РЕФОРМА ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В УКРАИНЕ

Страница 3

2) по проведению реформы местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и государственной службы (руководитель - Глава Администрации Президента).

Таким образом, возникли уже два координационных центра, что привело к дуализму в полномочиях и функциях, а также к образованию "очага влияния" внe сферы исполнительной власти. Общество опять-таки не получило реальных результатов от этой двуполярности.

В 2000 г. предпринимается новая попытка в русле организационных изменений: создаются уже три (!) консультативно-совещательных органа при Президенте Украины, а именно:

1) Комиссия по вопросам административно-территориального устройства;

2) Координационный совет по вопросам государственной службы под руководством Главы Администрации Президента;

3) Национальный совет по согласованию деятельности общегосударственных и региональных органов и органов местного самоуправления во главе с Президентом Украины.

Одновременно Первому вице-премьер-министру были даны полномочия осуществлять контроль за реформированием органов исполнительной власти (он был также заместителем председателя первого из трех названных органов, а Премьер-министр Украины - одним из заместителей руководителя третьего органа). Кроме того, в Секретариате Кабинета Министров Украины тогда же появилось Управление административной реформы.

Как видим, 2000-й год отмечен созданием очень сложной, локально-фрагментарной, нецелостной модели организационной структуры, которую характеризовало рассредоточение полномочий между несколькими центрами разработки стратегии. Таким образом, снова не был сформирован единый идеологический и координационный центр, хотя всем было ясно, что именно его отсутствие и не позволило активизировать реформу ранее.

В мае 2001 г. была введена должность Уполномоченного Президента по вопросам административной реформы, а функции секретариата Государственной комиссии по ее проведению (напомню: комиссия была создана в октябре 1997 г.) перешли к вновь созданному при Администрации Президента Управлению по вопросамадминистративной реформы (в июле 2001 г.). Однако и эти меры не принесли никаких сдвигов, ибо статус Уполномоченного не позволял осуществлять общую координацию реформ. В июне 2003 г эта должность была ликвидирована.

Первый шаг в законодательном обеспечении реформ был предпринят только через 4 года после их "старта", когда Указом Президента Украины от 29 мая 2001 г. № 345 "Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине" правительству было поручено разработать 5 проектов законов - "О Кабинете Министров Украины", "О министерствах, других центральных органах исполнительной власти", "Об административно-территориальном устройстве", "О Совете Министров Автономной Республики Крым", "О государственном контроле в сфере деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц". Однако из названных проектов был принят лишь первый (в декабре 2006 г., с внесением изменений в мае 2008 г.); новая его редакция утверждена в октябре текущего года после отмены Конституционным Судом Украины политической реформы 2004 г. Все остальные вопросы остались законодательно не урегулированными до сих пор.

В начале 2005 г. имела место попытка создать модель с правительственным координационным центром. В Кабинете Министров Украины ввели должность Вице-премьер-министра по вопросам административной и административно-территориальной реформы, в чьи обязанности входили определение политики административного управления, организация и координация работы всех органов в этой сфере. Но и эта модель была недолговечной: она просуществовала только до сентября 2005 г. В том же году в Секретариате Президента Украины с началом каденции нового Президента были ликвидированы Управление по вопросам административной реформы и Национальный совет по согласованию деятельности общегосударственных и региональных органов и органов местного самоуправления. Взамен был создан Национальный совет по вопросам государственного строительства, местного самоуправления и регионального развития как консультативно-совещательный орган. Но уже в мае 2006 г. вместо него появился Национальный совет по вопросам государственного управления и местного самоуправления во главе с Президентом Украины. А в феврале 2008 г. и этот орган был распущен, возникла новая структура - Национальный совет по вопросам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при Президенте Украины. В правительстве организационные полномочия в части админреформы были возложены на Министра Кабмина и аппарат Управления административной реформы.

В 2010 г. с началом каденции нынешнего Президента начата работа в другом формате. В рамках программы экономических реформ на 2010-2014 г. "Благополучное общество, конкурентоспособная экономика, эффективная власть" при Комитете экономических реформ создали специальную рабочую группу для реформирования государственной службы и системы органов государственной исполнительной власти под руководством Министра юстиции Украины, а также с участием юридического департамента Кабинета Министров Украины, Главного управления государственной службы Украины и региональных комитетов реформ. Можно ожидать, что дело наконец-то сдвинется с места и продолжится на совершенно новом качественном уровне, (в частности, в направлении приближения механизмов государственного управления к стандартам ЕС).

Как видим, именно многоступенчатость, многослойность, нерациональность, частота создания и упразднения руководящих структур во многом затормозили осуществление административной реформы. Складывается впечатление, что все усилия сводились лишь к непрерывному образованию, а затем ликвидации комитетов, комиссий, советов, управлений на различных уровнях, что засвидетельствовано приведенной выше хронологией. Не были созданы оптимальная модель организационной структуры обеспечения административной реформы, с единым координационным центром общегосударственного значения и региональными координационными центрами, с прагматичным консенсусом во взаимодействии Президента, Правительства, Парламента, органов центральной власти и местного самоуправления.

Кроме того, частые изменения в составе "действующих лиц" не позволили организовать на общегосударственном и региональном уровнях функциональное обследование органов исполнительной власти с утверждением их организационных структур. Такое задание поставила названная выше Концепция, и его можно по праву считать альфой и омегой административной реформы, ибо без четкого упорядочения функциональных полномочий невозможно определить необходимо-достаточный перечень министерств, предельную численность управленческого персонала всех уровней и др.

Указами Президента Украины от 11 февраля 2000 г № 208 "О повышении эффективности системы государственной службы" и от 5 марта 2004 г. № 278 "О Концепции адаптации института государственной службы в Украине к стандартам Европейского Союза" это дело поручалось правительству, а методическое обеспечение возлагалось на Главное управление государственной службы Украины.

В середине 2005 г. это учреждение утвердило "Порядок проведения функционального обследования органов государственной власти", а рекомендации в отношении местных органов исполнительной власти были утверждены лишь в 2007 г. В течение 2006-2007 гг. проводились функциональные обследования отдельных центральных и местных органов исполнительной власти, в 2008 г. — в связи с подготовкой к финалу чемпионата Европы 2012 г. по футболу. В 2009 г. на основе усовершенствованной методики и Реестра государственных функций было осуществлено секторное исследование органов труда и социальной защиты населения.

Не соответствует требованиям времени и схема, утвержденная президентским Указом от 15 декабря 1999 г. № 1572 "О системе центральных органов исполнительной власти". Она включает 15 министерств, руководители которых входят в состав Кабинета Министров Украины, 20 государственных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, статус которых приравнивается к Государственному комитету Украины, и 11 центральных органов исполнительной власти со специальным статусом; кроме того, в ней выделены 11 органов, деятельность которых направляется и координируется Кабмином через соответствующих министров. За период независимости система центральных органов исполнительной власти претерпела свыше 350 трансформаций (создание, ликвидация, реорганизация). Только с 2000 г. схема, о которой идет речь, изменялась 45 раз. Очередное изменение состоялось в апреле 2007 г.