ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Страница 8

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. контрольный орган муниципального образования включен в структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 34). По предыдущему Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. такие органы на уровне местного самоуправления было тоже не запрещено создавать. Федеральный закон 2003 г. уже специально указал на этот вид органов местного самоуправления, хотя и не в числе тех, создание которых обязательно (ч. 2 ст. 34). Более того, данному органу посвящена специальная статья — ст. 38 «Контрольный орган муниципального образования».[6] Большое значение для установления правового статуса контрольного органа муниципального образования имеют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, принципиально важно следующее: в ст. 9 «Бюджетные полномочия органов местного самоуправления» указано, что органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:

- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.[5]

Однако из этих положений федерального законодательства авторы делают несколько иные выводы. По их мнению, из названных нормативных правовых актов следует, что контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) является обязательным элементом системы органов местного самоуправления, который формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Он имеет своим предназначением осуществление контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Если вторая часть данного определения бесспорна в том смысле, что просто заимствована из федерального законодательства, то с тем, что контрольный орган муниципального образования является «обязательным элементом системы органов местного самоуправления», согласиться сложно.[11]

Как уже указывалось, Федеральный закон 2003 г. контрольный орган муниципального образования в число обязательных для создания органов местного самоуправления не включает, да и Бюджетный кодекс РФ не дает оснований для столь категоричных выводов. Еще раз отметим: несмотря на мнение некоторых специалистов, создание контрольных органов в муниципальных образования не является обязательным (хотя в отношении некоторых видов муниципальных образований это явно неверное решение законодателя).[15, c.190]

Однако правовой статус контрольного органа муниципального образования, в том числе его положение в структуре органов местного самоуправления, описаны в Федеральном законе 2003 г. и других федеральных законов довольно лаконично. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в решении этих вопросов многое отдается на усмотрение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В законодательстве субъектов Российской Федерации и актах муниципальных образований, находящихся в пределах Южного федерального округа, также конкретизируется положение контрольных органов в системе органов местного самоуправления.

Контрольные органы местного самоуправления упоминаются в большинстве законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Есть пять подходов к законодательному закреплению их положения.

Первый подход используется в законах о местном самоуправлении республик Адыгея и Дагестан, Ростовской области. Здесь полностью дублируются положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. о контрольном органе муниципального образования.

Второй подход применяется в законах о местном самоуправлении Астраханской и Волгоградской областей: в них отсутствуют упоминания о контрольных органах муниципальных образований.

Третий подход свойствен законам о местном самоуправлении Краснодарского и Ставропольского краев. В них только указывается на наличие контрольных органов муниципальных образований в структуре органов местного самоуправления, однако практически не конкретизируются положения Федерального закона 2003 г.

Четвертый подход используется в законах о местном самоуправлении Республики Калмыкия — есть некоторая конкретизация положений федерального закона. Например, в ч. 2 ст. 24 Закона Республики Калмыкия «Об организации местного самоуправления в Республике Калмыкия» указывается, что наименование, порядок формирования контрольного органа муниципального образования в соответствии с Федеральным законом определяются уставом муниципального образования.

Пятый подход — это наличие, например, в Волгоградской области Закона «О финансовом контроле на территории Волгоградской области», которым определяются правовые основы осуществления финансового контроля, принципы организации и осуществления финансового контроля, система органов финансового контроля, его формы. Данный опыт следует признать позитивным. Специализированный закон о системе финансового контроля следует принять во всех субъектах Российской Федерации (в том числе находящихся на территории Южного федерального округа).[15, c.191]

Как видно из вышеприведенных сведений, конкретика, касающаяся правового положения контрольных органов муниципальных образований, содержится в нормативных правовых актах местного самоуправления. Важнейшее значение среди них, естественно, имеют уставы муниципальных образований.

Комментируя эту ситуацию, А.А. Джагарян и Н.В. Шевченко говорят о том, что, устанавливая общие правовые основы муниципального контроля, Конституция РФ не предопределяет какой-либо конкретной публично - правовой формы удовлетворения названной потребности членов местного сообщества, не содержит в себе жестких посылок к ее строго определенному организационно-технологическому выражению. Однако она со всей очевидностью требует реального, то есть действующего и действенного, и подотчетного муниципальному территориальному коллективу механизма достижения заключенных в данной конституционной ценности целей. Следовательно, федеральный законодатель, законодательные органы субъектов Российской Федерации, а равно и представительные органы муниципальных образований, располагая известной свободой усмотрения при осуществлении в пределах своей конституционно очерченной компетенции правового регулирования механизма контроля местных сообществ за использованием финансово-экономических потенциалов муниципальных образований, во всяком случае, не вправе принимать решения, которые бы ставили под сомнение возможность его эффективного функционирования на основе устойчивых связей с населением муниципального образования, умаляли бы представительные начала в его правовой природе.

В тех же муниципальных образованиях, уставами которых предусмотрено создание контрольных органов, наблюдается определенное разнообразие в их наименовании. Так, в городе Майкопе Республики Адыгея, городе Нальчике Кабардино-Балкарской Республики — это контрольно-ревизионная комиссия, в городе Астрахани Астраханской области, городе Волгограде Волгоградской области, городе Махачкале Республики Дагестан, городе Сочи Краснодарского края, городе Ростове Ростовской области, Нефтекумском муниципальном районе Ставропольского края — контрольно-счетная палата, в Еланском муниципальном районе Волгоградской области, Шпаковском муниципальном районе Ставропольского края — ревизионная комиссия, по Типовому (примерному) уставу муниципального образования Республики Калмыкия — контрольная палата, в городе Элисте Республики Калмыкия — контрольно-счетная комиссия, в Майском муниципальном районе Кабардино-Баварской Республики — ревизионная комиссия Совета местного самоуправления.[11]