Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Ямало-Ненецкого автономного округа)

Страница 8

Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривается, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) наделяется по представлению Президента Российской Федерации соответствующими полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

По вопросу принятых изменений можно отметить следующее. С одной стороны, Федеральный закон не содержит прямых юридико-технических противоречий с Конституцией Российской Федерации. Известно, что прямая выборность глав исполнительной власти нигде в Конституции России не прописана. В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции России система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Согласно положениям ст. 3 Конституции России носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Однако это положение формально не нарушается процедурой опосредованного наделения властью высшего должностного лица субъекта Федерации, поскольку Президент России является выборным лицом и принцип непосредственности власти народа осуществляется в рассматриваемом случае через него.

В ст. 5 Конституции России сказано, что федеративное устройство Российской Федерации основано, в том числе, и на единстве системы государственной власти.

С другой стороны, к основам конституционного строя относятся принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также норма ч. 2 ст. 11, согласно которой государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции, единая система исполнительной власти в Российской Федерации образуется только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, установленных соответственно статьями 71 и 72 Конституции России. Таким образом, в случае назначения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации Президентом России, а также в случае роспуска законодательного органа субъекта Федерации в ситуации последовательного (двукратного или трехкратного) отклонения предложенной кандидатуры органом законодательной власти субъекта Федерации возможно нарушение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между субъектом Федерации и федеральным центром.

Также следует отметить, что статьи 83 и 84 Конституции России дают закрытый перечень полномочий Президента Российской Федерации в сфере кадровой политики, назначения выборов, референдумов и роспуска Государственной Думы. Рассматриваемый Закон отличается тем, что прямо наделяет Президента России властными полномочиями по формированию органов государственной власти субъектов Федерации.

Проблема избрания главы субъекта Российской Федерации законодательным органом субъекта Федерации в 1996 г. уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда России по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края. Тогда Конституционный Суд России отметил, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав субъектов Федерации. Однако она предусматривает в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции России, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции России, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку, как уже отмечалось выше, федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные, а избираемость главы государства – Президента Российской Федерации – прямо закреплена положениями ст. 81 Конституции России.

Кроме того, в упомянутом Постановлении Конституционного Суда России от 18 января 1996 г. указано, что избрание высших должностных лиц субъектов Российской Федерации законодательными органами субъектов Федерации ставит исполнительную власть в подчинение законодательной, что нарушает принцип разделения властей и противоречит закрепленному в ч. 2 ст. 77 Конституции России принципу единства системы исполнительной власти.

В ряде постановлений Конституционный Суд России сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного органа в назначении на должности заместителей главы субъекта Российской Федерации и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Но при этом за законодательным органом субъекта не было признано право участвовать в назначении главы субъекта Российской Федерации.

Необходимость избрания глав субъектов Российской Федерации непосредственно населением отражается в ч. 2 ст. 95 Конституции России, согласно которой в Совет Федерации Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации – от представительного и исполнительного органа субфедеральной государственной власти. После принятия Закона, при ныне действующей системе формирования Совета Федерации, такое раздельное представительство становится бессмысленным (так как в формировании исполнительного органа будет прямо участвовать субфедеральный представительный орган). Кроме того, представитель исполнительного органа субъекта Российской Федерации перестает представлять в федеральном парламенте свой субъект Федерации: получая свои полномочия не от народа и не от избранного им лица, он способен представлять лишь лицо, назначенное Президентом России. Таким образом, Президент Российской Федерации получает полномочие определять половину состава одной из палат Федерального Собрания России, что явно не согласуется с принципом разделения властей.

В конце 2005 г. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил конституционность вышеназванных законодательных норм.

Федеральным законом "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "О политических партиях"" установлено, что политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Если по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации списки кандидатов двух и более политических партий получили наибольшее и при этом равное число депутатских мандатов, каждая из таких политических партий вправе инициировать рассмотрение этим органом предложения по кандидатуре главы субъекта Федерации.