Статус Центрального банка и основы его деятельности

Страница 2

Почти одновременно с Монтескье англичанин Адам Смит в своем классическом экономическом труде предусмотрел три обязанности, которые "согласно системе естественной свободы, надлежит исполнять государю" [3], среди которых охрана прав собственности, оборона страны и выполнение некоторых видов общественных услуг.

Возникает вопрос: почему эти уважаемые не только в своих странах мыслители не дали государству права распоряжаться содержимым наших кошельков ни (с точки зрения философии права) путем выделения в отдельную ветвь власти власть экономическую, ни (с точки зрения теории права) наделением правительства функции контроля над выпуском денег? Возьму на себя смелость заявить, что контроль правительства за денежным обращением есть насильственное вмешательство государства в экономику не имеющее своего научного обоснования.

Рассмотрю на примере статуса Центрального банка РФ практику того, как российское законодательство пытается легитимизировать в глазах граждан такую деятельность власти.

Теоретиками утверждается, что "независимость - это системообразующая характеристика правового статуса Банка России как национального центрального банка" [4]. Другими словами: ЦБ потому и центральный, что независимый. А независимый ли он?

Конституция РФ в статье 71 устанавливает, что в ведении федеральной власти находятся, в частности, федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Таким образом Банк России - экономическая служба, орган государственной власти.

В соответствии со статьей 11 Конституции государственную власть в РФ осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды. В чьем ведении находится Банк России? Явно не в ведении законодательной власти и судов. Банк России - это орган исполнительной власти.

Как орган исполнительной власти Банк России подчиняется Правительству, одной из функций которого (ст. 114, подпункт б) является проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Банк России здесь - инструмент такой политики.

Подотчетен Банк России и законодательной власти, в ведении которой (ст. 103, подпункт в) находится также назначение и освобождение от должности Председателя банка.

Контроль над Банком России осуществляет и Президент: это он представляет кандидатуру Председателя банка Государственной Думе (ст. 83, подпункт г).

Такое обилие контролирующих органов способно развеять мнение о какой-либо независимости Банка России.

Есть еще одно, не столько научное, сколько психологическое подтверждение зависимости Банка России. В русской разговорной лексике понятие "государство" прочно ассоциируется не с территорией, а с властью (правительством). Соответственно прилагательное "государственный" означает в большей мере принадлежность не к данной территории, а к власти (например, государственное предприятие, государственный университет). В общественном сознании Центральный банк был и остается банком государственным, то есть полностью от власти зависящим и никоим образом от нее неотъемлемым.

Пытаясь завуалировать принадлежность ЦБ к органам власти российское законодательство в вопросах гражданских правоотношений вынуждено допустить исключение из правил, не предусматривающих исключений. Гражданский кодекс РФ в статье 2 в качестве участников регулируемых гражданским законодательством отношений рассматривает следующих субъектов:

- граждан,

- юридических лиц,

- Российскую Федерацию (ее субъектов и муниципальные образования), от имени которой выступают органы государственной власти (ст. 124).

В каком статусе представляется нам здесь Центральный банк? В соответствии со статьей 2 Закона РФ "О Центральном банке РФ" в статусе юридического лица. То есть организации, которая "имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом" (ст. 48). Между тем доктор юридических наук, заведующий сектором "Банковское право" Института государства и права РАН Г.А. Тосунян считает, что "имущество Банка России не отвечает признакам как имущества, принадлежащего субъекту на праве хозяйственного ведения, так и имущества, принадлежащего субъекту на праве оперативного управления. Собственностью Банка России оно также не является, указанное имущество - федеральная собственность" [4].

За рубежом проблеме статуса ЦБ уделяется несколько больше внимания, чем у нас, хотя также не вполне достаточно. Международный валютный фонд (МВФ) выделяет следующие факторы, влияющие на статус ЦБ и его положение в экономике:

1) институциональные основы (структура денежной и банковской систем);

2) сущность и система целей, определенных для ЦБ;

3) контроль и наблюдение общественности за денежной политикой ЦБ;

4) роль и значение Совета управляющих ЦБ;

5) процедура назначения и увольнения управляющих и директоров ЦБ;

6) правила управления бюджетом ЦБ;

7) ограничения на финансирование правительства;

8) юридические и институциональные ограничения на использование инструментов денежной политики;

9) законодательная ответственность и решение конфликтов.

Анализ данных факторов позволил экспертам МВФ сделать ряд обобщений:

Во-первых, ЦБ, имеющие большую официальную зависимость, ставят перед собой более крупные макроэкономические цели. Например, сильно зависимые от правительства банки Англии и Японии определили одной из своих целей – содействие благосостоянию. Менее зависимые ЦБ предпочитают узко поставленные цели, так как множественные и неясные цели ослабляют доверие к денежной политике, снижают ее ясность, возможность наблюдения и контроля за деятельностью ЦБ, повышают риск неудачи. Так, один из самых независимых ЦБ – Бундесбанк – видит свои первоочередные цели в обеспечении стабильных цен, высокого уровня занятости, внешнего равновесия и постоянных темпов экономического роста.

Как этот вопрос решен в России? Согласно статье 3 Закона РФ «О Центральном банке РФ» основными целями деятельности Банка России являются:

- защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам;

- развитие и укрепление банковской системы РФ;

- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

За небольшими оговорками выглядит вполне конкретно. Однако политические цели, преследуемые Правительством, зачастую идут в разрез с обозначенными выше целями его денежного органа. Для того, чтобы завуалировать такое несоответствие, придумывается соответствующая идеология: в октябрьском за 1998 год номере журнала «Деньги и Кредит» (печатного издания ЦБ), помещена статья Г.А. Тосуняна (цитаты из которой я уже приводил), в которой он пишет: “Банк России действует в интересах государства и всего общества в целом, не имея частно-правовых целей. Причем в данном случае интересы государства и общества необходимо понимать так, как это закреплено в преамбуле Конституции РФ, то есть как стремление обеспечить благополучие и процветание России и ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями” [4].

Во-вторых, в странах с менее зависимыми ЦБ бóльшую роль в процессе назначения президентов (председателей) ЦБ играют члены советов, то есть сам штат ЦБ. В более зависимых ЦБ назначения на высшие посты делает глава государства на основе либо рекомендаций (как в Великобритании), либо консультаций (как во Франции) с главой исполнительной власти. Значительную роль также играют сроки исполнения управляющими ЦБ своих обязанностей: чем менее зависим ЦБ, тем больше срок полномочий его управляющих (они, как правило, намного больше сроков выборных должностей в законодательной власти, что не дает возможности новым законодателям менять штаты ЦБ по своему усмотрению). Также, для менее зависимых ЦБ характерна сложная структура штата, как правило, двух-, а то и трехуровневая, состоящая из исполнительного органа ЦБ – Совета управляющих, наблюдательного органа – Консультативного совета, и совещательного органа, в который входят признаваемые специалисты, с чьим мнением считаются при согласовании политики действий.