ДЕЯКІ АСПЕКТИ ВПРОВАДЖЕННЯ ЄВР0ПЕЙСЬК0Ї ХАРТІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ (до п’ятої річниці ратифікації)

ДЕЯКІ АСПЕКТИ ВПРОВАДЖЕННЯ ЄВР0ПЕЙСЬК0Ї ХАРТІЇ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

(до п’ятої річниці ратифікації)

Волею історичних обставин на початку 90-х років ХХ століття Україна отримала нагоду скористатися в повній мірі європейським доробком у сфері місцевої демократії, який у концентрованому вигляді міститься у Європейській хартії місцевого самоврядування (ЄХМС). На нашу думку, ця Хартія є найважливішим європейським документом для будівництва в Україні демократичної держави із ефективною соціально-економічною системою.

Європейська хартія місцевого самоврядування була прийнята Радою Європи (РЄ) 15 жовтня 1985 року у Страсбурзі і набрала чинності 1 вересня 1988 року. РЄ вважає демократичне місцеве управління однією з головних підвалин демократичного устрою держави. Самоврядування ставить на службу державі і суспільству енергію і ініціативу міст та регіонів і зміцнює державу, створюючи можливості для врахування культурних, історичних, економічних, політичних і інших особливостей кожного міста і регіону. 9 листопада 1995 року прапор України, як держави — повноправного члена Ради Європи, було піднято перед й будинком, а 15 липня 1997 року Парламент України ратифікував ЄХМС. Конвенції (Хартії), що ухвалює Рада Європи, зобов’язують відповідну країну-члена Ради Європи після того, як її вищий представницький орган затвердить, тобто ухвалить рішення про приєднання до конкретної Конвенції. Разом з тим вступ країни до Ради Європи означає, що ця країна бере на себе зобов’язання увійти у загальноєвропейське правове поле, відповідним чином відкоригувавши своє національне законодавство. Загалом за роки свого існування Рада Європи ухвалила більше 150 документів рангу Конвенцій (Хартій). Серед такого роду загальноєвропейських Конвенцій чільне місце займає, безумовно, ЄХМС. Після ратифікації ЄХМС Верховною Радою України п'ять років тому відповідно до ст. 9 Конституції України вона (Хартія) стала частиною національного законодавства і обов’язкова до виконання поруч із Конституцією і законами України.

ЄХМС визначає елементи, котрі повинні бути притаманні ефективному демократичному місцевому самоврядуванню. У сучасній практиці реформування державно-політичних систем у посткомуністичних країнах ЄХМС використовується як базовий документ при створенні внутрішнього законодавства про місцеве самоврядування. Наприклад, в Угорщині вона безпосередньо згадується у законі про комунальне самоврядування. Звичайно, для України, що шукає шляхи до тісної інтеграції з європейською спільнотою, Хартія теж повинна бути дороговказом при довго триваючому реформуванні архаїчної радянської системи у сучасну ефективну демократичну систему місцевого управління. Взаємна відповідність і схожість якомога більшої кількості елементів політичного та економічного устрою держав, безумовно, сприяє зближенню країн, полегшує людські і ділові зв’язки.

ЄХМС містить європейські стандарти місцевого самоврядування у вигляді 30 принципів, що викладені у 10 статтях першої частини Хартії. Стаття 12 Хартії розподіляє ці принципи на дві групи. Назвемо їх умовно основними і додатковими. Група основних принципів складається з 14 принципів. А група додаткових — із 16.

Розглянемо більш уважно процедуру приєднання до Хартії, що передбачена самою Хартією. Сім статей другої і третьої частини разом з першою статтею Хартії описують порядок і умови приєднання держави до Хартії і елементи процедури її денонсації. Частина друга обумовлює зобов’язання країни при ратифікації Хартії та дає можливість не поширювати дію Хартії на всі органи місцевого самоврядування. Стаття 14 в цій частині Хартії зобов'язує кожну країну, що приєднується до Хартії, надсилати Генеральному секретареві Ради Європи всю необхідну інформацію про всі підготовчі заходи до приєднання та законодавчі акти, що регулюють місцеве самоврядування. Стаття 15 встановлює порядок набуття Хартією чинності після її підписання та ратифікації. Дуже важливою є стаття 12, яка встановлює мінімальну кількість пунктів, що мають бути прийняті на виконання державою-учасницею Хартії. Ця стаття вимагає дотримання країною-учасницею 20 з 30 пунктів першої частини Хартії. Тут же перераховано 14 особливо важливих пунктів, з яких слід вибрати 10 для обов’язкового дотримання. Хартія надає можливості країні, що приєднується до неї, досить гнучко підходити до впровадження Хартії в конкретних умовах країни. Наприклад, стаття 13 дозволяє країні “вказати ті категорії органів місцевого або регіонального самоврядування, якими обмежується застосування цієї Хартії, або категорії органів місцевого самоврядування, які вона має намір виключити з сфери її застосування”. Крім того, стаття 16 дозволяє країні “вказати територію або території, до яких застосовуватиметься Хартія”. Хартія не обмежує в часі і у просторі виключення щодо її застосування. Ця можливість Україною не була використана.

Стаття 17 Хартії обумовлює деякі деталі денонсації Хартії країною-учасницею. Важливим при цьому є положення, згідно до якого країна не може денонсувати Хартію до закінчення п’ятирічного терміну з дня набрання Хартією чинності для даної країни. Це положення Хартії, очевидно, спрямоване на усталення участі у Хартії і стимулює розважливість при приєднанні до неї. Як бачимо, процес приєднання до ЄХМС не є одноразовий акт її формальної ратифікації парламентом країни. Він повинен складатись принаймні з декількох етапів. На першому — країна має чітко визначити своє прагнення приєднатися до Хартії і визначити категорії органів самоврядування, на які буде поширюватись Хартія, і території, на які її дія не поширюватиметься. Разом із тим, відповідні структури парламенту та підрозділи виконавчої влади (Адміністрації Президента, Кабінету Міністрів, Міністерства закордонних справ тощо) мають започаткувати вивчення Хартії групою експертів з питань державного будівництва, самоврядування, міжнародного права, має бути підготовлено офіційний переклад цього документа. На другому етапі — країна, як держава — член Ради Європи, повинна визначитись, коли вона приєднається до Хартії. Одночасно готується план заходів і графік якомога повнішого поетапного втілення взятих щодо Хартії зобов’язань у національне законодавство та практику. Необхідно також опублікувати текст Хартії у засобах масової інформації, довести до свідомості представників владних структур і громадян її зміст. На третьому етапі має відбутися підготовка конкретних редакційних і текстуальних пропозицій по приведенню національного законодавства у відповідність до положень Європейської Хартії.

Ця робота, на наш погляд, повинна проходити одночасно з підготовкою документів про ратифікацію Хартії, й ратифікацією у Верховній Раді і повідомленням про це Ради Європи. На четвертому етапі, нарешті, мають бути внесені зміни і доповнення у національне законодавство у відповідності із зобов’язаннями держави, які вона бере на себе при ратифікації. Зрозуміло, що ця багатопланова організаційна, законотворча, експертна та представницька робота має бути скоординована і проходити з участю зацікавлених сторін, перш за все — представників місцевих та регіональних влад. Масштабність роботи по входженню до європейського правового простору очевидна.

Процедура приєднання до Хартії допускає вибір принципів, які застосовуватиме кожна з держав. Передбачається, що держава має взяти на себе зобов’язання виконувати не менше 20 принципів. При цьому не менше 10 з обраних принципів мають належати до основної групи. Процес вибору принципів, яких має намір дотримуватись держава, є по суті конструюванням національної моделі місцевого самоврядування.

Розглянемо деякі кількісні параметри цього процесу.

Національна модель місцевого самоврядування повинна задовольняти не менш ніж 10 будь-яким з 14 принципів основної групи. Тобто, кількість принципів К, що можуть бути обрані із основної групи, лежить у межах 10 £ К £ 14. Враховуючи ту вимогу Хартії, що загальна кількість принципів Хартії, які мусять бути враховані у національній моделі, є 20, зрозуміло, що кількість принципів Р, які мають бути обрані з групи додаткових 16 принципів визначається нерівністю: 20 — К £ Р £ 16. Тобто, наприклад, у випадку обрання усіх 14 принципів основної групи (К = 14), кількість додаткових принципів має бути не менше 6. Загальна кількість принципів хартії, що має бути задоволена у національній моделі К + Р, має бути у межах від 20 до 30, тобто 20 £ К + Р £ 30. Таким чином, на значення параметрів К та Р Хартія накладає наступні умови: 10 К £ 14, 20 — К £ Р £ 16, 20 £ К+ Р £ 30.