мнение наиболее адекватно отражает правовую природу споров, возникающих из избирательных правоотноВншений. Своеобразие этих дел в том, что предметом спора в них являются не административные отношения, а отношения из публичного права, защите подлежат политические активВнные и пассивные права граждан избирать и быть избранными.
Весьма интересна позиция Л.В. Тумановой по вопросу о правовой природе дел по защите избирательных прав.
Отмечая существенную специфику этих дел, она заВнключает: "Представляется, что необходимо введение в ГражВнданский процессуальный кодекс самостоятельной главы "Рассмотрение споров в сфере правоотношений, регулируеВнмых избирательным законодательством", которая должна наВнходиться в разделе "Особые исковые производства"'.
Есть мнение о том, что избирательные споры по своВней природе требуют особого процессуального регулироваВнния, не совпадающего ни с исковым производством, ни с производством по делам, возникающим из административВнных правоотношений2. Это суждение также заслуживает внимания в том смысле, что по этим делам суды не могут применять процессуальные средства гражданского искового производства, т.к. спор вытекает не из гражданских, а из пубВнлично-правовых отношений.
Отнесение к производству из административно-правоВнвых отношений исследуемых дел не бесспорно потому, что здесь нет по сути административных правоотношений.
Поскольку вопрос о введении в структуру ГПК раздела "Особые исковые производства" снят с обсуждения (правоВнмерно, как я полагаю), продолжать дискуссию по этой проВнблеме представляется нецелесообразным.
Высказанные точки зрения с очевидностью подтверВнждают сложность определения правовой природы дел по заВнщите избирательных прав. Между тем, выяснение этого воВнпроса имеет большое значение для выработки адекватных процессуальных средств, используемых судами при рассмотВнрении и разрешении этих дел.
Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что количеВнство дел по избирательным спорам имеет тенденцию к ежеВнгодному росту, независимо от того, какой год является "выВнборным".
Так, если в 1997 г. рост этих дел составил 15,4% , то в 1998 г. - 24,2%2, а в 1999 г. - в два раза3!
Дела по разрешению споров, возникающих в связи с проведением избирательных кампаний затрагивают практиВнчески интересы всего общества, всего дееспособного населеВнния, их важные политические права по участию в выборах и референдумах, в реализации институтов прямой и представиВнтельной демократии.
А если учесть, что становление демократических преВнобразований происходит в России в очень сложных условиях явно недостаточной политической, правовой культуры, то вопросы должного, своевременного, и юридически безуВнпречного судебного контроля за избирательной кампанией весьма актуальны и важны.
Необходимо выработать специальные процессуальные механизмы, гарантирующие максимальное обеспечение, четкого, законного рассмотрения и разрешения этих дел, и обесВнпечения исполнения судебных актов.
Учеными-правоведами, изучающими вопросы разрешеВнния избирательных споров в суде, выделяются следующие основные проблемы, требующие теоретической разработки и законодательного урегулирования: о соотношении судебной и несудебной форм защиты избирательных прав, о подсудноВнсти, об особенностях вида судопроизводства, в порядке котоВнрого следует разрешать избирательные споры, о форме возВнбуждения этих дел в суде, сроках обращения в суд, сроках рассмотрения дел, о проблемах доказывания, предмете доказывания, составе лиц, участвующих в деле по избирательным спорам'.
Обстоятельное исследование проблем судебной защиты избирательных пра^ дано в кандидатской диссертации Л.А. Киселевой2. Но большинству поставленных и разработанных проблем автору удается сформулировать собственное видеВнние их разрешения.
Это нашло отражение в предложенном ею проекте глаВнвы ГПК "Производство по делам о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах и референдумах". Главными вопросами, по мнению Л.А. Киселевой, требующими законодательного урегулироВнвания являются: подведомственность и подсудность дел; лиВнца, участвующие в деле; сроки рассмотрения дел; предмет доказывания и распределение бремени доказывания; судебВнные решения и их обжалование и другие вопросы.
Предполагалось, что многие, заслуживающие внимания предложения, будут учтены при принятии Федерального ЗаВнкона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РiСР" от 7 августа 2000 года. Но
этого, к сожалению, не произошло.
Новая редакция гл. 23 ГНК "Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуВнме граждан Российской Федерации" включает всего три стаВнтьи, регулирующие судопроизводство по избирательным спорам. Полагаю, что этого явно недостаточно. НесовершенВнство процессуального законодательства и трудности в связи с этим при рассмотрении избирательных споров судами отмеВнчаются Верховным Судом РФ'.
Не остались не замеченными проблемы и неурегулироВнванность законодательства по избирательным спорам, весьма противоречивая судебная практика и для публицистики.
Так, В. Нортнов высказал значительные и значимые по своей актуальности проблемы, которые обнаруживает судебВнная практика по рассмотрению и разрешению споров, возниВнкающих из избирательных правоотношений. К ним он отноВнсит: сроки рассмотрения этих дел, проблемы пределов судебВнного усмотрения, пересмотр судебных решений и другие.
О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов деВнпутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также в законодаВнтельные /представительные/ и исполнительные органы государственВнной власти субъектов Российской Федерации //Бюллетень Верховного
су да РФ. 1998. № 1,2.
Заслуживающую внимания обеспокоенность по проВнблеме разрешения судами избирательных споров высказали специалисты конституционного права.
Отмечается большое разнообразие избирательных споВнров, сложность их правовой квалификации. Последняя обуВнсловлена значительными пробелами, несовершенством закоВннодательства, регулирующего избирательные правоотношеВнния'. Все это отрицательно сказывается на эффективности судебной защиты избирательных прав граждан. Поэтому исВнследования проблем правовой природы дел, возникающих из избирательных правоотношений, должны быть продолжены как в интересах теории, так и совершенствования законодаВнтельства и судебной практики.
В дискуссии о правовой природе исследуемых дел надо исходить из содержания понятия "избирательные споры".
Именно оно позволяет точнее определиться с правовой природой этих дел.
В правовой науке не разработан устойчивый понятийВнный аппарат избирательных споров как правового явления.
Представители науки конституционного права полагаВнют, что "избирательные споры - это споры по поводу примеВннения избирательного законодательства, возникающие в ходе референдума либо при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, которые разрешаются избирательными комиссиями различных уровней либо в суВндебных инстанциях"2. Как следует из этого определения, оно
применимо как для административного, так и судебного поВнрядка их разрешения.
Позиция приведенного выше определения понятия изВнбирательного спора требует уточнения относительно того, что это споры по поводу применения избирательного законоВндательства. Точнее сказать - это споры в связи с нарушением избирательного законодательства, в результате которого, по мнению заявителя, нарушены его избирательные права.
Можно определить избирательные споры как правовые конфликты, возникшие между субъектами избирательных правоотношений в связи с нарушением избирательных прав заявителя, подлежащие разрешению в административном, либо судебном порядке.
Для более четкого выявления особенностей процессуВнальных средств, применяемых судом при разрешении конВнкретного избирательного спора определенное значение имеет классификация этих споров.
Довольно обстоятельной представляется классификаВнция избирательных споров, приведенная Л.А. Киселевой в ее научном исследовании.
В зависимости от вида защищаемого права все избираВнтельные споры она подразделяет на две группы: а) о защите активного права /избирать/; б) пассивного права /быть изВнбранным/. Такая классификация признана традиционной'.
В зависимости от субъектного состава спорного правоВнотношения Л.А. Киселева выделяет споры о защите избираВнтельных прав: 1) определенного субъекта /гражданина, общеВнственного объединения/ и 2) неопределенного круга лиц /избирателей/.
М.К. Треушников, наряду с указанными выше двумя классификационными группами избирательных споров, счи-
тает возможным и целесообразным выделить третью классиВнфикационную группу: в зависимости от стадии развития изВнбирательного процесса: а) споры о формировании избираВнтельных округов; б) о правильности списков избирателей; в)о выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты; г) провеВндения предвыборной агитации; д) проведения голосования и подсчета голосов; е) закрепления результатов голосования'. Такая классификация избирательных споров, безусловно, обоснована, но, как представляется, не может считаться исВнчерпывающей в связи с многообразием избирательных споВнров как по субъекту защиты, так и по объекту спора.
Самостоятельный и своеобразный вклад в классификаВнцию избирательных споров внесли ученые конституционного права.
В качестве главных критериев классификации названы:
1) уровень проводимых споров; 2) предмет спора; 3) оспариВнвающая сторона; 4) порядок разрешения; 5) причина возникВнновения спора .
Разработчики этих классификационных признаков соВнвершенно не касаются и не включают те признаки, которые уже, в большинстве своем, считаются традиционно признанВнными, изученными учеными-процессуалистами /о чем говоВнрилось выше/. Представляется, что такие признаки как оспаВнривающая сторона /в процессе это заявитель по делу/, поряВндок разрешения спора, причины возникновения спора вряд ли могут рассматриваться как основания для классификации изВнбирательных споров, имеющих значение для судопроизводства. Скорее это обобщение данных по анализу всех споров, возникающих при проведении выборов или референдума. Применительно к судопроизводству может быть принят таВнкой классификационный признак как предмет избирательноВнго спора. В сущности в таблице по предмету спора перечисВнлены наиболее характерные, часто распространенные споры:
о неназначении выборов, о переносе дня голосования, о наВнрушении порядка сбора подписей, нарушение правил подсчеВнта голосов и т.п.
Предмет избирательного спора, подлежащего разрешеВннию в суде, - это всегда спорное правоотношение, опредеВнленное нормами избирательного права.
Предмет спора находит свою определенность в заявлеВннии, подаваемом заявителем, в котором он конкретизирует, по поводу какого конкретного нарушения избирательного права он просит суд рассмотреть его заявление. Авторы, в целом, правильно отмечают разнообразие нарушений, о коВнторых и разрешает спор суд.
Приведенные точки зрения по вопросу классификации
избирательных споров позволяют сделать вывод о неодноВнродном подходе к этому вопросу ученых процессуального права и ученых материального права. Сложность проведения классификации избирательных споров очевидна. .
Полагаю целесообразным все избирательные споры разделить на две большие группы по признаку предмета споВнра: 1) споры, возникающие из избирательных правоотношеВнний в связи с нарушением организационно-процедурных праВнвил организации и проведения выборов и проведения рефеВнрендума; 2) споры о нарушении нормативно-правового регуВнлирования выборов и проведения референдума.
Предметом защиты во всех случаях разрешения правоВнвого конфликта из избирательных правоотношений будут политические права избирать и быть избранными и участвоВнвать в проведении референдума граждан Российской ФедераВнции.
По всем избирательным спорам предметом доказывания будет совокупность юридически значимых фактов, подВнтверждающих или опровергающих обстоятельства так или иначе повлиявшие на свободу волеизъявления субъектов изВнбирательных правоотношений. Именно свобода волеизъявлеВнния граждан как субъектов избирательных правоотношений /независимо от того, одного гражданина или избирательного объединения, блока../ пронизывает все законодательство о выборах как основополагающего принципа реализации конВнституционного избирательного права.
Принципы проведения в Российской Федерации выбоВнров и референдумов, закрепленные в ст. 5 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референВндуме граждан Российской Федерации" /с изменениями и доВнполнениями от 30 марта 1999 г./ подчеркивают полную своВнбоду волеизъявления граждан при участии их в избирательВнной кампании, независимо от формы участия и вида того права, которое гражданин реализует при этом /активное, пасВнсивное, или он содействует проведению выборов и т.п./.
Правовые гарантии обеспечения принципов проведения выборов и референдума заложены в главе Х указанного выше ФЗ "Об основных гарантиях .." в ст.ст. 63-65. В частности, в ст. 64 Закона - "Основания для отмены регистрации кандидаВнта.." ч. 1,2,3,4 подчеркивают как основания отменены или признания недействительными выборов, референдума при установлении обстоятельств, повлиявших на свободу волеВнизъявления избирателей. И это правильно. Независимо от способа нарушения свободы волеизъявления /подкуп избираВнтелей, недостоверность сведений о кандидате, использование кандидатом служебного положения в целях избрания и т.п./, установление таких обстоятельств судом, является основаниВнем для удовлетворения требования заявителя о восстановлеВннии его нарушенных избирательных прав.
Таким образом, судебный избирательный спор - это правовой конфликт, возникший между субъектами избираВнтельных правоотношений, в связи с предполагаемым наруВншением свободы волеизъявления лица, обращающегося в суд за защитой избирательных прав и подлежащий рассмотрению и разрешению по установленной подсудности.
Анализ сущности и классификации избирательных споВнров позволяет сделать вывод о том, что суд разрешает спор не из административных правоотношений, а из публично-правовых, избирательных правоотношений.
В этой связи следует признать правомерным отнесение этих дел к производству из публично-правовых отношений в проекте будущего ГПК РФ.
Для правильного рассмотрения и разрешения судами избирательных споров немаловажное значение имеют источВнники правового регулирования избирательных правоотношеВнний. Таковыми следует считать совокупность материального и процессуального законодательства, регулирующих правоВнвые вопросы организации, проведения выборов, а также форВнмы и порядок разрешения возникающих правовых конфликВнтов между субъектами избирательных правоотношений.
Основным источником правового регулирования избиВнрательных правоотношений должно быть избирательное праВнво.
Вопрос о понятии избирательного права рассматриваетВнся неоднозначно в юридической науке. Есть мнение, что избирательное право это институт конституционного права, компонент межотраслевого комплексного института, инстиВнтут публичного права.
Споры и дискуссии по вопросам понятия, содержания, сущности избирательного права, как отрасли права, предстоВнит решать специалистам конституционного, публичного праВнва.
Представляется приемлемым определение отрасли изВнбирательного права, сформулированное в учебнике для вузов:
"Избирательное право, как правовая категория, предВнставляет собой систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных актах /источниках права/, которые регулируют общественные отношения, деяВнтельность /принципы и правила поведения/ субъектов, устаВннавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия - выборов в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления".
Из этого определения можно сделать вывод, что содерВнжанием избирательного права являются "облеченные госуВндарством в форму правовых норм принципы, положения и гарантии, согласно которым проводятся выборы, осуществВнляются действия и принимаются решения гражданами, полиВнтическими партиями, избирательными комиссиями, другими органами, наделенными полномочиями по подготовке и проведению выборов, иными субъектами правоотношений на различных этапах избирательной кампании" .
Избирательное право, как и всякое публичное право, имеет множественность субъектного состава и объектов реВнгулирования общественных отношений. Это обстоятельство существенно влияет на содержание процессуальных средств, избираемых судом при разрешении того или иного спора из избирательных правоотношений.
Для более четкой определенности правовых понятий, которыми должны руководствоваться суды при разрешении данных споров законодательство о выборах вводит терминоВнлогическую норму. Это статья 2 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме РосВнсийской Федерации" в редакции ФЗ от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ - "Основные термины, используемые в настоящем ФедеВнральном законе". Это довольно емкое и обстоятельное переВнчисление терминов и краткое изложение их содержания весьма существенно облегчает задачи судов по рассмотрению и разрешению споров из избирательных правоотношений. И все же, как выше отмечалось, многосубъектность и многообъектность избирательных правоотношений и связанные с этим сложности правовой квалификации спора не исчерпыВнваются понятийным аппаратом ст.2 указанного Закона.
Избирательные права граждан согласно терминологиВнческой норме (ст. 2 ФЗ от 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г.) - это "конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть изВнбранными в органы государственной власти и органы местВнного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательВнных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избираВнтельных действиях"'.
Нарушение избирательных прав действиями (бездейстВнвием) различных управомоченных избирательных органов и их должностных лиц являются основанием возникновения спора из избирательных правоотношений.
Анализ положений избирательного законодательства приводит к выводу о том, что в целом, процедура рассмотреВнния споров и в административном и судебном порядке слабо урегулирована. Хотя справедливости ради следует отметить, что ст.90 ФЗ "О выборах депутатов Госдумы .." от 24 июля 1999 г. "Обжалование решений, действий (бездействия), наВнрушающих избирательные права граждан"2 - выгодно отлиВнчается от содержания аналогичных норм в ФЗ "Об основных гарантиях.." редакции 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. Отличие, главным образом, состоит в большей упорядоченности порядка разрешения избирательных споров.
И все же, перечисление лишь отдельных положений по обжалованию в судах и в избирательных комиссиях соответВнствующих уровней действий, решений избирательных оргаВннов и их должностных лиц в одной-двух статьях Закона полВнностью не решает проблемы эффективности защиты избираВнтельных прав граждан.
Система избирательного права может быть сконструиВнрована следующим образом: нормы объективного и субъекВнтивного избирательного права; нормы общей и особенной части; гарантийные нормы; материальные и процессуальные нормы.
Избирательное право, как известно, относится к некоВндифицированной отрасли Российского права.
Суды при разрешении избирательных споров, реализуя ст. 10 ГИК РiСР, для постановления законных решений применяют следующие источники избирательного права:
Конституцию РФ от 12 декабря 1993, те ее нормы, которые в определенной мере регулируют избирательные правоотноВншения (например, ст.ст. 32, 55, 71, 73, 96, 131 и некоторые другие).
Федеральные законы, регулирующие избирательные отношения также относятся к источникам, применяемым суВндами. Важнейшие из них: ФЗ "Об основных гарантиях избиВнрательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ; ФЗ от 24 июля 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской ФедераВнции".
Эти нормативные акты регулируют выборы во все орВнганы государственной власти и местного самоуправления в России.
Нормативные акты субъектов Российской Федерации являются для судов источником нормативного регулирования выборов в органы государственной власти субъектов ФедеВнрации и в органы местного самоуправления.
Эти важнейшие положения о выборах закреплены в конституциях, уставах республик, краев, областей.
Суды применяют также акты органов местного самоВнуправления по вопросам избирательных процедур и правил.
Немаловажное значение для судов имеют нормативные акты избирательных комиссий, регулирующие те или иные организационные, обеспечительные, информационные, проВнцедурные вопросы деятельности избирательных комиссий, их органов и должностных лиц обеспечивающих проведение выборов.
Суды применяют также подзаконные акты в форме ИнВнструкций, Разъяснений, которые издает Центральная избираВнтельная комиссия Российской Федерации. Например, ИнстВнрукция о порядке предоставления эфирного времени на канаВнлах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаВнты Государственной Думы Федерального Собрания РоссийВнской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государстВнвенным участием.
Процесс, как известно, есть форма жизни материальноВнго права. В этой связи обращение суда к материальному изВнбирательному праву обусловлено необходимостью установВнления подведомственности и подсудности дел; судебного соВнстава лиц, участвующих в деле; особенностей судебных докаВнзательств и судебного доказывания; особенностей судебных решений и т.п. Другими словами, материально-правовые нормы, в случае возникновения спора по вопросу правильноВнсти их реализации, должны быть обеспечены надлежащими процессуальными средствами. Это позволит суду постаноВнвить законное и обоснованное решение по делу и обеспечить эффективную защиту нарушенных избирательных прав гражВндан и других субъектов избирательных правоотношений.
Определенный вклад в разработку проблем судебной защиты избирательных прав внесли ученые: М.К. Треушни-ков2, Л.В. Туманова3, Л.А. Киселева4, авторский коллектив учебника "Избирательное право и избирательный процесс в РФ"5 и др.
Существенное влияние на восполнение пробелов проВнцессуального законодательства оказывают Обзоры судебной
практики, публикуемые Верховным Судом РФ', а также маВнтериалы по отдельным категориям дел по спорам из избирательныл. правоотношений.
2.2. Подведомственность и подсудность споров, возникающих из избирательных правоотношений
Подведомственность споров из избирательных правоВнотношений является альтернативной. Это вытекает из содерВнжания ч. 1 и ч. 6 ст. 63 Главы Х - "Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме и отВнветственность за нарушения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на учаВнстие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ).
Часть 1 ст. 63 указанного ФЗ определяет право граждан обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также реВншения и действия (бездействие) избирательных комиссий и комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие
"О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов деВнпутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также в законодаВнтельные /представительные/ и исполнительные органы государственВнной власти субъектов Российской Федерации". БВС РФ. 1998. № 1,2.
2 Например, применение судами Закона Российской Федерации "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской ФедераВнции". В кн.: Судебная практика по гражданским делам /1993-1996/ под ред. заместителя Председателя Верховного Суда РФ В.М. Жуйкова. М., 1997. С. 32, 47.
113
избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме.
Часть 6 ст. 63 ФЗ предусматривает обжалование таких же действий (бездействия) органов и должностных лиц, наВнрушающих избирательные права граждан и право на участие в референдуме в избирательные комиссии и в комиссии реВнферендума в вышестоящем порядке их иерархического поВнстроения. В этой связи целесообразной представляется класВнсификация избирательных споров в зависимости от уровня проводимых выборов: федеральные, региональные, мунициВнпальные, локальные'.
Именно из такой классификации исходит Верховный Суд РФ при обобщении судебной практики.
Например, "О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанВнных с проведением выборов депутатов Государственной ДуВнмы Федерального Собрания Российской Федерации"2, "О неВнкоторых вопросах.. выборов Президента Российской ФедеВнрации"3, "Вопросы применения.. выборов в законодательВнные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации"4.
Это обусловлено тем, что нормативное регулирование организации и проведения выборов на разных уровнях регуВнлируется, кроме федерального законодательства, также и лоВнкальными нормативными актами. Анализ их применения поВнзволяет обнаружить пробелы, противоречия, несовершенство как самих актов, так и практику их применения.
Право выбора органа, в который гражданин намерен обжаловать допущенное, по его мнению, нарушение его изВнбирательных прав, принадлежит самому гражданину. Часть 9 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях.." предусматривает, что предварительное рассмотрение спора в вышестоящих избираВнтельных комиссиях не является обязательным условием для обращения в суд".
Таким образом, заявитель, полагающий, что его избираВнтельные права нарушены, сам избирает форму защиты: внеВнсудебную, т.е. в иерархии избирательных комиссий, либо неВнпосредственно-судебную форму.
Автор темы 19 учебника '"Избирательное право и избиВнрательный процесс в Российской Федерации" А.В. Иванченко выстраивает следующий иерархический порядок разрешения избирательных споров в административном порядке':
ЦЕНТРАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ РФ
|
Центральная избирательная комиссия субъекта РФ
|
Территориальная избирательная комиссия
|
Окружная избирательная комиссия
|
Участковая избирательная комиссия
|
Муниципальная избирательная комиссия
|
Комиссия референдума
|
В этой же работе приводится перечень судов, рассматВнривающих избирательные споры. Таблица выглядит следуюВнщим образом^______________
|СУДЕБНЫЙ
Судебная палата по Информационным спорам при Президенте Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ
Конституционный (уставной)суд субъекта РФ
Верховный Суд РФ
Суд субъекта РФ
Городской /районный суд
Следует заметить, что Судебная палата не является суВндебным органом, т.к. не предусмотрена в ФЗ "О судебной системе в РФ". Это квазисудебный орган со своей специальВнной компетенцией.
Деятельность Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов также имеет специфическую направленВнность. Эти суды не разрешают избирательных споров как таВнковых. Их компетенция - проверка соответствия Конституции РФ, уставам субъектов избирательного законодательства.
Таким образом, большинство избирательных споров разрешают суды общей юрисдикции в соответствии с опреВнделенной процессуальным законодательством подсудностью избирательных споров.
ФЗ "Об основных гарантиях.." не допускает одновреВнменного рассмотрения спора в комиссиях и суде. Часть 10 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях.." гласит, что в случае приВннятия жалобы к рассмотрению судом и обращения с такой же жалобой в избирательную комиссию, комиссию референдуВнма, последние "приостанавливают рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу". Приведенное поВнложение, как представляется, нуждается в уточнении. В частВнности, всякое приостановленное производство подлежит воВнзобновлению после устранения причин приостановления. Возможно ли возобновить приостановленное в избирательВнной комиссии производство по жалобе после вступления реВншения суда в законную силу? Ответ на этот вопрос может быть только отрицательный. Согласно процессуальному заВнконодательству одновременное разрешение одного и того же спора в суде и ином органе защиты /третейском, товарищеВнском суде/ не допускается. Производство по рассмотрению жалобы заявителя на нарушение его избирательных прав в избирательной комиссии должно быть прекращено, а не приВностановлено. В этой связи ч. 10 ст. 63 ФЗ "Об основных гаВнрантиях" предлагается изложить в следующей редакции:
"Избирательная комиссия, получив извещение о поступившей в суд жалобе гражданина о нарушении его избирательных прав прекращает производство по аналогичной жалобе, о чем извещает заявителя и суд. Одновременное рассмотрение анаВнлогичных (тождественных) жалоб избирательной комиссией и судом не допускается". На мой взгляд, наряду с судебной
формой разрешения споров необходимо развивать и соверВншенствовать несудебные формы защиты нарушенных прав.
В частности, если говорить о разрешении избирательВнных споров, то анализ действующего избирательного законоВндательства не имеет четкой регламентации порядка внесуВндебного рассмотрения и разрешения избирательных споров. А между тем, в этом видится необходимость. Практика, не ожидая законодателя, вырабатывает собВнственные механизмы разрешения избирательных споров. Так, в избирательных комиссиях создаются рабочие группы с учаВнстием членов комиссии с правом решающего голоса, эксперВнтов, специалистов и других лиц, способных оперативно и квалифицированно разрешить возникший спор. В рассмотреВннии спора может принимать участие и прокурор. На заседаВнние приглашаются заявители и другие лица, подавшие жалоВнбу на решение, действие (бездействие) избирательной комисВнсии либо ее должностных лиц'. Этот порядок рассмотрения споров обозначен как административный2. Но, как известно, нет ни в одном органе административной юрисдикции актов, регулирующих жесткий, последовательный (постадийный),
порядок разрешения споров.
Полагаю, что есть острая необходимость в выработке
процедурного порядка по разрешению избирательных споров в избирательных комиссиях. Возможно в нормах избирательВнного права следует закрепить специальные процедурные праВнвила по рассмотрению и разрешению споров, возникающих из избирательных правоотношений в самих избирательных комиссиях всех уровней, включая и порядок рассмотрения споров о правомерности действий нижестоящих избирательных комиссий вышестоящими избирательными комиссиями. Речь не идет о контроле или надзоре в иерархии органов по выборам и референдумам. Избирательные комиссии в своей деятельности самостоятельны и независимы. Полагаю, что рассмотрение избирательных споров будет более квалифициВнрованным и оперативным в самой комиссии, не исключая поВнследующего рассмотрения конфликта судом в соответствии с установленной подсудностью. 1 Предлагается в этой связи внеВнсти в Закон РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской ФедеВнрации" специальную главу.
"Правила рассмотрения и разрешения споров, возниВнкающих из избирательных правоотношений".
В них четко определить все процедурные правила, каВнсающиеся органов рассмотрения, их правомочий, порядка обращения в эти органы, процедуры разрешения споров, исВнполнение решений органов рассмотрения избирательных споров.
В заключении Правил указать: "Любое заинтересованВнное лицо, не согласное с решением органов по рассмотрению избирательных споров, вправе обжаловать эти решения в суд". Такая постановка могла бы не только упорядочить внеВнсудебный порядок, но и значительно оперативно решать воВнпросы защиты избирательных прав. И что немаловажно: удаВнлось бы сократить количество обращений в суды.
Имеющиеся исследования по административному поВнрядку разрешения споров включают в качестве органов избиВнрательные комиссии в их иерархическом порядке: начиная с муниципальной избирательной комиссии и заканчивая Центральной избирательной комиссией'. Как уже отмечалось, конкретно разрешением споров занимаются создаваемые специально рабочие группы. Их статус нормативно не опреВнделен, что безусловно, является существенным пробелом заВнконодательства. В избирательном законодательстве необхоВндимо определить "органы по рассмотрению избирательных споров во внесудебном порядке".
Представляется, что такую задачу должны решить спеВнциалисты конституционного права.
Как уже ранее отмечалось, перечисление всех споров, подведомственных судам, в гражданском процессуальном законодательстве вряд ли целесообразно с практической точВнки зрения, и законодательной техники. Однако и отсутствие определения судебной подведомственности избирательных споров в П1К РiСР и в гл. 23 новой редакции (ФЗ от 7 авВнгуста 2000 г.) вряд ли правильно.
Анализ материального и процессуального законодаВнтельства по избирательным спорам приводит к выводу о неВнобходимости закрепления в процессуальном законодательстВнве нормы следующего содержания:
"Судам подведомственны дела по спорам из избираВнтельных правоотношений, если:
1) спор возник в связи с нарушением организационно-процедурных правил организации и проведения выборов и референдума.
2) спор возник в связи с нарушением нормативно-правового регулирования организации и проведения выборов и референдума.
Подсудность избирательных споров определяется в наВнстоящее время как нормами материального права, так и граВнжданского процессуального права.
Часть 2 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях.." определяВнет родовую подсудность избирательных споров соответстВнвенно уровню проводимых выборов. Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ и ее должностных лиц обжалуются в Верховный Суд РФ; РешеВнния, действия (бездействие) избирательных комиссий субъекВнтов РФ, окружных избирательных комиссий и их должностВнных лиц - в суд субъекта РФ.
Решения, действия (бездействие) всех иных избираВнтельных комиссий и комиссий референдума обжалуются в районные суды.
Гражданское процессуальное законодательство в ст. 233 ГПК новой редакции (ФЗ от 7 августа 2000 г.) содержит отсылочное положение о подсудности избирательных споров (ст.ст. 114-116 ГПК). Материальное право регулирует подВнсудность с большей определенностью. Однако, судебная практика не отмечает серьезных проблем в определении подВнсудности.
В научно-правовой теории неоднозначно рассматриваВнется вопрос о месте норм, регулирующих подсудность дел из избирательных правоотношений. Высказано мнение о том, что материальному праву не следует затрагивать вопросы процессуального права, имея в виду определение подсудноВнсти избирательных споров. В случае необходимости следует вносить своевременно изменения в действующий ГПК'. Это предложение поставлено под сомнение по тому основанию, что избирательное право развивается весьма интенсивно и потому "нормы процессуального характера уже вписаны в их систему".
Безусловно, более предпочтительным будет то идеальВнное положение, когда процессуальные вопросы будут прероВнгативой только процессуального законодательства. Но это в идеале! В реальной действительности необходима согласоВнванность законодателей межотраслевого регулирования и, по возможности, не допускать подмены либо вмешательства в специфически отраслевое регулирование. Улучшение техниВнки законотворчества позволит также избежать дублирования однородных норм. К примеру, совершенно излишним предВнставляется ч. 3 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях..":
"Решения суда обязательны для исполнения соответствуюВнщими избирательными комиссиями, комиссиями референдуВнма"?! Согласно ст. 13 Г11К - "Обязательность судебных акВнтов" - (ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) - судебные акты, встуВнпившие в законную силу, обязательны для всех..".
Территориальная подсудность обусловлена родовой, т.к. суды соответствующих уровней находятся в столице РФ, столицах субъектов и районных центров.
Судам соответствующего уровня подсудны споры по заявлениям о незаконности действий, решений соответстВнвующих избирательных комиссий и их должностных лиц. Однако им неподсудны жалобы на решения тех избирательВнных комиссий, которые рассмотрели спор в порядке подчиВнненности.
Так, по одному из дел судья Самарского областного суВнда отказал в приеме заявления гр. О. по тому основанию, что он уже обжаловал решение окружной избирательной комисВнсии об отказе ему в регистрации кандидатом в Центральную
избирательную комиссию. Судья посчитал, что гр. О обжалуВнет решение ЦИК, которым ему отказано в удовлетворении жалобы на решение окружной избирательной комиссии. На самом деле, гр. О использовал возможность обжалования реВншения окружной избирательной комиссии в вышестоящую избирательную комиссию. Но в суд гр. О обратился с жалоВнбой не на решение ЦИК, а на решение окружной избирательВнной комиссии. При таком положении дело подсудно СамарВнскому областному суду и судья не вправе был отказать гр. О в приеме его заявления в суд.
Этот пример сообразуется с положением о том, что суВнды не вправе пересматривать решения вышестоящих избираВнтельных комиссий, вынесенных по жалобам, на решения ниВнжестоящих комиссий (ч. 6 ст. 116 ГПК). В то же время, обВнращение с жалобой 9 вышестоящую избирательную комисВнсию на решение нижестоящей не лишает права заявителя обВнратиться в суд соответствующего уровня с жалобой на решеВнние избирательной комиссии того же уровня.
Действующий ГПК не содержит четкого регулирования этого вопроса, а судьи на практике допускают ошибки, лишая граждан права на обращение в суд за защитой избирательных прав.
Восполнить пробел процессуального законодательства могла бы норма следующего содержания: "Рассмотрение жаВнлобы на решение, действие (бездействие) нижестоящей избиВнрательной комиссии или ее должностных лиц вышестоящей избирательной комиссией не лишает заявителя права обраВнщения в суд соответствующего уровня по оспариванию реВншения избирательной комиссии этого же уровня. ИспользоВнвание заявителем административного порядка не исключает
права на обращение в суд для разрешения избирательного спора".
Это положение следует закрепить в гл. 23 проекта ГПК в статье: "Подведомственность и подсудность дел по защите избирательных прав".
2.3. Возбуждение дел о защите избирательных прав и подготовка их к судебному разбирательству
Возбуждение дел исследуемой категории подчиняется общим положениям гражданского процессуального законоВндательства. Наряду с этим имеются специфические особенноВнсти выбора тех процессуальных средств, которые наилучшим образом учитывают особенности дел по избирательным споВнрам.
Прежде всего, необходимо определиться по вопросам о форме обращения в суд и субъектах обращения в суд.
Независимо от того, по поводу какого вида нарушения избирательных прав обращается заявитель в суд, полагаю, что формой обращения должно быть заявление.
В целом, не отрицая универсальности иска как средства защиты любого нарушенного права, полагаю, что средство возбуждения дела вовсе не обязательно должно быть исковое заявление. Исковое заявление (разрядка моя - Ю.11.) должно быть средством возбуждения дел из гражданских правоотношений по спорам о защите частного права или инВнтереса между равноправными субъектами спорных правоотВнношений.
В этой связи вряд ли возможно к делам, возникающим из избирательных правоотношений применять такой понятийный аппарат и правила искового производства как "иск", "истец", "ответчик".
В законодательстве, судебной практике довольно прочВнно укрепилось такое средство обращения в суд как жалоба. 11олагаю, что жалоба, вышедшая из недр административного права ("жалобы по начальству"), должна там и оставаться. Жалоба, обжалование действий, актов и т.п. в большей стеВнпени свойственно для деятельности органов, должностных лиц, чьи акты и действия обжалуются в порядке подчиненноВнсти. Нами ранее приводилась подробная аргументация исВнключения жалобы как средства обращения в суд по всем деВнлам из публично-правовых отношений, в том числе и по деВнлам о защите избирательных прав.
Как решает этот вопрос законодатель? Неоднозначно. Действующий ГПК РiСР содержит термин "жалоба". СтаВнтья 233 ГПК в редакции ФЗ от 7 августа 2000 г. озаглавлена:
"Подача заявления или жалобы". Статья 254 Проекта ГПК 2000 г. имеет наименование: "Подача заявления". Последняя редакция представляется наиболее правильной. Если соглаВнситься с новой редакцией ст. 233 ГПК, то необходимо подуВнмать о том, в каком случае в суд подается жалоба, а в каком -заявление? Мотив включения две формы обращения в суд по спору из избирательных правоотношений мало понятен! Возможно имелось в виду жалоба от граждан, а заявление от организаций? Так нет! Это не следует из содержания всей главы 23 ГПК новой редакции. Необходимо исключить из избирательного законодательства формы обращения в суд, не предусмотренные Гражданским процессуальным кодексом.
Например, п. 1 ст. 92 ФЗ "О выборах депутатов ГосуВндарственной Думы Федерального Собрания Российской ФеВндерации" от 24 июня 1999 г. предусматривает право ЦенВнтральной Избирательной комиссии РФ обратиться в Верхов-
125
ный Суд РФ "с представлением (подчеркнуто мною -10.П.) о признании избрания кандидата, федерального списка кандиВндатов недействительными". ЦИК РФ в данном случае, как и в других, обращается в суд с заявлением, в котором конкретно излагает требования к суду о разрешении избирательного спора по существу. При принятии нового ГПК следует приВннять редакцию статьи 264 Проекта ГПК 2000 г. как норму соответствующую сущности формы возбуждения этих дел.
Заявление по форме и содержанию должно соответстВнвовать как общему, так и специальному требованию. Нормы ГПК не содержат специальных положений о содержании заВнявления по избирательному спору.
Полагаю целесообразным введение нормы: "СодержаВнние заявления".
"В заявлении должно быть указано: 1) кто из субъектов избирательных правоотношений нарушил избирательные права заявителя; 2) в чем конкретно проявляется это нарушеВнние (действие, бездействие, незаконное решение органа пубВнличной власти или должностного лица и т.п.); 3) какие конВнкретно избирательные права нарушены (активные, пассивВнные) и как это нарушение повлияло на свободу волеизъявлеВнния заявителя, участвующего в выборах или референдуме; 4) как разрешен его спор во внесудебном порядке, если он исВнпользовал такую возможность; 5) другие, существенные обВнстоятельства и доказательства, подтверждающие эти обстояВнтельства, которые заявитель считает необходимыми для разВнрешения его спора по существу; 6) конкретное требование к суду о защите его нарушенных прав и способе их восстановВнления; 7) указание на доказательства, подтверждающие треВнбования заявителя".
Заявление, поданное с нарушением указанных требоваВнний (как общих, так и специальных), оставляется без движе-
126
ния, о чем судья выносит мотивированное определение с укаВнзанием недостатков и времени для их устранения.
Несоблюдение заявителем этих указаний влекут общие правовые последствия: заявление считается неподанным и возвращается заявителю (ст. 130 ГИК).
Возможен отказ в приеме заявления по следующим осВннованиям ст. 129 действующего ГПК:
если заявление не подлежит рассмотрению и разрешеВннию в порядке гражданского судопроизводства.
Эти основания п. 1 ст. 129 ГПК могут означать:
а) спор лишен юридического содержания;
б) разрешение спора не подведомственно суду;
в) заявленные требования не затрагивают прав и интеВнресов заявителя.
Пункт 3 ст. 129 ГПК: если имеется вступившее в закон-
тАвную силу, вынесенное по спору между теми же сторонами, о
том же предмете и по тем же основаниям решение суда.
Такое положение п. 3 ст. 129 ГПК означает, что по одВнному и тому же спору не может быть вынесено два решения. В заявлении, поданном в суд по избирательному спору также имеются предмет и основание.
Предметом следует считать конкретное нарушение изВнбирательного права, указанное заявителем. Например, невкВнлючение в список избирателей; нарушение правил подсчета голосов; нарушение порядка сбора подписей и т.д. и т.п. ОсВннованием требования, заявленного в суд, будут те действия (бездействие), решения, акты органов публичной власти или должностных лиц, повлекшие, по мнению заявителя, наруВншение его избирательных прав.
Полагаю, что поскольку предмет спора - публично-правовые отношения, а не частно-правовые - определений об
127
отказе заявителя от требований и о заключении мирового соВнглашения быть не может.
Возможен отказ в приеме заявления в соответствии с п. 4 ст. 129 ГПК - если в производстве суда имеется дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям.
Пункты 2,5,6 ст. 129 ГПК к данной категории дел не применяются.
Пункт 2 ст. 129 ГПК - отказ в приеме заявления по тоВнму основанию, что заявителем не соблюден предварительный внесудебный порядок, - к делам по избирательным спорам применим быть не может. Ни избирательное, ни процессуВнальное право для этих дел такого порядка не устанавливают. На незаконность отказа судьей Краснодарского краевого суда в принятии жалобы от Сочинской городской организации Демократической партии России в связи с неназначением выВнборов в Собрание представителей Адлерского и Лазаревского районов г. Сочи и глав администраций этих районов, указал Верховный Суд РФ.
Отменяя определение судьи. Верховный Суд РФ указал, что рекомендация судьи обратиться в Законодательное СобВнрание Краснодарского края не основано на избирательном законодательстве, которое не предусматривает предвариВнтельного внесудебного порядка разрешения избирательных споров'.
Итак, лицом, обращающимся в суд является заявитель, а форма документа, в котором он излагает свои требования к суду, как к органу государственной власти, о защите его изВнбирательных прав, является заявление. Последнее должно
отвечать по форме и по содержанию как общим, так и специВнальным нормам процессуального законодательства.
Кто может быть заявителем (разрядка моя - Ю.П.) по избирательному спору?
Действующее гражданское процессуальное законодаВнтельство в уже новой редакции, в ст. 233 перечисляет круг субъектов, которые могут обратиться в суд с заявлением или жалобой о защите нарушенных избирательных прав.
По содержанию она не является исчерпывающей на что указывают термины "иные общественные объединения, иниВнциативные группы..".
Редакция этой нормы представляется менее удачной по сравнению со ст. 264 Проекта ГПК 2000 г. Суть последней нормы в том, что она указывает в части 1 лаконично, точно, кратко: "заинтереоюванные лица,.. считающие.. нарушенВнными их права избирать и быть избранными, участвовать в выборах и референдумах, вправе обратиться с заявлением в суд..".
"Заинтересованные лица", указанные в приведенной норме, как субъекты, обращающиеся в суд, полностью соотВнветствуют общей норме Проекта ГПК 2000 г. - ст. 4 "Возбуждение гражданского дела в суде":
"1. Суд возбуждает гражданское дело по заявлению лиВнца, заинтересованного в защите своих (разрядка моя -Ю.П.) прав, свобод и интересов".
Именно заинтересованность лица в возбуждении гражВнданского дела является одной из важнейших предпосылок обращения в суд.
Сказанное убеждает, что в новом ГПК следует откаВнзаться от громоздкости, обременительности сегодняшней реВндакции ст. 233 ГПК и воспринять редакцию ст. 264 Проекта ГПК 2000 г.
Часть 2 ст. 233. следует оставить. Она подчеркивает право на обращение в суд избирательных комиссий всех уровней по спору о нарушении избирательного законодаВнтельства со стороны органов государственной власти, оргаВннов местного самоуправления и их должностных лиц.
Судья, проверив соответствие поданного заявления требованиям закона, выносит определение о возбуждении дела. Со дня, указанного в этом определении, исчисляются процессуальные сроки подготовки дела к судебному разбиВнрательству.
Эта стадия процесса по делам исследуемой категории характеризуется большей активностью суда в установлении оптимально допустимых сроков для обеспечения возможноВнсти всем лицам, участвующим в деле, принять все зависящие от них, от суда (судьи) и других субъектов процесса меры по максимальному обеспечению полноты доказательственного материала. Подготовка дел по избирательным спорам к суВндебному разбирательству имеет специфические особенности, обусловленные сокращенными сроками рассмотрения дела, а также характером, конкретным содержанием избирательного спора и его субъектным составом.
Судья в стадии подготовки дела к судебному разбираВнтельству выполняет задачи, определенные общими положеВнниями ст. 141 гражданского процессуального законодательВнства.
Обобщение судебной практики показывает, что, как правило, судебные споры из избирательных отношений, разВнрешаемые в течение трех дней, а иногда за день до голосоваВнния или в день голосования, практически не имеют стадии подготовки дела. Как правило, все необходимые материалы представляются одновременно с заявлением. Нельзя не учиВнтывать такие особенности как наличие преимущественно всего доказательственного материала в избирательных комиссиВнях. В этой связи, если заявителем по делу является избираВнтельная комиссия, то все материалы ею представляются в суд одновременно с заявлением. В случаях, когда заявитель (избиратель, кандидат в депутаты и т.п.) оспаривает решение, действие (бездействие) избирательной комиссии, доказательВнства по делу чаще истребуются судом. Это обусловлено опять же особенностью избирательных споров. Обязанность докаВнзать правомерность своих действий, решений, возложенная процессуальным законом на тех, чьи действия, решения осВнпариваются, влечет и обязанность своевременного и полного представления доказательств.
Сроки обращения в суд по избирательным спорам имеВнют предустанавливающее значение и для возможности проВнведения качественной подготовки дела к судебному разбираВнтельству.
Статья 234 ГПК (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) содерВнжит положения о сроках обращения в суд (ч. 1,2 ст. 234 ГПК), о сроках рассмотрения избирательных споров (ч. 3,4,5 ст. 234 ГПК), а также перечень лиц, чье участие в судебном разбираВнтельстве желательно, но при их неявке возможность расВнсмотрения и разрешения дела допускается (ч. 6 ст. 234 ГПК). Такая структура представляется не совсем оправданной и выВнзывает замечания. Во-первых, сроки обращения в суд всегда относились к регулированию нормами материального права. Оно, в сущности, так и есть. Статья 234 в ч. 1 называет обВнщий срок - три месяца - подачи заявления в суд в связи с наВнрушением избирательных прав заявителя по любому нарушеВннию этих прав.
Часть 2 ст. 234 ГПК называет специальный срок - деВнсять дней - для обращения заинтересованных лиц по оспари-ванию действий, решений избирательных комиссий в связи с
131
регистрацией, отказом в регистрации кандидата (списка канВндидатов), инициативной группы по проведению референдуВнма, отмене регистрации кандидата (списка кандидатов). ПоВнлагаю, что необходимо в этой норме предусмотреть и срок подачи заявления в суд на бездействие избирательной комисВнсии по указанным спорам. Имеются в виду случаи, когда кто-либо из субъектов избирательных правоотношений обращаВнется в избирательную комиссию с заявлением об отмене реВнгистрации кандидата. Однако комиссия не рассматривает это заявление. Тогда заявитель обращается в суд, где обжалует бездействие комиссии и просит суд рассмотреть его заявлеВнние об отмене регистрации кандидата. В этом случае право на обращение в суд должно быть предоставлено по истечении трех дней со дня подачи заявления в комиссию.
Статью 234 ГПК часть 2-ю можно дополнить положеВннием: "В случае, если избирательная комиссия в течение 3-х дней не рассматривает заявление об отмене регистрации кандидата (списков кандидатов), заявитель вправе по истечеВннии 3-х дней обратиться с жалобой в суд на бездействие изВнбирательной комиссии и просьбой рассмотрения его заявлеВнния по существу".
Детализация сроков обращения в суд должна быть преВндусмотрена в нормах материального права.
Согласно общим положениям гражданского процессуВнального законодательства пропуск срока на обращение в суд не является препятствием для принятия заявления судьей. Пропуск срока может лишь повлиять на возможность удовлеВнтворения требования заявителя. Можно ли говорить, что таВнкие же последствия влечет пропуск срока на обращение в суд по избирательным спорам? Учитывая особенность предмета судебной защиты - публичные права, субъективные политиВнческие права, как активные, так и пассивные, как индивиду-
132
альных избирателя, кандидата, так и группы субъектов избиВнрательных отношений, полагаю, что пропуск срока для обраВнщения в суд не должен отражаться на разрешении спора по существу.
Часть 4 ст. 234 ГПК устанавливает сроки рассмотрения дел: пять дней со дня подачи заявления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а поступившие в день голосования - немедленно. Еще более сокращенные сроки установлены для рассмотрения споров о неправильностях в списках избирателей: в течение трех дней со дня подачи заВнявления, но не позднее дня голосования, а в день голосования - немедленно (ч. 2 ст. 234 ГПК). Конечно, сроков на подгоВнтовку дела в отмеченных ч. 4 ст. 234 ГПК случаях уже не осВнтается. Действия судьи при принятии заявления и всех необВнходимых доказательств по делу осложняются отсутствием необходимого времени для качественной подготовки дела и здесь, конечно же, требуется детальное знание избирательноВнго законодательства, чтобы быстро сориентироваться в нем и дать правильный ход делу. В этой связи еще раз следует обВнратить внимание, что необходимы не только специализироВнванные суды по рассмотрению дел, возникающих из публичВнно-правовых отношений, но и специализация судей по расВнсмотрению таких сложных дел, какими являются избирательВнные споры. Только такая постановка по повышению професВнсионализма судей позволит считать, что независимый, проВнфессиональный суд способен разрешить в короткий срок изВнбирательный спор в строгом соответствии с законом, а не выполнить чей-то "политический заказ".
Именно такие суждения высказал бывший губернатор Курской области А. Руцкой, когда областной суд принял реВншение об отмене его регистрации кандидатом на пост губер-
133
натора за 12 часов до голосования'. Оценивая такую нестанВндартную ситуацию, председатель Совета Федерации Егор Строев назвал решение суда по делу А. Руцкого "некрасивым".
Часть 2 ст. 234 ГПК устанавливает десятидневный срок для обращения в суд по оспариванию решений избирательВнной комиссии или комиссии референдума по вопросам региВнстрации, отказа в регистрации, отмены регистрации кандидаВнта (списка кандидатов), инициативной группы по проведению выборов или референдума. Срок рассмотрения таких дел суВндами не определен. Практика подсказывает, что, как правило, такие решения избирательных комиссий оспариваются неВнмедленно, на следующий день после вынесения решения изВнбирательной комиссией. Учитывая важность этого спора, заВнтрагивающего субъективное пассивное право кандидата, представляется целесообразным дополнить ч. 2 ст. 234 ГПК положением: "Суд рассматривает такие заявления в течение 3-х дней, а поступившее за день до выборов - немедленно". Случай, когда решение суда об отмене регистрации кандидаВнта выносилось за несколько часов до голосования, имел место в Республике Ингушетия. Верховный суд Республики своим решением отменил регистрацию кандидата по выборам в Госдуму Алихана Амерханова за несколько часов до голосоВнвания в связи с тем, что кандидат допустил незаконные метоВнды предвыборной агитации2. В Ингушетии голосование не состоялось, т.к. избирательные комиссии не открыли избираВнтельные участки. Была назначена новая дата выборов.
Часть пятая ст. 234 ГПК, предусматривающая двухмеВнсячный срок рассмотрения заявлений на решение избира-
' Выборы без Руцкого. Российская газета. 2000. 24 декабря. 2 Российская газета. 2000. 4 июля.
134
тельной комиссии, комиссии референдума, об итогах голосоВнвания, о результатах выборов, референдума вызывает замеВнчание в той части, что это слишком большой срок. Если суд признает выборы недействительными через два месяца, то реально ли, целесообразно ли исполнение такого решения?
На памяти судебная тяжба о признании недействительВнными выборов Президента в Карачаево-Черкессии. Сама поВнстановка этого вопроса перед судебной властью вызвала масВнсу политических акций: митинги, противостояние сторонниВнков и противников избранного президента генерала В. СемеВннова. Дело осложнилось тем, что В. Семенов был избран 16 мая 1999 года, а судебные инстанции рассматривали оспари-вание его избрания до декабря 1999 года. И только путем поВнлитических переговоров с большим трудом удалось убедить в правильности решений судебных органов и стабилизировать обстановку в этой кавказской республике.
Л.А. Киселева отмечает, что правовая природа дел о защите избирательных прав сходна "с делами об обжаловаВннии действий и решений, нарушающих права и свободы граВнждан, но существенно отличается по предмету жалобы"'. АвВнтор полагает, что предметом жалобы в избирательных спорах является решение; действие (бездействие) избирательных коВнмиссий и(или) их должностных лиц. Основание жалобы автор не называет.
По нашему мнению, предметом требования заявителя является восстановление нарушенных избирательных прав.
Основанием требования будут действия (бездействие), решения, иные исполнительно-распорядительные, а также организационные действия, связанные с выборами, в резульВнтате которых нарушены избирательные права.
Киселева Л.А. Автореф. канд. Дисс. С. 8.
135
Предмет требования, предмет судебной защиты, состав лиц, участвующих в деле, процессуальные средства защиты избирательных прав окончательно выясняются в стадии суВндебного разбирательства для постановления обоснованного и законного судебного решения.
2.4. Судебное разбирательство дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Эта стадия процесса по исследуемой категории дел подчиняется общим правилам гражданского судопроизводстВнва с учетом особенностей, характерных для этих дел.
Следует отметить, что ни действующие специальные нормы ГПК, ни новая редакция главы 23 "Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в реВнферендуме граждан Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.), к сожалению, не содержат достаточно адекВнватных этим категориям дел специальных норм, определяюВнщих судебное разбирательство.
Изучение судебной практики, ее противоречивость по применению материального и процессуального законодаВнтельства явно показывают необходимость более подробного процессуального регулирования всех стадий процесса, в том числе и такой важной стадии, какой является стадия судебВнного разбирательства.
До внесения изменений и дополнений в ст.ст. 231, 232 ГПК РiСР Федеральным законом от 7 августа 2000 г. дел о защите избирательных прав, кроме дел по жалобам на непраВнвильности в списках избирателей, в ГПК указано не было.
Это привело к тому, что суды чаще всего рассматриваВнли дела о защите избирательных прав, руководствуясь общи-
136
ми положениями гражданского процессуального законодаВнтельства, в соответствии с которыми судья рассматривает гражданские дела единолично, если лица, участвующие в деВнле, не возражают против такого рассмотрения (ч. 3 ст. 6 ГИК). Только дела по жалобам на неправильности в списках избирателей в соответствии с ч. 2 ст. 232 ГПК рассматриваВнлись коллегиально.
ФЗ от 7 августа 2000 г. "О внесении изменений и доВнполнений в Гражданский процессуальный кодекс РiСР" дополнил п. 1 ч. 1 ст. 231 ГПК делами о защите избирательВнных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Этим же законом была приведена в соответствие с п. 1 ч. 1 ст. 231 ГПК и положение ч. 2 ст. 232 ГПК, что дает основание считать, что после вступления в силу ФЗ от 7 августа 2000 г. все дела о защите избирательных прав должны рассматриВнваться судами коллегиально. Однако изучение судебной практики показывает, что суды рассматривают эти дела как в
коллегиальном составе, так и единолично.
Такое положение недопустимо, т.к. нарушаются права
граждан на коллегиальное рассмотрение дела. Более того, полагаю, что в исключительных случаях, с учетом политичеВнской, социальной значимости избирательных споров, а также экстремально коротких сроков рассмотрения этих дел, целеВнсообразно установить для отдельных категорий рассмотрение
дел тремя профессиональными судьями. К таким делам могут быть отнесены:
1) дела о признании выборов, референдума недействиВнтельными;
2) дела об отказе в регистрации, об отмене регистрации
кандидата в депутаты или на выборную должность, о неприВннятии мер к регистрации;
3) дела по избирательным спорам, подлежащие расВнсмотрению в суде не менее чем за три дня до выборов по всем избирательным спорам. Это обусловлено тем, что в соВнкращенные сроки, тем более по делам, решения по которым не допускают обжалования, дело должно быть рассмотрено
тремя профессиональными судьями.
К сожалению, "снятие" с выборов кандидатов на выВнборные должности решением суда за 10-12 часов до выборов не стало редкостью. Невозможность кассационного обжалоВнвания этих решений делает практически невозможным исВнправление судебной ошибки, что нарушает права граждан на
судебную защиту.
Часть 6 ст. 234 ГПК (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) укаВнзывает: "Заявление или жалоба рассматриваются судом с участием заявителя, представителей соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления.. должностного лица". Такая редакция вводит процессуальное наименование для лица, обращающегося в суд и называет лиц, привлекаемых к участию в деле, как потенциальных наВнрушителей прав заявителей по их должностному положению. Указание на то, что дело рассматривается с участием предВнставителей, полагаю некорректным, т.к. представитель по процессуальному законодательству РiСР не является лиВнцом, участвующим в деле. Исходя из положения ст. 29 дейстВнвующего ГПК, будет правильным считать основными субъВнектами избирательных споров, участвующими в деле, заявиВнтелей и заинтересованных лиц. Представители заинтересоВнванных лиц, как и заявителя, могут участвовать в процессе на общих основаниях представительства. При этом следует уточнить, что если организации всегда участвуют в процессе через своих представителей, то должностное лицо может уча-
138
ствовать лично, что не исключает одновременно участие и представителя должностного лица.
Авторы, исследовавшие дела о защите избирательных прав, отмечали возможность участия в судебном разбираВнтельстве, кроме суда, как специального субъекта всех видов судопроизводств, других лиц, чье процессуальное положение до сих пор остается дискуссионным и неопределенным'.
В основном положения процессуального законодательВнства, реалии судебной практики по определению лиц, участВнвующих в деле, по спорам о защите избирательных прав, осВнтаются разноречивыми.
Действующий ГПК в ст. 29 называет субъектов спора по делам из административно-правовых отношений: заявиВнтелем и заинтересованным лицом.
Проект ГПК 2000 г. в ст. 34 "Состав лиц, участвующих в деле" называет заявителей и заинтересованных лиц лишь применительно к делам особого производства. Ранее мною излагалась оценка этого положения как недоработка законоВндателя. В то же время, ели согласиться, что все дела из пубВнлично-правовых отношений - это административные иски, то тогда правомерно положение ст. 38 Проекта ГПК 2000 "Стороны" ч. 1 "Сторонами в гражданском процессе - истВнцом или ответчиком - являются предполагаемые в момент возбуждения гражданского дела субъекты спорного материВнального правоотношения". На разрешении суда по защите избирательных прав находятся спорные материально-правоВнвые отношения избирательного права. Логически вытекает, что субъекты этого спора в процессе должны именоваться сторонами: истец и ответчик. Но это будет соответствовать
' Туманова Л.В. Рассмотреие судами дел.. Тверь, 1998. С. 31-33;
Киселева Л.А. Судебная защита избирательных нрав.. Канд. дисс. М., 1999. С. 97-126.
139
действительному положению при полной разработанности теории административного иска и административного судоВнпроизводства как процессуальной формы разрешения этого иска. Авторы приведенных выше работ концепцию админиВнстративного иска и соответственно административного судоВнпроизводства не затрагивают. А механическое перенесение терминов из гражданско-правового иска в административный - вряд ли правильно.
В настоящее время в судебной практике преобладает терминология: "заявитель", "заинтересованное лицо"; реже -"истец" и "ответчик", еще реже - "жалобщик". Подводя итог дискуссии о субъектах спорных избирательных правоотноВншений, полагаю, что правильнее, при сегодняшнем состоянии гражданского процессуального законодательства (без адмиВннистративного судопроизводства), именовать: "заявитель" и' "заинтересованное лицо". Это тем более важно, что особенВнность этих дел в их многосубъектном составе, который далеВнко отстоит по характеру правовых связей от институтов проВнцессуального соучастия в многосубъектных гражданско-правовых отношениях. Можно ли, к примеру, говорить о процессуальном соучастии на стороне заинтересованного лиВнца, когда заявитель ставит вопрос о признании судом выбоВнров недействительными? Здесь дело возбуждается в интереВнсах государственных, общественных, а не частно-правовых.
Хотя похожесть соучастия по гражданско-правовым искам только субъектного состава отмечается Л.А. Киселевой в ее работе'.
Процессуальные права субъектов спора также имеют существенные особенности, определяемые отсутствием в деВнле частно-правового интереса. Поэтому вряд ли правильно по этим делам принимать отказ заявителя от заявленного в суде требования о защите избирательных прав, нарушенных неВнправильным применением избирательного законодательства.
Полагаю нецелесообразным и неправильным допускать заключение мирового соглашения по этим делам. Не будут действовать и положения об увеличении или уменьшении требований. В будущем, в административном судопроизводВнстве лицо, обращающееся в суд, можно будет именовать "заявитель административного иска", а привлекаемого по его указанию субъекта - "ответчиком по административному исВнку".
Кроме заявителя и заинтересованного лица (лиц) в деВнлах об избирательных спорах могут участвовать третьи лица.
Применительно к делам исследуемой категории третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований, отмечены Л.В. Тумановой лишь фрагментарно на одном примере из суВндебной практики'. Этот же пример, как иллюстрация участия третьего лица без самостоятельных требований по избираВнтельным спорам, поддержан и повторен Л. А. Киселевой .
Судебная практика фактически не видит такой необхоВндимости в выявлении и привлечении тех или иных субъектов избирательных правоотношений в качестве третьих лиц без самостоятельных требований. Известно, что эти лица, участВнвующие в делах искового производства, имеют опосредованВнный косвенный интерес в исходе дела. Он определяется неВнобходимостью исключить в другом процессе возможность предъявления регрессного иска к лицу, участвующему в данВнном (первоначальном) процессе в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований.
Поскольку публично-правовые интересы по спорам из избирательных правоотношений исключают защиту частноВнправовых интересов, то и споры из регрессных исков не моВнгут иметь места. Видимо этими особенностями предмета суВндебной защиты и субъектного состава избирательных споров объясняется отсутствие необходимости выявления субъектов, имеющих косвенный интерес. Так, если предъявлено требоВнвание об отмене регистрации кандидата в депутаты в отноВншении определенного лица, то все субъекты избирательных отношений будут иметь определенную заинтересованность в исходе дела. Заявитель, обращаясь в суд с таким требованиВнем, преследует не свой личный интерес, а объективно предВнставляет интересы всех потенциальных избирателей, полагая, что лицо, зарегистрированное кандидатом для избрания на выборную должность, должно быть исключено из списков кандидатов, поскольку, по мнению заявителя, имеются наруВншения избирательного законодательства. Эти нарушения моВнгут быть вовсе не связаны с поведением самого кандидата. Так, к примеру, выбраковка подписных листов как составВнленных с нарушением предусмотренного законодательством порядка их оформления, влечет последствия: отказ в регистВнрации, т.к. кандидат не набрал необходимого числа подписей в поддержку своей кандидатуры. Сам кандидат подписные листы не составлял, но их качество, достоверность имеют решающее значение для его регистрации. Заявление об оспаВнриваний решения избирательной комиссии об отказе в региВнстрации подается лицом, которому отказали в регистрации. Это лицо является заявителем. Избирательная комиссия, отВнказавшая в регистрации, будет являться заинтересованным лицом в деле. А кем будут сборщики подписей, неверно заВнполнившие подписные листы? Свидетели? Скорее всего -нет! Они могут рассматриваться, как мне думается, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, имеющих опосредованный интерес в исходе дела. Они же будут и субъектами доказывания. Давая объяснения по делу, они будут ссылаться на различные источники сведений о фактах, имеющих значение для правильного разрешения деВнла.
Почему лица, заполнившие подписные листы, не могут
быть соответчиками наряду с избирательной комиссией, отВнказавшей заявителю в регистрации? Видимо потому, что компетенция сборщиков подписных листов и избирательной комиссии неодинаковая, а потому и ответственность перед заявителем различная, не однородная. В силу этого сборщики подписей не могут занимать в процессе такое же процессуВнальное положение, как и избирательная комиссия.
Полагаю, что по избирательным спорам возможно учаВнстие третьих лиц с самостоятельными требованиями.
Это будут все случаи, когда заявлено требование об отВнмене регистрации кандидата в депутаты или на выборную должность, или о признании выборов недействительными не самим кандидатом, а другим заявителем. Лицо, в отношении которого ставится вопрос об отмене его регистрации, будет участвовать в деле как третье лицо с самостоятельными треВнбованиями. Оно будет представлять доказательства правоВнмерности его регистрации, или его избрания, именно в этом его субъективный интерес в исходе дела. Суд обязан приВнвлечь такого субъекта избирательных прав к участию в деле в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требоВнвания.
Интересен такой пример из судебной практики. ПоВнвторным голосованием 26 декабря 1993 г. главой администВнрации Кумбанского района Нижегородской области был изВнбран Козлов. Однако в связи с существенными нарушениями избирательного законодательства эти выборы по решению суда были признаны недействительными. При рассмотрении дела в суде первой инстанции избранный глава Козлов был допрошен как свидетель. Решением суда были затронуты его права как лица, участвующего в деле, и непосредственно заВнинтересованного в его разрешении. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение суда первой инстанции, указав, что суд нарушил п. 4 ст. 308 ГПК РiСР, разрешив вопрос о правах и обязанностях лиВнца, не привлеченного к участию в деле'.
Л.А. Киселева, анализируя это конкретное дело, делает вывод о том, что Козлов должен был участвовать в деле в каВнчестве соответчика2.
На мой взгляд, это утверждение не бесспорно. То, что Козлов должен быть привлечен как лицо, участвующее в деВнле, это несомненно. А вот каково его процессуальное полоВнжение в этом конкретном деле, ответить однозначно сложно. И в этом видится особенность, специфика избирательных споров.
Дело в том, что Козлов, претендующий на выборную должность, является лицом, участвующим в деле. И уж свиВндетелем он наверняка быть не может. Правильнее считать его третьим лицом, заявляющим самостоятельные требования. При этом надо иметь в виду, что по спорам из избирательных правоотношений институт третьих лиц не идентичен этому же институту в гражданско-правовых требованиях. В классиВнческом исковом производстве требования третьего лица маВнтериально-правовые и могут быть адресованы к обеим стоВнронам: как к истцу, так и к ответчику.
Особенность третьих лиц с самостоятельными требоваВнниями в избирательных спорах состоит в том, что их публичВнно-правовые интересы выражены в праве быть избранными и к суду адресовано процессуальное требование о защите этих интересов путем постановления решения в его пользу.
Другой пример из судебной практики. Заявитель гр. Е. оспаривал решение территориальной избирательной комисВнсии по регистрации кандидатом на должность главы местноВнго самоуправления гр. С. и просил отменить регистрацию этого кандидата в связи с допущенными им существенными нарушениями избирательного законодательства.
В судебном заседании процессуальное положение лиц, участвующих в деле, определилось следующим образом. ЗаяВнвителем являлся гр. Е., обратившийся в суд с требованием понудить избирательную комиссию отменить регистрацию С. на должность главы местного самоуправления. ТерриториВнальная комиссия, чье решение о регистрации С. оспариваВнлось, заняла положение заинтересованного лица по терминоВнлогии действующего ГПК (ст. 29 ГПК РiСР). А какое проВнцессуальное положение будет занимать кандидат на выборВнную должность главы местного самоуправления С.? Надо поВнлагать, что его процессуальное положение будет определятьВнся характером его юридической заинтересованности в исходе дела. Его интерес непосредственный. Видимо будет правильВнным определить его процессуальное положение как третьего лица с самостоятельными требованиями на стороне территоВнриальной избирательной комиссии. Он будет отстаивать праВнвильность ее решения о регистрации его кандидатом на выВнборную должность. Во всех схожих ситуациях будет правоВнмерным привлекать к участию в деле третьих лиц, заявляюВнщих самостоятельные требования.
145
Участие прокурора в делах о защите избирательных прав представляется вполне возможным, а в некоторых слуВнчаях, даже обязательным. Эти дела, как известно, по сути своей, направлены на защиту конституционных, политичеВнских прав субъектов избирательных отношений. ОсобенноВнстью этих дел, как уже отмечалось, является защита государВнственных, общественных интересов. Даже если кто-либо из субъектов избирательных отношений защищает свое субъекВнтивное публичное право избирать и быть избранным, наличие государственного, общественного интереса очевидно.
Обязательное участие прокурора целесообразно предуВнсмотреть по следующим избирательным спорам:
1) об отказе в регистрации кандидатом в депутаты или на выборную должность;
2) об отмене регистрации кандидата в депутаты или на выборную должность;
3) о признании недействительными выборов или рефеВнрендума;
4) об отмене результатов выборов или референдума;
5) об оспариваний нормативных правовых актов по изВнбирательным правоотношениям;
6) если заявление о защите избирательных прав подано в суд прокурором;
7) если участие прокурора признано судом (судьей) обязательным.
Как специалист в области права, прокурор дает заклюВнчение как по отдельным вопросам права, так и в целом по деВнлу. Суд при постановлении решения не связан мнением проВнкурора и оценивает его вместе с другими материалами дела.
Основания участия прокурора по делам о защите избиВнрательных прав и права на участие в референдуме граждан
146
Российской Федерации следует изложить в отдельной норме:
статья __ "Участие прокурора".
В суд по спору из избирательных правоотношений моВнгут обращаться и участвовать в качестве лиц, участвующих в деле, субъекты, защищающие в силу закона права и интереВнсы других лиц. Своеобразное положение такого лица могут занимать избирательные комиссии, обращающиеся в суд в защиту избирательных прав в случаях, когда решением, дейВнствием (бездействием) органа государственной власти, оргаВнна местного самоуправления, общественным объединением, должностным лицом нарушено избирательное законодательВнство. Это предусмотрено ч. 2 ст. 233 ГПК (в ред. ФЗ от 7 авВнгуста 2000 г.). При этом нельзя не отметить, что специфика правового положения избирательных комиссий, определяеВнмая избирательным законодательством, допускает их учаВнстие в деле в нескольких качествах: как заявители, как заинВнтересованные лица и как лица, участвующие в деле от своего имени, но в защиту чужих интересов. Это еще раз подчеркиВнвает весьма серьезные особенности дел исследуемой категоВнрии относительно института лиц, участвующих в деле.
Следовательно, лицами, участвующими в деле, по изВнбирательным спорам будут: заявители; заинтересованные лиВнца; третьи лица как заявляющие, так и не заявляющие самоВнстоятельных требований; прокурор; лица, защищающие от своего имени, в случаях, указанных в законе, права и интереВнсы других лиц.
Судебное разбирательство имеет целью вынесение заВнконного и обоснованного решения по делу. Эту важную задаВнчу суд может решить при правильном установлении юридиВнчески значимых обстоятельств, составляющих предмет дока-
зывания по делу.
147
В предмет доказывания входят предмет и основания требования, предъявленного в суд по спору о защите избираВнтельных прав и права на участие в референдуме.
Предметом доказывания по делам о защите избирательВнных прав во всех случаях должны быть юридически значиВнмые обстоятельства, от установления которых зависит разВнрешение дела по существу.
Такими юридически значимыми фактами будут достоВнверно установленные судом существенные факты и обстояВнтельства, которые повлияли или могли повлиять на свободу волеизъявления избирателей.
Часть 2 ст. 91 Федерального закона "О выборах депутаВнтов Госдумы.." устанавливает: "Основания для отказа в реВнгистрации кандидата, федерального списка кандидатов, от-,; мены регистрации зарегистрированного кандидата, федеВнрального списка кандидатов". Эта норма содержит перечень материально-правовых оснований для решения указанных выше вопросов как избирательными комиссиями, так и суВндом.
Пункт "а" ч. 2 ст. 91 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Госдумы.." предусматривает в качестве одного из оснований отказа в регистрации кандидаВнта, если представляемые кандидатом, уполномоченным предВнставителем избирательного объединения, избирательного блока сведения "недостоверны и их недостоверность носит существенный характер". Как видно из приведенной нормы законодатель не проецирует эту недостоверность на возможВнность ее влияния на свободу волеизъявления избирателей. Эта недоработка может быть устранена путем дополнения нормы: "если сведения недостоверны, их недостоверность существенно влияет на свободу волеизъявления избиратеВнлей".
148
Фактами, имеющими существенное значение для разВнрешения избирательных споров, являются такие предусмотВнренные законом нарушения избирательного законодательстВнва, которые перечислены в ст.ст. 92-93 ФЗ от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Статья 92 перечисляет "Основания для отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результаВнтах выборов".
Статья 93 указанного закона предусматривает основаВнния привлечения к уголовной, административной, иной отВнветственности за нарушение избирательных прав граждан. Представляется, что перечисленные основания о привлечеВннии к ответственности несомненно являются основаниями для вывода суда о наличии существенных нарушений избираВнтельных прав граждан.
Имеются в законодательстве о выборах и безусловные основания отмены регистрации кандидата.
Об этом, например, указано в п. 5 ст. 91 ФЗ от 24 июня 1999 г.: "..Суд, установив факт злоупотребления свободой средств массовой информации, отменяет регистрацию кандиВндата, федерального списка кандидатов".
Такое же значение существенных фактов имеют и наВнрушения избирательного законодательства, допущенные заВнрегистрированным кандидатом, избирательным блоком, изВнбирательным объединением, указанные в ст. 91 ФЗ от 24 июВння 1999 г.
Свобода волеизъявления избирателей - один из главных принципов избирательного права, нарушение которого, как правило, является безусловным основанием для суда приВнзнать выборы недействительными, отменить регистрацию кандидата в депутаты или на выборную должность.
149
Международно-правовые документы, в частности, ОбяВнзательства по ОБСЕ, принятые в Копенгагене на Втором СоВнвещании Конференции по "человеческому измерению" в 1990 г. отмечают семь важнейших принципов избирательного праВнва: всеобщность, равенство, справедливость, тайность, свобоВнда, открытость, ответственность*.
Принцип свободы может быть обеспечен, если граждаВнне страны информированы об избирательном процессе, имеВнют право голосовать без всякого давления и в результате моВнгут выбирать своих лидеров. В конечном итоге любые выбоВнры являются празднованием прав человека2.
Другим международным документом, провозглашаюВнщим принципы свободы и справедливости выборов является Декларация о критериях свободных и справедливых выборов /Париж, 26 марта 1994 г./. В ней, в частности закреплено:
1. Свободные и справедливые выборы. В любом гоВнсударстве полнота власти может проистекать только из волеВнизъявления народа, выраженного на подлинных, свободных и справедливых выборах, организуемых через регулярные пеВнриоды на основе всеобщего и тайного голосования"3.
В предмет доказывания входят существенные нарушеВнния норм избирательного законодательства как организациВнонно-процедурного содержания, так и законности нормативВнного регулирования выборов.
К таким нарушениям могут быть отнесены: нарушения порядка формирования избирательных комиссий, установлеВнние сроков выборов, отказ в регистрации инициативных групп, недостатки в оформлении подписных листов, оформВнлении протоколов избирательных комиссий, установление фактов подкупа избирателей, нарушение правил ведения агиВнтации, издание региональных законов, ограничивающих акВнтивное и пассивное избирательные права и т.п.
Важным для определения предмета доказывания являВнется выявление квалификации "недостоверность" сведений. Недостоверность означает несоответствие сведений, сообВнщаемых кандидатом, действительным обстоятельствам.
Чаще всего кандидаты сообщают недостоверные сведеВнния о своем имущественном положении, месте работы, заниВнмаемой должности и т.п^
Для установления недостоверности сведений, сообщаеВнмых кандидатом, суду достаточно установить несоответствие их действительным обстоятельствам. Недостоверность свеВндений может быть обусловлена подлогом, фальсификацией, умолчанием, сокрытием, сообщением заведомо ложных свеВндений, ошибочной информацией о фактах, имеющих сущестВнвенное значение. Поскольку достоверность сведений, касаюВнщихся кандидата на выборную должность, имеет значение юридического факта, указана в нормах избирательного права, а потому входит в предмет доказывания по делу, суд приниВнмает все меры для истинного установления этих обстояВнтельств.
При установлении любого из перечисленных выше осВннований недостоверности сведений избирательная комиссия, суд вправе решить вопрос об отказе в регистрации, об отмене регистрации кандидата на выборную должность. Такой вывод вытекает из материального права и тех морально-нравствен-
151
ных требований, которые предъявляются к кандидатам на выборные должности. Сведения о материальном положении, источниках дохода, месте работы, занимаемой должности, месте жительства кандидата, его семейном положении, влияВнют на сознание избирателей, на их свободу волеизъявления при реализации ими активного избирательного права избиВнрать глав исполнительной власти, депутатов представительВнной (законодательной) власти, выборных должностных лиц.
В судебной практике неоднозначно оценивается катеВнгория существенности недостоверных сведений.
Так, разрешая заявление Динской территориальной изВнбирательной комиссии об отмене регистрации кандидатом в депутаты Динского районного Совета депутатов гр. Р., суд счел существенным обстоятельством, способным повлиять на волеизъявление избирателей сокрытие дохода в сумме 8333 рублей. Суд удовлетворил требования избирательной комисВнсии и отменил регистрацию кандидатом в депутаты гр. Р.'
В другом случае тот же суд отказал в удовлетворении требования избирательной комиссии об отмене регистрации кандидатом в депутаты гр. К. на том основании, что неуказаВнние по небрежности сведений о доходах в сумме 248 рублей является несущественным. В качестве дополнительного осВннования суд также указал, что сведения о доходах кандидата в депутаты еще нигде не обнародовались, а потому избиратеВнли не были введены в заблуждение этими недостоверными данными. На основании изложенного, суд отказал избираВнтельной комиссии в требовании об отмене регистрации канВндидатом в депутаты гр. К.2
Вопрос о существенности недостоверных сведений, сообщенных кандидатом на выборную должность, является, по сути своей, оценочным. Здесь имеет место широкое суВндебное усмотрение. Однако, это усмотрение должно быть огВнраничено рамками закона. Пока материальное избирательное право не выработало конкретное правовое обоснование катеВнгории "существенные сведения". Безусловно перечисленные в избирательном законодательстве требования к заполнению всех необходимых реквизитов избирательных документов уже должны считаться существенными и потому должны
быть достоверными.
Это вытекает из содержания этих документов, направВнленных на обеспечение правовых гарантий участников избиВнрательных правоотношений. Так, для гарантии пассивного избирательного права - быть избранным - важными, сущестВнвенными, а потому достоверными являются указанные в заВнконе сведения, которые могли повлиять на свободу волеизъВнявления избирателей: достоверные сведения о кандидатах -фамилия, имя, отчество; паспортные данные; сведения об имущественном положении, семейном, служебном положеВннии и т.п., то есть данные, необходимые для полной объекВнтивной информации.
С точки зрения нравственности недостоверность сведеВнний, сообщенных о себе кандидатом, сродни понятию неВнправды. Неправда может быть в силу умысла и должна расВнсматриваться как ложь. А ложь - недопустимое нарушение требований, предъявляемых к кандидатам, претендующим на выборную должность. Поэтому судам следует исходить из принципа правдивости сведений, которые обязан сообщить о себе гражданин, претендующий на выборную должность. Все, что влечет ложные, неправдивые сведения способно по-
153
влиять на волеизъявление избирателей, независимо от масВнштабов этой неправдивости, недостоверности.
Так, при разбирательстве спора об отказе территориВнальной избирательной комиссии в регистрации кандидатом в депутаты органов местного самоуправления гр. К. суд удовВнлетворил жалобу заявительницы. При этом суд посчитал неВнсущественными недостоверные сведения, указанные кандиВндатом о месте работы и занимаемой должности. Гр. К. указаВнла, что она является адвокатом, тогда как на самом деле осуВнществляла предпринимательскую деятельность по оказанию юридических услуг. Представляется, что такая неправда дезВнориентирует избирателя. Полагаю, что кандидат К., будучи юристом по образованию, сознательно вводила в заблуждеВнние избирателей, не будучи принятой в коллегию адвокатов и не являясь адвокатом. Данная неправда для данной личности кандидата в депутаты К. является существенной неправдой и избирательная комиссия поступила правильно, отказав в реВнгистрации такому кандидату.
Уважительными причинами, исключающими вину саВнмого кандидата в недостоверности сведений, могут быть усВнтановленные судом обстоятельства, повлекшие недостоверВнность сведений, которые никак не зависят от воли самого кандидата: опечатка, арифметическая ошибка и другие наруВншения, допущенные иными органами и лицами без ведома кандидата.
Существенными можно считать и другие нарушения избирательного законодательства, если эти нарушения оказаВнли или могли оказать влияние на свободу волеизъявления избирателей, что в конечном итоге повлияло на исход голоВнсования.
Существенные нарушения избирательного законодаВнтельства, повлиявшие на свободу волеизъявления избирате-
154
лей, могут быть основанием к отмене результатов голосоваВнния и признанию выборов недействительными.
Таким образом, основаниями к отказу в удовлетворении решений избирательной комиссии об отказе в регистрации, об отмене регистрации кандидата на выборную должность являются малозначительность, несущественность недостоВнверных сведений, не способных оказать влияние на свободу волеизъявления избирателей.
В предмет доказывания по делам, возникающим из изВнбирательных отношений, могут входить факты нарушения процедурных правил организации и проведения выборов.
Особенно значительное число таких споров возникает в связи с неправильным оформлением подписных листов, их своевременным представлением и принятием.
Так, по некоторым делам избирательные комиссии не различали понятия: "представление документов" и "принятие документов". Представление документов осуществляется кандидатами и другими уполномоченными лицами. Принятие документов производят избирательные комиссии. ПредставВнление документов в соответствии с законодательством осуВнществляется за 55 дней до дня выборов. Прием документов избирательными комиссиями в законах о выборах не устаВнновлен. Из этих положений и следует исходить судам'.
На необходимость выяснять характер нарушений оргаВннизационно-правовых процедур, существенность этих наруВншений, а также возможность этих нарушений повлиять на достоверность волеизъявления избирателей при разрешении дел о признании выборов недействительными указал ВерховВнный Суд РФ2. Практически эти обстоятельства входят в
предмет доказывания по всем категориям избирательных споров, а не только по делам о признании выборов недейстВнвительными.
По другому делу Верховный Суд РФ посчитал нарушеВнния, допущенные в ходе выборов несущественными, не поВнвлиявшими на достоверность волеизъявления избирателей. Решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания о признании выборов недействительными по Тургеневскому избирательному округу № 58 было отменено'.
В предмет доказывания входят также факты бездейстВнвия. К бездействиям избирательных комиссий, которые могут существенно повлиять на свободу волеизъявления избиратеВнлей можно отнести, например, непредставление или неопубВнликование отчетов о расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов; невыполнение возложенВнных законом обязанностей по проведению массовых мероВнприятий, связанных с выборами; несвоевременность составВнления списков избирателей и т.п.
К бездействиям, имеющим существенное значение для дела, и повлиявшим или могущим повлиять на волеизъявлеВнние избирателей и, входящим в предмет доказывания, следуВнет отнести неосуществление должностными лицами государВнственных органов по представлению избирательных комисВнсий проверки информации о нарушениях избирательного заВнконодательства и непринятие мер по пресечению этих наруВншений (п. "ц" ст. 93 ФЗ от 24 июня 1999 г. "О выборах депуВнтатов Госдумы..").
Таким образом, предмет доказывания по делам о защиВнте избирательных прав представляет собой совокупность
юридически значимых фактов и обстоятельств, закрепленных в нормах избирательного законодательства, имеющих сущеВнственное значение для разрешения дела по существу. При этом суды руководствуются оценочными категориями сущеВнственности сведений, их достоверности и возможности факВнтов предмета доказывания влиять на волеизъявление избираВнтелей.
Для установления истины по делу судом исследуются
доказательства, представляемые лицами, участвующими в деле, на которых по общему правилу гражданского процессуВнального законодательства возлагается бремя доказывания.
Применить общее правило бремени доказывания по деВнлам из публично-правовых отношений, суть которого в том, что бремя доказывания возлагается на орган или должностВнное лицо, чьи действия оспариваются, по избирательным
спорам вряд ли верно. ,
Так, если заявлено требование об отмене регистрации
кандидата в депутаты или на выборную должность избираВнтельной комиссией в связи с тем, что кандидат сообщил неВндостоверные сведения о своем имущественном положении, обязанность доказывать их достоверность будет лежать и на кандидате, чьи сведения о его имущественном положении в
суде оспариваются как недостоверные.
Если подано заявление об отказе в регистрации кандиВндату или об исключении его из числа уже зарегистрированВнных в списке кандидатов по мотиву использования служебВнного положения для предвыборной агитации, нарушения праВнвил агитации, эти факты будут доказывать как заявитель, обВнратившийся в суд, так и кандидат, в отношении которого поВнставлен вопрос об исключении его из числа зарегистрированВнных кандидатов.
157
Надо полагать, что общее положение о доказывании по избирательным спорам будет состоять в том, что каждое лиВнцо, участвующее в деле, обязано доказать те обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения дела по существу, на которые оно ссылается, как на основание своих требований и возражений. К примеру, если заявитель оспариВнвает правильность внесения о нем данных в списках избираВнтелей, он представляет доказательства достоверности данВнных, на основании которых должны быть внесены изменения. Если заявитель утверждает, что следует исключить гр. А. из списков кандидатов в представительный орган власти, т.к. этот кандидат занимается подкупом избирателей, доказать факт подкупа обязан заявитель. В то же время и кандидат, в отношении которого ставит вопрос заявитель, привлеченный к участию в деле в качестве третьего лица с самостоятельВнными требованиями (избирательная комиссия в этом случае будет занимать процессуальное положение заинтересованноВнго лица), также будет представлять доказательства, опроверВнгающие утверждения заявителя о подкупе избирателей.
Таким образом, при распределении бремени доказываВнния по спорам из избирательных правоотношений будут дейВнствовать, как правило, общие положения гражданского проВнцессуального законодательства: обязанность доказывания на том лице, участвующем в деле, которое утверждает, либо опровергает сведения, имеющие существенное значение для разрешения спора по конкретному делу.
Для обеспечения деятельности субъектов процесса по доказыванию используются источники доказательств, укаВнзанные в ст. 49 1Т1К РiСР: объяснения сторон и третьих лиц, показания свидетелей, заключения экспертов, письменВнные и вещественные доказательства.
158
Однако их использование в избирательных спорах имеВнет определенные особенности.
Так, исходя из того, что здесь нет сторон в их классичеВнском понимании (истец, ответчик), объяснения по делу, как вид доказательств, будут давать заявители, заинтересованные
лица, третьи лица.
Суд исследует также вещественные доказательства для
установления наличия или отсутствия обстоятельств фальсиВнфикации, подлога, подчистки в избирательных документах, как представляемых кандидатами, сборщиками подписей, доВнверенными лицами, так и избирательными комиссиями.
Не исключены из средств доказывания заключения эксВнперта. На этот вид доказательств по делам о защите избираВнтельных прав распространяются общие требования гражданВнского процессуального законодательства и каких-либо осоВнбенностей не отмечено. Чаще всего требуется графологичеВнская экспертиза или почерковедческая для установления досВнтоверности подписей избирателей, сборщиков подписей,
подписей доверенных лиц и т.п.
Наибольшее распространение при разрешении избираВнтельных споров имеют письменные доказательства. Это обуВнсловлено тем, что реализация как активного, так и пассивного избирательного права производится путем соответствующего документирования действий субъектов избирательных праВнвоотношений; избирательные бюллетени, подписные листы, протоколы заседаний избирательных комиссий, удостовереВнния, подтверждающие полномочия наблюдателей, уполномоВнченных, доверенных лиц, зарегистрированных кандидатов
(удостоверения) и т.п.
К письменным доказательствам предъявляются требоВнвания их относимости, допустимости, достоверности, доказаВнтельственной силы, достаточности. Эти качественные характеристики общих положений доказательственного права имеют специфические особенности как в целом по избираВнтельным спорам, так и по каждому избирательному спору конкретно. Здесь же имеется и специальная характеристика
необходимых (разрядка моя - Ю. П.) доказательств по делу.
Необходимыми доказательствами по спору об отказе в регистрации кандидата в связи с тем, что он не набрал устаВнновленного избирательным законодательством количества подписей в поддержку его выдвижения будут подписные листы. Без этих письменных доказательств разрешить спор по существу не представляется возможным. Эти доказательВнства будут характеризоваться и как относимые, и как допусВнтимые. Подписные листы также оцениваются судом на предВнмет их достоверности, т.е. соответствия установленной форВнме, соблюдения правил их заполнения, достоверности личВнных подписей избирателей.
Достоверность подписных листов играет решающее
значение для разрешения спора о правомерности отказа в реВнгистрации кандидата.
Достаточность письменных доказательств по приведенВнному спору и доказательственная сила оцениваются судом наряду с другими доказательствами. Но решающими для поВнстановления решения будут письменные доказательства и именно - подписные листы.
По спору об исключении из списков кандидатов в депуВнтаты или на выборную должность по основаниям нарушения кандидатом правил предвыборной агитации могут использоВнваться самые различные доказательства: письменные, вещеВнственные, объяснения заявителя, заинтересованных лиц, третьих лиц, заключение эксперта, свидетельские показания.
160
Ко всем этим доказательствам суд также применяет критерии качественных и количественных оценок.
Особенности избирательных споров выявили проблемы использования судами таких доказательств как свидетельские показания. Дело в том, что все дееспособное население поВнтенциально является избирателями, следовательно, всегда имеют в деле юридический интерес. Известно, что свидетель - это лицо, содействующее процессу, не имеющее юридичеВнского интереса в получении судебного решения. Возникает вопрос: может ли избиратель быть свидетелем по избираВнтельному спору? Ответить на него - непросто. Судебной практике известны случаи, когда не только избиратель, но и кандидат на выборную должность являлся свидетелем по деВнлу, о чем говорилось выше'.
По другому делу кандидат в депутаты Ш. обжаловал решение о выборах окружной комиссии. Суд заслушал в каВнчестве свидетелей избирателей и членов участковых избираВнтельных комиссий, которые подтвердили, что в выдаваемых избирателям бюллетенях фамилия кандидата в депутаты Ш. вычеркивалась заранее2. Полагаю, что и избиратели и члены избирательных комиссий, а тем более кандидат на выборную должность не могут быть свидетелями по избирательному спору, т.к. имеют в деле юридический интерес. Правильным будет считать доказательствами по делу в описанных случаях объяснения заинтересованных лиц.
Использование свидетельских показаний возможно в случаях, когда избиратели или члены избирательных комисВнсий никак не связаны с деятельностью избирательных комисВнсий, чьи действия (решения) оспариваются, свидетели не относятся к числу избирателей по спорному избирательному округу. Другими словами, необходимо исходить в оценке доВнпустимости того или иного источника сведений о фактах, имеющих значение для разрешения дела, руководствуясь обВнщими положениями гражданского процессуального законоВндательства. В частности, свидетель - это лицо, не имеющее интереса в деле, лицо, содействующее процессу, способное адекватно оценивать события, действия и сообщить сведения, интересующие суд.
Исследованием всех доказательств по делу заканчиваВнется та часть судебного разбирательства, которая дает право суду считать, что завершена деятельность суда и всех субъекВнтов процесса по представлению, исследованию, оценке докаВнзательств с целью установления истины по делу и постановВнления законного и обоснованного решения.
2.5. Судебное решение по делам о защите избирательных прав
Гражданское процессуальное законодательство содерВнжит только одну статью, касающуюся судебного решения по характеризуемой категории дел, включая и его исполнение -ст. 235 ГПК (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г).
Изучение судебной практики рассмотрения и разрешеВнния избирательных споров показывает наличие существенВнных особенностей решений по этим делам и необходимость более детального регулирования этого института в гражданВнском процессуальном законодательстве.
Судебные решения по делам об оспариваний нормативВнных актов по избирательным спорам отличаются от решений по защите субъективных избирательных прав, возникших из организационно-процедурных отношений.
162
Незаконными нормативными актами нарушаются поВнложения о переносе даты выборов, о проживании постоянно и на определенной территории избирателей для реализации ими активного избирательного права. Отмечаются установВнленные законами субъектов ограничения пассивного избираВнтельного права. Так, решением Центризбиркома Республики Адыгея отказано гр. Л. в регистрации кандидатом на должВнность Президента Республики Адыгея на том основании, что Л. не владеет свободно государственными языками Адыгеи. Верховный Суд Республики Адыгея признал такое решение Центризбиркома Республики Адыгея законным.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, отменяя вышеуказанное решение суда Республики Адыгея указала, что ограничение пассивного избирательного права произведено в нарушение Федерального законодательВнства РФ "Об основных гарантиях избирательных прав гражВндан Российской Федерации" и потому незаконны. Верховный Суд вынес новое решение, которым обязал Центризбирком Республики Адыгея зарегистрировать Л. кандидатом на должность Президента Республики Адыгея*.
Предметом судебного разбирательства могут быть такВнже споры, связанные с пробелами в избирательном законодаВнтельстве.
Так, например нет ясности в ФЗ "Об основных гарантиВнях.." по вопросу об исчислении годичного срока обязательВнного проживания на определенной территории для приобреВнтения пассивного избирательного права. Суть в том: должен ли быть этот срок непрерывным и надо ли его связывать с датой проведения выборов? Разноречивая судебная практика решения этих вопросов обусловлена пробельностью ФЗ "Об основных гарантиях..". Верховный Суд РФ признал праВнвильной практику "тех судов, которые при разрешении данВнных споров исходили из содержания ст. 4 названного ФедеВнрального закона, в которой нет указаний на то, что годичный срок проживания должен быть непрерывным и обязательно
предшествовать непосредственно дате выборов.
На мой взгляд, не просматривается достаточной ясноВнсти для судов в отмеченной выше позиции Верховного Суда РФ. Такой вывод следует из того, что судам при разрешении таких споров не следует исходить из непрерывности годичВнного срока и исчисления непрерывности от дня выборов. БоВнлее определенным видится решение вопроса таким образом:
для приобретения пассивного права кандидат на выборную должность должен непрерывно, в течение года проживать на данной территории. Непрерывность годичного срока исчисВнляется с учетом даты выборов (до установления даты выбоВнров).
Во всех делах о незаконности актов субъектов ФедераВнции по выборам Федеральному законодательству предметом судебного разбирательства будет правовой конфликт о наруВншении избирательных прав граждан (активного и пассивного) изданием незаконного правового акта субъектом Федерации.
В подобных делах предметом судебной защиты являВнются избирательные права граждан, неперсонифицированные интересы, являющиеся по своей сути публичными. ОтмеченВнные характерные черты обнаруживаются по делам об оспариВнваний в суде нормативных правовых актов по заявлениям прокурора или гражданина (группы граждан), чьи избираВнтельные права и интересы предполагаются нарушенными оспариваемым нормативным правовым актом. Судебные реВншения по этим делам имеют определенные особенности.
Так, если суд рассматривает спор о несоответствии
нормативного правого акта субъекта Российской Федерации федеральному законодательству, суд в мотивировочной части решения обязан назвать какому конкретно Федеральному заВнкону не соответствует Закон субъекта Федерации.
В резолютивной части решения по такому спору, в слуВнчае удовлетворения требования заявителя, суд должен укаВнзать: "Признать Закон субъекта РФ не соответствующим ФЗ, нарушающим избирательные права и подлежащим отмене
полностью или в части.
В порядке исполнения решения суда опубликовать поВнстановление об отмене указанного акта в соответствующих
средствах массовой информации.
Об исполнении решения сообщить суду и заявителю в
течение десяти дней со дня получения данного решения".
Судебные решения по защите избирательных прав граВнждан как активных, так и пассивных, вынесенные по спорам о нарушениях процедурных правил организации и проведеВнния выборов, имеют следующие отличительные характериВнстики.
Так, рассматривая заявление избирателя, оспаривающеВнго решение избирательной комиссии о регистрации кандидаВнта на выборную должность, суд в мотивировочной части, при удовлетворении требований заявителя, должен указать, какиВнми конкретными доказательствами подтверждены обстояВнтельства, не позволяющие кандидату участвовать в выборах.
Такими обстоятельствами могут быть существенные нарушения кандидатом избирательного законодательства, которые повлияли или могли повлиять на волеизъявление избирателей (подкуп, фальсификация, сокрытие сведений,
165
характеризующих личность кандидата и т.п.). Обоснование в мотивировочной части существенности допущенных кандиВндатом нарушений носит оценочный характер и во многом заВнвисит от судебного усмотрения. В этой связи еще раз следует поддержать идею специализации судей. Судья, постоянно рассматривающий избирательные споры, имеет большую возможность сравнения и анализа нарушений избирательного законодательства, которые следует считать существенными, а также возможность допущенных нарушений повлиять на свободу волеизъявления избирателей.
Наработки судебной практики позволят подсказать заВнконодателю пути устранения пробелов, противоречий в дейВнствующем избирательном законодательстве. Это, в свою очеВнредь, будет способствовать эффективности правосудия по
избирательным спорам.
Резолютивная часть судебных решений по делам о заВнщите избирательных прав при разрешении споров о нарушеВннии организационно-процедурных правил должна содержать конкретный ответ на поставленный заявителем перед судом
вопрос.
В частности, удовлетворяя требование заявителя об отВнмене регистрации кандидата на выборную должность, суд указывает в резолютивной части:
"Признать обоснованным требование заявителя А об отмене регистрации кандидатом на выборную должность гр Б
Обязать избирательную комиссию отменить решение о регистрации гр. Б. кандидатом на выборную должность.
Решение суда вступает в законную силу после его проВнвозглашения и подлежит немедленному исполнению.
Об исполнении решения сообщить заявителю и суду в течение 10 дней со дня получения решения".
170
Однако немедленное исполнение имело своим последВнствием вычеркивание из бюллетеней фамилии Н. для избираВнтелей, осуществлявших досрочное голосование.
Такие случаи, когда вопрос о снятии кандидатуры реВншается судами за несколько часов до выборов глав субъекВнтов, муниципальных образований нередки. Судьи, сами того не желая, втягиваются в политические разборки различных партий, объединений по конкретным кандидатурам и нередко под определенным давлением "решают" вопрос: кого снять с дистанции, кого оставить. Эти вопросы поставлены перед заВнконодателем. Во избежание участия судов в политических баталиях необходимо совершенствование не только избираВнтельного законодательства, но и гражданского процессуальВнного, регулирующего порядок рассмотрения, разрешения изВнбирательных споров, постановления и исполнения решений.
Возможно следует' подумать о том, чтобы ограничить срок принесения протестов в порядке надзора на решения по избирательным спорам, либо вообще ограничиться только пересмотром решений в кассационном порядке. Это обеспеВнчит стабильность и устойчивость судебных решений по этим делам, а также определенность установленных решением правоотношений.
В этой связи уместны слова А. Гора, произнесенные им во время президентских выборов в США в 2000 году:
"Решение Верховного Суда США законное потому, что оно окончательное!". Представляется, что не только по избираВнтельным спорам (а по ним - обязательно!), но и по всем деВнлам, рассмотренным кассационной инстанцией, необходимо ограничить пересмотр актов суда только по вопросам права и считать акт кассационной инстанции окончательным. Это придаст устойчивость судебным решениям и утвердит опреВнделенность в правоотношениях между субъектами.
171
Исполнение решения суда по защите избирательных прав в соответствии с ч. 2 ст. 235 ГПК (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) подчиняется общим правилам, изложенным в ч. 2 ст. 201 ГПК (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.). Эта норма никак не сориентирована на специфику дел, возникающих из избираВнтельных правоотношений. В этой связи следует исходить из толкования этой нормы и с учетом особенностей решений по этим делам. А суть в том, что основанием исполнения являВнется само судебное решение, обязывающее должностное лиВнцо или коллегиальный орган следовать предписанию суда, изложенному в резолютивной части: исключить из списка кандидатов на выборную должность, либо обязать избираВнтельную комиссию включить в бюллетень для голосования того или иного кандидата и т.п.
Исполнение должно быть произведено в указанный в резолютивной части решения срок. Но поскольку решение вступает в законную силу немедленно, то и исполняться оно должно немедленно.
Об исполнении должно быть сообщено суду и заявитеВнлю. Полагаем, что если решение подлежит немедленному исВнполнению, то и сроки для сообщения должны быть сокращеВнны до 7 дней со дня получения решения.
Прекращение производства по избирательному спору возможно, как представляется, в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 219 ГПК - как не подлежащее рассмотрению в суде. Характерен такой пример из судебной практики. Гр. 3. подал в суд жалобу об отмене регистрации на должность главы Тбилисского района гр. Г. 2 декабря 2000 г. Суд обязан был рассмотреть в соответствии с ч. 4 ст. 234 ГПК эту жалобу не позднее дня, предшествующего голосованию. Поскольку гоВнлосование назначено было на 3 декабря 2000 г., то суд обязан
172
был дело рассмотреть 2 декабря, т.е. в день поступления заВнявления.
Суд не назначил дело к рассмотрению. Выборы состояВнлись. Главой администрации был избран заявитель 3. ДвенаВндцатого декабря 2000 г. гр. 3. обратился в суд с заявлением об отказе от заявленной жалобы.
Суд 19 декабря 2000 г. вынес определение о прекращеВннии производства по делу по п. 4 ст. 219 ГПК - в связи с отВнказом от жалобы.
Представляется, что в данном случае следовало прекраВнтить производство по делу по п. 1 ст. 219 - как не подлежаВнщее рассмотрению в суде. В связи с проведенными выбораВнми, в результате которых главой района был избран заявитель по жалобе гр. 3., отпала необходимость вообще рассмотрения дела о снятии с регистрации кандидата гр. Г. Выборы состояВнлись. Спорность по регистрации кандидатов отпала. Дело для суда стало беспредметным. Утрачен предмет спора. Это даВнвало суду основание прекратить производство по данному делу в соответствии с п. 1 ст. 219 ГПК. Основание: решение избирательной комиссии о выдаче гр. 3. удостоверения об избрании его главой администрации района.
Будет правильным во всех аналогичных случаях выноВнсить определение о прекращении производства по делу по п. 1 ст. 219 ГПК.
В связи с тем, что избирательные споры затрагивают политические права многочисленной группы граждан - избиВнрателей, суд не должен принимать отказа от заявленного треВнбования и рассмотреть дело по существу и в полном объеме. Этим будет достигнута цель судопроизводства по этим деВнлам: восстановление нарушенных избирательных прав в полВнном объеме.
173
Проведенное исследование теоретических, законодаВнтельных положений, а также весьма сложной и неоднозначВнной судебной практики по защите избирательных прав и праВнва на участие в референдуме граждан Российской Федерации показывает необходимость дальнейшего совершенствования избирательного законодательства, а также процессуального законодательства. Нормы процессуального права должны обеспечить правовые гарантии избирательных прав граждан вынесением законных и обоснованных решений по избираВнтельным спорам и этим обеспечить политическую стабильВнность в стране.
Вместе с этим смотрят:
Защита прав потребителейЗащита прав потребителяЗащита права собственностиЗначение срока в гражданском праве