Стратегии и факторы реформирования государственного управления в зарубежных странах

Страница 6

2.3 Анализ моделей реформирования системы государственного управления

Данное наличие двух основных моделей облегчает характеристику проведения реформ государственного управления в различных странах. Так, можно утверждать, что реформы в скандинавских странах представляют собой гибридный вариант, сочетающий слабую опору на рыночные механизмы с интенсивными организационными и бюджетными реформами.

Реформы как "вестминстерского", так и американского типа сосредотачиваются вокруг решения двух важнейших вопросов.

Первый вопрос проистекает из сферы политики (что должно делать государство?), а второй связан с администрированием и вопросами эффективности (как оно может лучше делать то, что должно?). Между этими двумя вопросами - государственным политическим управлением и административным менеджментом - зачастую трудно провести различие.

Однако решение первой, в большей степени политической проблемы может быть успешной лишь в случае опоры на политическую систему национального государства. Решение второй проблемы требует твердого политического руководства и поддержки. У чиновников - как исполнителей реформ - нет весомых побудительных стимулов заниматься реформированием своей деятельности. Поэтому они должны получать отчетливые сигналы от политиков, пришедших к власти в результате выборов. Сказанное в еще большей мере применимо к Кыргызстану, как к развивающейся стране, нуждающейся в разработке стратегий, которые позволят ей быть конкурентоспособной в глобальной экономике. Проведение реформ здесь требует также трансформации политических институтов.

Еще одной целью реформирования государственного управления было повышение доверия граждан к государству и правительству. Признаки снижения уровня доверия граждан были очевидны. Особенно резким подобное снижение было в 1990-е годы в Канаде, Германии, Швеции, Великобритании и в Соединенных Штатах. Граждане остаются приверженными демократии как форме политического устройства, однако они не удовлетворены тем, как демократия функционирует в их странах. Подобная неудовлетворенность во многих случаях и выступает как мощный побудительный мотив проведения административных реформ.

Д. Кеттл отмечает, что если исходить из результатов социологических опросов, то пока нет признаков того, что интенсивные усилия по реформированию государственного управления способствовали укреплению доверия граждан к государственным институтам. Вместе с тем, вероятно, доверие общественности - это "отстающий индикатор реформ". Кроме того, чрезвычайно трудно отделить доверие к государственным служащим, нанимаемым на службу, от доверия к тем государственным чиновникам, которые стали ими в результате выборов. Потребуется значительное время, чтобы усилия реформаторов нашли отражение в росте доверия к государству и правительству со стороны граждан.

Важнейший результат, точнее, урок, который следует извлечь из проводившихся реформ, заключается следующем:

Реформирование государственного управления - это дело не только государства, оно требует широкого участия граждан, прежде всего, при определении целей и задач реформ, а также тесного партнерства между государственными и негосударственными секторами. Вряд ли можно рассчитывать на успех там, где усилия по реформированию государственного управления не согласуются с ценностями и нормами общества.

При неадекватности реформ ценностям требуются значительные усилия по согласованию и синхронизации процессов реформирования как государства, так и общества. В особенной это относится к развивающимся странам. В этих странах и общее развитие, и реформы государственного управления зависят от наличия приватизированного сектора экономики, работающей правовой системы, надежно функционирующих финансовой системы и системы социального обеспечения.

В ходе реформ предпринимались значительные усилия по уменьшению масштаба государственного управления. Вместе с тем практически все реформаторы твердо верят в необходимость сохранения сильного и значимого по своему характеру государственного управления. Они не разделяют позиции тех консерваторов, которые просто ратуют за максимально возможное сужение объемов государственного управления. Реформаторы выступают как прагматики, которые считают необходимым изменить роль государственного управления. Одного уменьшения масштаба самого по себе недостаточно для повышения эффективности управления.

Более того, реформаторы полагают, что процесс уменьшения объемов государственного управления должен замедлиться. Оно достигнет такого уровня, ниже которого нельзя опускаться по экономическим, социальным и политическим причинам. Именно по достижении подобного уровня проблема повышения эффективности и качества государственного управления при уменьшившихся затратах встанет со всей серьезностью.

В такой ситуации процесс реформирования должен будет носить характер не быстрых и радикальных изменений, а незначительных улучшений и исправлений, причем осуществлять их должны будут устойчиво существующие и функционирующие организации и институты. В связи с этим обстоятельством можно предположить, что в какой-то момент процесс реформирования во всех странах должен будет уподобиться тому, что происходит в США.

Это позволяет говорить о грядущей конвергенции двух основных моделей проведения реформы государственного управления - "вестминстерской" и американской.

В то же время сохраняются - и, по-видимому, будут сохраняться - различия в стратегии реформирования, которые, собственно, и заставляют говорить о нескольких моделях. Кроме того, будет сохраняться и известная страновая специфика в практике реформирования государственного управления. Это касается, в первую очередь, своеобразия отношений между государством и гражданским обществом, характера разделения властей и их взаимодействия в процессе управления государством.

Практика реформ показала возросшее значение различных способов предоставления услуг, отличающихся от традиционных способов управленческого действия. В XXI столетии управление будет все более опираться на неправительственные институты, что потребует установления более тесной институциональной взаимозависимости правительственных и неправительственных инстанций и организаций и их функциональной эффективности.

Во многих странах одним из основных компонентов проводимой реформы стало повышение значения и ответственности низовых уровней управления. Этот процесс усилится в новом столетии, что заставит уделять больше внимания распределению ролей в управлении и федеративными, и унитарными системами.

Значительное внимание придется уделять и координации механизмов предоставления услуг населению в рамках государственного управления. Ведомственные барьеры не должны препятствовать процессу предоставления услуг, который в целом должен становиться все более прозрачным для населения.

Глобализация оказывает и будет оказывать значительное воздействие на процесс государственного управления. Национальные правительства должны будут принимать многие важные решения совместно с транснациональными организациями и другими национальными государствами. Таким образом, часть функций государственного управления уходит вниз на "субнациональные" уровни, а часть - вверх, к "наднациональным" организациям.

При всех обстоятельствах национальное государство и впредь будет решать "пять ключевых задач":

1. Осуществление базисных управленческих функций, составляющих "суть национальной идентичности", - оборона, ведение внешней политики и др.;

2. Перераспределение доходов;

3. Сбор данных и обеспечение координации различных информационных систем;

4. "Наведение мостов", т.е. обеспечение связей между различными управленческими бюрократиями, а также между государством и гражданским обществом;

5. Разработка стратегий функционирования и развития различных сфер социальной жизни.

2.4 Оценка эффективности моделей реформирования

Перечисленные примеры реформ в западных странах оцениваются в литературе неоднозначно. Эксперты указывают основные проблемы, которые выявились в ходе проведения реформ государственного управления и для которых необходимо найти эффективные способы решения.