ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ СВОБОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН

Страница 3

В Российской Федерации основы правового регулирования хозяйственной деятельности в СЭЗ были заложены в Постановлениях Верховного Совета РСФСР от 14 июля 1990 года № 106-1 и от 13 сентября 1990 года № 165-1 «О создании зон свободного предпринимательства». Для обеспечения реализации данных Постановлений и укрепления правовых гарантий иностранных инвестиций был издан Указ Президента РФ от 4 июня 1992 года № 548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации». В 1990 году были учреждены Международная ассоциация развития СЭЗ и специальный орган – Консультативный совет по СЭЗ при Антимонопольном комитете, на который была возложена ответственность за создание СЭЗ в стране.

Только с июля 1990 года по июнь 1991 года Верховный Совет РСФСР Постановлением от 13 сентября 1990 года № 165-1 определил открытие на территории РСФСР 13 СЭЗ. Впоследствии их количество сократилось до 11. Статус СЭЗ был закреплен за 11 регионами общей площадью 1 млн. кв. км (7 процентов всей территории) с 18,5 млн. человек (13 процентов населения России)[6]. Созданные в то время в России СЭЗ по географическому положению, экономическому потенциалу, профилю деятельности соответствовали существующим мировым аналогам. Они размещались главным образом в центрах крупных экономических районов, в морских портах, железнодорожных узлах, имеющих удобную связь с внутренними районами страны, а также с внешним миром. Зоны учреждались в городах Находке, Ленинграде, Зеленограде, Выборге, Алтайском крае, Сахалинской, Новгородской, Кемеровской, Читинской и Калининградской областях, Еврейской автономной области. Для каждой СЭЗ было утверждено положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус в качестве либо зоны свободного предпринимательства (г. Ленинград, г. Выборг Ленинградской области), либо специальной экономической зоны (г. Находка, г. Калининград). Эти статусы не имели различий, набор предоставляемых льгот был практически одинаков. СЭЗ рассматривались как внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.

Намерение организовать СЭЗ рассматривалось в то время как одна из новых форм активизации внешнеэкономической деятельности, способствующих более быстрому включению страны в мирохозяйственные связи и решению общегосударственных задач: повышению конкурентоспособности национального производства, увеличению притока валюты как от экспорта товаров и услуг, так и от иностранных инвестиций, сокращению затрат на приобретение импортной продукции, ускоренному освоению производства новых изделий и услуг[7].

Массовая раздача преференций отдельным территориальным образованиям без учета местных особенностей и выработки каких-либо критериев спровоцировала волну самостоятельного возникновения новых зональных структур. Правительство РФ оказалось под массированным давлением: в 1991 году более 50 регионов добивались образования на своих территориях СЭЗ. Вступивший в силу в сентябре 1991 года Закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР», в котором одна из глав посвящена СЭЗ, заметно упорядочил процесс их образования: СЭЗ создавались в целях привлечения иностранного капитала, закупок передовой зарубежной техники, технологий и управленческого опыта, развития экспортного потенциала и в них устанавливался льготный режим хозяйственной деятельности для иностранных инвестиций и предприятий с иностранным участием, упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями. Но и данный Закон не внес полной ясности в процесс создания СЭЗ.

В первые годы реализации этапа активных экономических реформ предполагалось принять пакет законов и подзаконных актов, призванных стимулировать приток иностранных инвестиций в Россию. В их числе был и проект закона о свободных экономических зонах в РФ, однако полноценная нормативно-правовая база в этой области правового регулирования так и не была создана. Ни одна из СЭЗ не заработала на полную «проектную» мощность. Основная причина этого заключалась в том, что на федеральном уровне так и не был задействован механизм предоставления льгот, гарантий и других мер поддержки СЭЗ, не были соблюдены институциональные условия их функционирования.

В 1992 году регистрация СЭЗ была временно приостановлена. Более того, в январе 1992 года Правительством РФ из-за низкой эффективности функционирования СЭЗ была предпринята попытка инициировать президентский указ, отменяющий все решения об их создании, но этого добиться не удалось. Между тем инвестирование долгосрочных программ развития СЭЗ за счет федерального бюджета в результате жесткой бюджетной и кредитной политики Правительства РФ и Центрального банка РФ было прекращено.

Однако законодательство Российской Федерации о СЭЗ продолжало пополняться новыми нормативными правовыми актами. Введенный в действие в 1993 году Таможенный кодекс РФ заложил основы для создания свободных таможенных зон (свободных складов), являющихся одной из разновидностей СЭЗ, а Федеральный закон от 13 октября 1995 года № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»[8] определил, что особый территориальный режим хозяйственной, в том числе внешнеэкономической, деятельности в СЭЗ устанавливается Федеральным законом о СЭЗ, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Для СЭЗ устанавливался упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями и осуществления экспортно-импортных операций.

В связи с переменами во внутриэкономическом положении страны, выразившимися в изменении налогового, таможенного, валютного, банковского регулирования, практически прекратились работы по созданию большинства из объявленных в начале 90-х годов СЭЗ. Тем не менее в 1996 году в России имелось 18 СЭЗ, размещенных в 15 регионах страны, общей площадью до одной третьей площади государства. Они были весьма разноплановые. Это свободные порты (Находка и Калининград), технопарки (г. Зеленоград, «Шерризон» – аэропорт Шереметьево), экспортно-производственные зоны (г. Выборг, Сахалинская область), концессионные участки (Республика Горный Алтай, г. Чита, г. Кемерово).

Несмотря на отрицательный опыт создания СЭЗ на больших территориях (СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области, СЭЗ «Находка» в Приморском крае, офшоры в Республике Калмыкия и другие), Правительство РФ вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ поддалось давлению региональных властей: был восстановлен режим беспошлинной торговли в результате создания особой экономической зоны (далее – ОЭЗ) в пределах Калининградской области[9], а в мае 1999 года была создана особая экономическая зона на территории Магаданской области[10].

Анализ специальных нормативных правовых актов РФ о СЭЗ позволил выделить общие принципы и особенности создания и функционирования СЭЗ в России, нашедшие отражение в законодательных актах РФ. Общим ориентиром при создании СЭЗ на территории Российской Федерации служит прежде всего принцип «СЭЗ – неотъемлемая часть государственной территории РФ», имеющий конституционное происхождение. В ч. 3 ст. 4 Конституции РФ зафиксировано, что «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории», а в ч. 5 ст. 13 этого документа говорится о противоконституционности общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение ее целостности. Таким образом, СЭЗ остается в пределах государства, но в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей, уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, она рассматривается как находящаяся в режиме свободной таможенной зоны.

Другой важный принцип, подлежащий соблюдению в практике учреждения СЭЗ, – единое экономическое пространство – закреплен в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств». Сложность реализации принципа обеспечения единого экономического пространства на всей территории РФ объясняется требованиями «двойного» статуса СЭЗ, которые одновременно должны оставаться частью внутреннего государственного (федерального) рынка и по сравнению с остальной территорией государства более тяготеть к внешнему рынку. Основные положения принципа единого экономического пространства отражены в Указе Президента РСФСР от 12 декабря 1991 года № 269 «О едином экономическом пространстве РСФСР».