Организация (устройство) местного самоуправления

Страница 3

Система «совет – сильный мэр» соответствует условиям крупных муниципалитетов с неоднородным населением, сложность управления которым диктует необходимость концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Система несет в себе определенные характеристики президентской формы правления, поэтому проецирует на местный уровень как позитивные, так и негативные черты последней.

Среди достоинств рассматриваемой модели следует назвать:

- реализация «сильным мэром» основных административно-управленческих функций на принципах единоначалия и субординации;

- персональная ответственность мэра на всех стадиях управленческой деятельности;

- повышение роли кадрового и профессионального элемента в персональном составе всех подразделений системы местного самоуправления.

Недостатки данной модели по необходимости являются продолжением ее достоинств. Здесь следует выделить следующие структурные слабости:

- совмещение в единоличном исполнительном органе политических и административных функций, что предполагает – мэр должен быть одновременно и хорошим политическим лидером, и умелым, компетентным администратором, однако эти качества далеко не всегда могут быть совмещены в одном человеке;

- в связи с тем, что легитимность и совета, и мэра одна и та же (оба органа избираются непосредственно населением), между ними может возникнуть конкуренция, в условиях которой оба органа будут тратить свою энергию (и, следовательно, деньги налогоплательщиков) на политическую междоусобицу, а не на решение насущных проблем соответствующего территориального сообщества;

- «сильный мэр», независимо от субъективных характеристик, от его личных и деловых качеств, аккумулирует особую власть, непрозрачную и неподконтрольную ни представительному органу, ни местному населению. Другими словами, человек – в принципе непригодный как управленец в любой другой модели – в системе «сильный мэр – совет» может по инерции удерживать власть, аккумулированную его предшественниками. Отсюда, некомпетентность «сильного мэра» как администратора может отчасти быть компенсирована политическими ресурсами самой должности.

Две, рассматриваемые выше системы «мэр – совет», носят в определенной степени схематический характер и в чистом виде встречаются не часто. На практике глава исполнительной власти может занимать промежуточное положение между «сильным» и «слабым» и действовать по-разному в зависимости от конкретной ситуации, сложившихся традиций, расстановки политических сил.

В политическом плане система «мэр – совет» с «сильным» мэром утверждает приоритет исполнительной власти, со «слабым» мэром – приоритет представительной власти.

1.3.3 Модель «совет – управляющий»

Эта модель организации местного самоуправления применяется во многих городах США, Канады, Германии, Финляндии, Норвегии, Швеции, Ирландии, Великобритании, Израиля, Панамы.

Модель «совет-управляющий» предполагает, что мэр избирается советом, но не обладает реальной властью. Он председательствует в совете, выполняет церемониальные, представительские функции.

Вся полнота исполнительной власти сосредотачивается в руках управляющего, имеющего профессиональную подготовку и не являющегося представителем какой-либо партии. Он подбирается специальной комиссией, которая формируется советом и им же нанимается по контракту на определенный срок. Управляющий выполняет функции во многом аналогичные функциям «сильного мэра». Он руководит местной администрацией, назначает и смещает чиновников, ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб, дает рекомендации совету. Совет обычно слабо направляет и контролирует действия управляющего.

К достоинствам этой системы следует отнести:

- высокий профессионализм администрации, поскольку управляющий, будучи профессиональным менеджером, старается подбирать своих сотрудников на основе не политических, а деловых качеств;

- сознательное стремление при любых обстоятельствах отделять управление от политики;

- принципиальная возможность использовать институт мэра в качестве инструмента политического арбитража при возникновении разногласий между советом, с одной стороны, и управляющим, с другой.

К недостаткам этой системы следует отнести:

- технократическую природу модели «совет – управляющий», вследствие чего она малопригодна для муниципалитетов с острыми этническими, социальными и экономическими проблемами;

- практическую нелигитимность управляющего и тем более его ближайших сотрудников – технократов, которые неподотчетны населению. Это обстоятельство значительно ослабляет позиции управляющего как в отношении совета, так и в отношении «церемониального мэра».

Свою эффективность система «совет – управляющий» продемонстрировала в условиях муниципальных образований, не имеющих сложных социально-политических проблем, с достаточно высоким уровнем дохода и образования большинства жителей.

1.3.4 Комиссионная система местного самоуправления

Комиссионная система местного самоуправления действует в ряде небольших городов США. Согласно ей население избирает небольшой (3–5 чел.) «совет комиссионеров», каждый, из членов которого возглавляет определенную отрасль местного самоуправления, а все вместе решают общие дела. Члены комиссий одновременно выполняют функции и представительного, и исполнительного органов, решают задачи нормоустанавливающего порядка в муниципальном совете и выступают, как главы подразделений в системе исполнительного аппарата местного самоуправления. В этом случае пост мэра не предусмотрен, а если имеется, то мэром является один из комиссионеров и выполняет чисто церемониальные функции.

С исторической точки зрения данная система интересна тем, что она имеет чисто эмпирическое, а не теоретическое происхождение. Как отмечает А.И. Черкасов, впервые данная система была введена в г. Галвестон (штат Техас) в самом начале XX в. после того, как город постигло сильное наводнение, вызванное мощным ураганом. С преодолением последствий стихийного бедствия система «слабый мэр – совет», функционировавшая в то время в Галвестоне, не справилась. Сложившаяся ситуация побудила группу видных жителей города, преимущественно бизнесменов, образовать новое городское правительство (в форме совета комиссионеров) и возгла­вить работы по преодолению последствий стихийного бедствия.

По свидетельству А.И. Черкасова, приблизительно 1/3 городов в США с комиссионной формой местного управления функционирует в штате Алабама. Совет комиссионеров здесь состоит из трех членов. Обязанности обычно распределяются следующим образом: первый курирует вопросы общественной безопасности, второй – административные вопросы (включая финансы и коммунальные услуги), а третий член отвечает за общественные работы.

Достоинства этой системы:

- компактность органа управления (3-5 человек);

- экономичное совмещение в одном институте функций представительного и исполнительного органа;

- высокий уровень специализации комиссионеров.

- Среди недостатков следует отметить:

- «круговую поруку» комиссионеров;

- отсутствие единого органа общей компетенции;

- недостаток профессионализма и квалификации комиссионеров, которые, будучи профессиональными политиками, редко являлись хорошими администраторами.

Как показала практика, эта система малоэффективна, не позволяет провести в жизнь принцип разграничения компетенции представительной и исполнительной власти, обеспечить действенный контроль за работой департаментов, ограничивает координацию их деятельности. Отсутствие единого руководства приводит к разнобою в управлении муниципалитетом.

1.3.5 Другие модели

В отдельных странах способ избрания исполнительного органа (советом или населением) зависит от количества жителей соответствующего территориального подразделения. В Венгрии, например, главы местных администраций – бургомистры избираются представительными органами в административно - территориальных единицах с населением более 10 тысяч человек, а в остальных – населением.