Государственный контроль

Страница 6

В настоящее время надзорную деятельность в отношении органов федеральной службы безопасности осуществляют: в Генеральной прокуратуре РФ — Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и Главная военная прокуратура; на местах — военные прокуроры и прокуроры субъектов Российской Федерации. Компетенция военных и территориальных прокуроров в данной области прокурорского надзора установлена приказом Генерального прокурора РФ от 9 апреля 1996 г. № 24 "О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур" (с изменениями, внесенными приказами Генерального прокурора РФ от 23 мая 1997 г. № 26, от 4 августа 1997 г. № 48, от 8 декабря 1998 г, № 88, от 9 ноября 1999 г. № 84). Согласно этому ведомственному нормативному правовому акту территориальные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в территориальных органах безопасности в отношении иных лиц, кроме военнослужащих, указанных в этом же приказе; военные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами безопасности в войсках, территориальными органами безопасности и структурными подразделениями центрального аппарата ФСБ России, а также за исполнением законов органами федеральной службы безопасности при осуществлении ими оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия — только по делам и материалам в отношении военнослужащих, военнообязанных, призванных на учебные и поверочные сборы, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил РФ и воинских формирований других министерств и ведомств в связи с преступлениями, совершенными при исполнении служебных обязанностей. Данный нормативный правовой акт не урегулировал с достаточной ясностью компетенцию прокуроров войсковых частей, т. е. прокуроров, осуществляющих надзорную деятельность в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), на особо важных и особорежимных объектах, в закрытых и обособленных военных городках и особорежимных воинских частях в сфере надзора в отношении органов федеральной службы безопасности. В вышеназванном приказе Генерального прокурора РФ содержатся две общие посылки, из которых усматривается, что:

1) органы федеральной службы безопасности не названы в числе объекта общего надзора;

2) на прокуроров войсковых частей возложен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в ЗАТО, на особо важных объектах, в особорежимных военно-строительных и воинских частях, согласно действующему перечню, по месту совершения преступления.

Названные ЗАТО и объекты в оперативном отношении обслуживаются либо территориальными органами безопасности (ЗАТО и особорежимные объекты), либо органами безопасности в войсках. В обоих случаях общенадзорная деятельность входит в компетенцию военных прокуроров, поскольку изъятие установлено лишь в отношении органов военного управления и воинских частей, поднадзорных прокуратурам войсковых частей. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне" не рассматривает территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках как органы военного управления. Несмотря на наличие условного наименования "войсковая часть", эти органы не могут рассматриваться как войсковые части, поднадзорные прокурорам войсковых частей, поскольку тот же самый приказ, как указывалось выше, признает их объектами надзорной деятельности территориальных и военных прокуроров. Наконец, определяя компетенцию территориальных прокуроров по надзору за исполнением законов органами федеральной службы безопасности при осуществлении оперативно-розыскной, деятельности, дознания и предварительного следствия, приказ Генерального прокурора РФ устанавливает изъятие только по субъектам — физическим лицам, на которые направлена указанная деятельность (военнослужащие, военнообязанные, призванные на учебные и поверочные сборы, гражданский персонал Вооруженных Сил РФ в связи с совершением преступления по должности). При таких обстоятельствах можно сделать вывод, что прокуроры войсковых частей не пользуются надзорными полномочиями по осуществлению надзора в отношении органов федеральной службы безопасности. Однако заместителем Генерального прокурора РФ, курирующим. Второе управление Генеральной прокуратуры РФ, которое возглавляет систему прокуратуры — войсковые части, высказано иное мнение со ссылкой на то, что органы федеральной службы безопасности входят в состав органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие на объектах, поднадзорных прокурорам войсковых частей.

Непосредственно надзор за исполнением органами федеральной службы безопасности законов, законностью принимаемых ими нормативных правовых актов, соблюдением этими органами прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов при проведении предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности осуществляют специально уполномоченные на это прокуроры территориальных и военных прокуратур. Эти прокуроры должны иметь допуск соответствующей формы (не ниже формы № 2) к государственной тайне.

Для осуществления надзорных функций прокуроры наделены полномочиями, установленными ст. 22, 27, 30, 33 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 211 УПК РСФСР, ст. 21 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", комментируемой статьей, а также приказом Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 "Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности". В зависимости от характера выявленных в процессе надзора нарушений прокурором применяются соответствующие формы реагирования: представление об устранении нарушения закона, протест на незаконный нормативный правовой акт, отмена незаконного постановления следователя или органа дознания, возбуждение уголовного дела.

Методы осуществления деятельности прокурора по надзору за исполнением законов органами федеральной службы безопасности (общий надзор, надзор за исполнением законов при осуществлении следствия, дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законов в следственных изоляторах названных органов) в настоящем комментарии не рассматриваются[22] (методы прокурорско-надзорной деятельности являются одним из предметов комментария к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации").

Заключение

Итак, государственный контроль осуществляется и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ. В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены правительства и администрации. Например, в Республике Башкортостан, Удмуртской Республике в аппаратах руководителей органов исполнительной власти созданы специальные контрольные органы (комитеты контроля). Их правовой статус определяется нормативными актами руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ. Необходимо законодательно определить основные направления и порядок взаимодействия федеральных контрольных органов и их территориальных органов с контрольными органами, создаваемыми в субъектах РФ. Таким образом, современное состояние государственного контроля Российской Федерации характеризуется разнообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов, подзаконных и нормативных актов, регламентирующих осуществление госконтроля.

В настоящее время в России действует не столько система, сколько совокупность контрольных органов, отсутствует унифицированность правовых актов. Существует избыточность и органов, и правовых актов, параллелизм и дублирование, нет эффективной координации работы таких органов. Вследствие этого результативность их работы зачастую недостаточно высока, нередки случаи нерационального расходования ресурсов (человеческих и финансовых). В целях решения перечисленных проблем, исходя из анализа правовых организационных и методических основ функционирования контрольных органов в сфере госуправления, видимо, целесообразно, в первую очередь, сформировать и усовершенствовать соответствующую нормативную правовую базу их деятельности, в частности, по обеспечению координации деятельности органов, осуществляющих государственные контрольные функции, и на этой основе принять решения об оптимизации организационно-штатных структур контрольных инстанций, унификации полномочий контрольно-надзорных органов. Для реализации задач по совершенствованию деятельности органов государственного контроля на современном этапе целесообразно, в частности, разработать Концепцию государственного контроля в Российской Федерации и, исходя из ее положений, - проект федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". В случае принятия такого решения необходимо создание рабочей группы, в состав которой надо включить представителей руководства и исполнителей из органов аппарата Президента, таких как Главное контрольное управление, Государственная военная инспекция, окружные инспекции аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Государственно-правовое управление, а также представителей от Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, от Правительства РФ, судебных органов и прокуратуры Российской Федерации, других заинтересованных органов. При разработке названного законопроекта, безусловно, следует учесть закрепленные Конституцией полномочия Президента в качестве главы государства, а также то, что именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2 ст.80 Конституции). Важно также отметить, что глава государства обеспечивает согласование, функционирование и взаимодействие органов государственной власти, и то, что на основе Конституции РФ "Президент предстает не в качестве составной части, вершины или даже воплощения системы исполнительной власти, а как сильный, авторитетный, наделенный важными полномочиями глава государства"*(20). Кроме того, согласно ст.32 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Президент непосредственно ведает целым рядом направлений деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти страны. Перечисленные основания предопределяют целесообразность подчинения Президенту либо координации им всех государственных контрольных органов. Создание эффективного организационно-правового механизма государственного контроля (под эгидой главы государства) будет способствовать формированию и совершенствованию системы государственного контроля в целом, повышению ответственности всех контрольных органов, что позитивно скажется на решении проблем устранения дублирования и параллелизма, результатах их работы, экономии ресурсов, затрачиваемых на государственное контрольное дело[23].