ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УСТАНОВЛЕНИЯ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В РОССИИ

Страница 5

Граждане Российской Федерации вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеют соответствующие права и обязанности [44, с. 87].

Опека устанавливается над: малолетними; гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства.

Попечительство устанавливается над: несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет; гражданами, признанными ограниченно дееспособными.

Опека и попечительство устанавливается над несовершеннолетними в случае, если они остались без родительского попечения (родители (усыновители) отсутствуют, лишены родительских прав или уклоняются от их воспитания). Опекуны совершают сделки от имени своих подопечных, а попечители дают согласие на совершение сделок. Обязанности опекуны и попечители исполняют безвозмездно, если иное не предусмотрено законом.

Государственная семейная политика в целом должна найти отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу (жилищное законодательство, семейное законодательство, уголовное и административном законодательство, блок, связанный с налоговым, трудовым законодательством и законодательством о соцобеспечении).

В этом направлении сделаны нужные шаги - принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее - Закон о попечительстве) [12] также обусловлено развитием конституционных положений и определяет пути реформирования законодательства о защите законных прав и интересов граждан в данной сфере общественных отношений.

Достаточно символичным является факт, что один из самых важных актов в области защиты прав и законных интересов отдельных категорий лиц, в первую очередь несовершеннолетних, принят в год, объявленный в России годом семьи [13].

На заседании Организационного комитета по проведению в 2008 г. года семьи Д.А. Медведев подчеркнул: «Год семьи в нашей стране - это не набор памятных дат, не набор праздников и развлечений, это все-таки большая работа, работа практическая, работа исследовательская. Нам необходимы новые современные исследования в области экономики, посвященные семье как первичной ячейке государства и общества, области психологии и права» [69, с. 64].

Институт опеки и попечительства в российском законодательстве прошел сложный путь становления и развития и в современных условиях требует качественно нового правового регулирования.

Между тем опека и попечительство - комплексный институт, он несет в себе нормы не только частных (гражданского и семейного), но и публичных отраслей (прежде всего административного) права, что обусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан всеми видами охраны их прав и законных интересов (в первую очередь их личных и имущественных прав).

Принятие Закона о попечительстве вызвало необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство (Гражданский (часть первая) [9], Жилищный [11] и Семейный [10] кодексы РФ).

Применение Закона о попечительстве предполагает обращение к соответствующим законам. При этом некоторые нормы Закона полностью (или в части) воспроизводят положения указанных нормативных актов, приобретая тем самым прямое действие. Часть регулируемых вопросов предполагает решение через принятие Правительством РФ соответствующих постановлений.

Необходимо проанализировать ряд принципиальных положений Закона, связанных с регулированием опеки и попечительства, а следовательно, и охраной прав и интересов соответствующих категорий граждан.

Заслуживает внимания предмет регулирования Закона (п. 1 ст. 1), который представляет специфические обязательственные правоотношения в сфере опеки и попечительства. Законодатель сформулировал достаточно широкий спектр подлежащих регулированию таких отношений. Тем самым положения Закона ориентированы на применение гражданских прав и обязанностей в сфере как семейных, так и гражданских правоотношений. Органично включены в состав регулирования не только гражданско-правовые и семейно-правовые отношения, но и публично-правовые аспекты опеки и попечительства.

Законодатель воспринял двоякий подход в использовании термина «опека» в юридическом обиходе. Опека для целей Закона - не только осуществление заботы со стороны физического лица, но и пребывание несовершеннолетнего или недееспособного гражданина в специальном медицинском или социальном учреждении (п. 2. ст. 1).

Особенности регулирования закрепляются в отношении установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами. В данном случае применяются нормы Семейного кодекса РФ (ст. 145-150). При этом в соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Тот же самый принцип разделения сфер нормотворчества заложен в семейном законодательстве (ст. 3 СК РФ).

Установлена зависимость применения законов субъектов Федерации от положений Закона о попечительстве, которая определяется спектром решаемых вопросов. На уровне субъектов Федерации могут быть урегулированы вопросы, связанные с опекой и попечительством, не нашедшие отражение (решение) в комментируемом законе. При этом особенности опеки и попечительства несовершеннолетних граждан регулируются законами субъектов Федерации в части вопросов, отнесенных к их ведению.

Деятельность по опеке и попечительству осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) свободного принятия гражданином обязанностей по опеке или попечительству и свободного отказа от исполнения опекуном или попечителем своих обязанностей;

2) контроля над деятельностью по опеке и попечительству;

3) обеспечения защиты прав и законных интересов подопечных (ст. 5 Закона).

В большинстве случаев определялось возложение обязанностей по организации деятельности по опеке и попечительству на субъекты Федерации, которые делегировали свои полномочия органам местного самоуправления. Муниципальные органы власти применительно к своим условиям и потребностям формировали систему организаций, выполняющих функции опеки и попечительства. Законом вводится новое правило: теперь органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Федерации. Исполнение полномочий соответствующих органов и их правовой статус регламентируется на основе актов, принимаемых органами власти субъектов Федерации (п. 1 ст. 6 Закона) [30, с. 23].

Основные задачи органов опеки и попечительства вытекают из принципов государственного регулирования, определяющего публичные функции в сфере организации и осуществления опеки и попечительства.

К таковым законодатель относит:

- защиту прав и законных интересов соответствующих категорий граждан;

- надзор над деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

- контроль над сохранностью имущества и управлением имуществом подопечных либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 7 Закона).

В статье 8 Закона закреплены основные полномочия органов опеки и попечительства. В связи с характером деятельности среди полномочий органа опеки и попечительства можно выделить:

1) учетные - выявление и учет лиц, нуждающихся в опеке (попечительстве), учет лиц, желающих стать опекунами (попечителями);

2) контрольно-надзорные - надзор над деятельностью опекунов (попечителей), организаций, в которые помещены недееспособные (не полностью дееспособные); проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами (попечителями) прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами (попечителями) требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов (попечителей);

3) разрешительные - выдача разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; выдача разрешения на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных;