ДЕЯКІ АСПЕКТИ ВПРОВАДЖЕННЯ ЄВР0ПЕЙСЬК0Ї ХАРТІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ (до п’ятої річниці ратифікації)

Страница 2

Хартія не накладає обмежень на сполучення принципів у кожній з груп. В кожній із груп для реалізації у національній моделі місцевого самоврядування можуть бути обрані будь-які принципи. Тому, кількість варіантів вибору принципів із основної групи NК визначається як кількість сполук з 14 по К, тобто, , а кількість варіантів вибору принципів із додаткової групи Nр визначається як кількість сполук з 16 по Р, тобто . Таким чином, для кожної зафіксованої пари значень параметрів К та Р можливо сконструювати NК * Nр моделей місцевого самоврядування. При кожному значенні параметра К може бути реалізовано

різних варіантів моделей самоврядування.

Загальна кількість моделей місцевого самоврядування N, що можуть бути сконструйовані в межах Хартії, обчислюється за формулою

Обчислення показують, що кількість можливих моделей місцевої демократії, які можуть бути реалізовані в рамках Європейської хартії місцевого самоврядування N = 34348972 !!!

Таким чином, кількісний аналіз доводить, що на основі Хартії може бути реалізовано більше 34 мільйонів варіантів моделей місцевого самоврядування, які відповідають Хартії. При обранні варіанту приєднання до Хартії, кожна з держав має зробити вибір з цієї величезної кількості можливих варіантів, виходячи з власних потреб і традицій. Цікаво порівняти це число із кількістю можливих національних моделей місцевого самоврядування, що можуть бути реалізовані у країнах Європи. Кількість країн в Європі на сьогодні не перевищує 60. Як бачимо, потенціал варіабельності устроїв місцевого управління на засадах Хартії величезний. Якщо уявити собі Хартію у вигляді квітки, де пелюстками є принципи Хартії, і кожний пелюсток має свій колір, то маємо вибрати свою квітку на величезному полі вибору з 34 мільйонів відмінних одна від одної квіток (див. Малюнок). Ці квітки можуть мати від 20 до 30 пелюсток у різноманітних їх сполученнях. Продовжуючи ботанічні аналогії, можемо вважати, що інтенсивність кольору пелюстка характеризує ступінь втілення відповідного принципу і національні особливості його реалізації. Тоді маємо перед собою безкінечне розмаїття моделей місцевого самоврядування, що можуть бути побудовані на основі принципів Хартії. І всі вони відповідатимуть Хартії! Але ідеальна, тобто повна модель місцевого самоврядування лише одна. Це втілення в національній моделі усіх тридцяти принципів Хартії.

Наша держава 15 липня 1997 року зробила свій вибір на користь задоволення усіх 30 принципів Хартії. Тобто, взяла на себе зобов’язання реалізувати найбільш повну модель місцевого самоврядування. Це є дуже важке завдання. Тим більше, що воно ускладнюється тим, що в конституційній моделі місцевого самоврядування Україна намагається випередити Європу, оскільки головною діючою особою місцевого самоврядування в Україні проголошена територіальна громада, а не органи місцевої влади, як це проголошено у Хартії. Ці амбітні наміри України можна було б лише вітати. Але час показав, що завдання надто важкі. Тим більше, що як на момент ратифікації, так і сьогодні конституційна модель місцевого самоврядування в Україні не відповідає обраній Україною моделі місцевого самоврядування згідно із Хартією.

Актуальність питання про втілення принципів хартії у законодавство і практику витікає і з того, що зараз Україна продовжує удосконалювати правовий фундамент свого майбутнього. З ухваленням парламентом Конституції (29 червня 1996 року) і Закону “Про місцеве самоврядування” (21 травня 1997 року) в Україні створено правові підстави і сформовано українську національну модель місцевого самоврядування та засади для існування місцевого самоврядування. На жаль, ці законодавчі акти особливо в частині, що стосується місцевого управління і самоврядування, несуть в собі сліди компромісів між різними політичними силами, суперечливі і не в повній мірі відповідають ЄХМС. Аналіз, що був проведений декілька років тому (а правова ситуація щодо місцевого самоврядування до цього часу не змінилась!) Вадимом Прошко, що нині є членом групи незалежних експертів Конгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ) з питань Європейської хартії місцевого самоврядування, показав безсумнівну відповідність нашого законодавства лише 11 з 30 пунктів Хартії і, в тому числі лише 5 з особливо важливих 14 пунктів! Можна стверджувати, що в свій час український парламент підійшов до ратифікації Хартії досить формально і кон’юнктурно, не зваживши усі наслідки акту її ратифікації. Цим створено проблеми політичного і морального порядку, що не розв’язані ще й досі. Дійсно, при приєднанні України до Хартії були проігноровані, друга і третя частини Хартії, що надають можливість пом’якшити процес втілення Хартії в конкретній державі і обумовлюють процедури приєднання до ЄХМС. А потреба в поступовості, як в часовому, так і у територіальному аспектах, впровадження ЄХМС є, оскільки не можливо одномоментно змінити законом свідомість і стереотипи поведінки людей, вихованих за тривалий час існування попередньої радянської системи.

Рада Європи має механізми моніторингу за дотриманням країнами-членами зобов’язань по ратифікованих ними європейських документах. Коли мова йде про моніторинг стану втілення у законодавство і життя положень Європейської хартії місцевого самоврядування, то ключова роль в цьому покладена на Конгрес місцевих і регіональних влад Європи. По Україні такий моніторинг КМРВЄ проводив вже двічі: у 1998 році і у 2001 році. Не будемо зупинятись на аналізі документальних наслідків цих моніторувань. Вони відомі і наводяться у даному виданні як матеріал українсько-європейського семінару, присвяченого Європейській хартії місцевого самоврядування.

Одним із шляхів усунення формальних суперечностей між цими моделями є внесення відповідних змін до Конституції України і приведення конституційної моделі місцевого самоврядування до моделі, обраної при ратифікації Хартії. Але процедура коригування Конституції є досить складною, а процес внесення поправок до Основного Закону вкрай політизований. В результаті, протягом 6 років, що пройшли після ухвалення Конституції, до неї не внесено жодних змін. Крім того, є великі сумніви щодо доцільності зміни чинної конституційної моделі місцевого самоврядування, принаймні у деяких її аспектах. Розглянемо, хоча б, проблему відсутності у обласних та районних рад власних виконавчих органів, що вимагає п.2 ст.3 Хартії. В свій час таке рішення частково було виправдане, оскільки були необхідними заходи для зміцнення інтеграційного впливу центральної влади. Дійсно, в Україні ще не закінчився процес формування політичної нації і тому існує загроза дезінтеграції молодої держави через автаркію і сепаратизм регіонів. Зараз ці настрої дещо пом’якшились. Але при опрацюванні пропозицій щодо зміни ролі відповідних місцевих державних адміністрацій і передачі самоврядних повноважень обласним та районним радам зразу ж виникають пропозиції про зміни способу формування керівників областей. А саме, пропонується обирати губернаторів населенням відповідних регіонів. Тобто, фактично пропонується поширити кримську модель устрою місцевої влади на всі 25 областей. А чи це доцільно, чи кримська модель показала свої переваги перед іншими регіонами? В економічній, політичній, соціальній площині? Ні. А небезпеки, про які згадувалось вище, отримують живлення, оскільки самоврядування у населених пунктах ще є дуже слабке і не може гарантувати уникнення загроз автаркії регіонів, переродження регіональних лідерів, обмежень демократії в регіонах. Прояви цих негативних рис спостерігаються навіть і зараз, коли губернатори призначаються центром і не мають іншого джерела легітимності, ніж Указ Президента. Неважко собі уявити, що може статися у випадку їх прямого обрання населенням. Таким чином, спроби надати регіональним радам власних виконавчих структур, що вимагає Хартія, блокується пропозиціями про пряме обрання губернаторів, чого Хартія не вимагає і що несе певну небезпеку. Перенесення досвіду федеративної Росії в унітарну Україну є, м’яко кажучи, необґрунтованим.