Административно-правовая реформа: концептуальные подходы правоведов стран постсоветского пространства

Страница 5

Усовершенствование административно-территориального устройства Украины направлено на реализацию лозунга «Украина – государство самоуправляющихся громад (общин)» и предполагает создание правовых предпосылок образования экономически состоятельных административно-территориальных единиц разного уровня.

Концепция административной реформы предусматривает реализацию программы мероприятий в направлении территориальной организации государственного управления и местного самоуправления, а именно:

1. создание механизма становления финансово-экономических основ местного самоуправления

2. реформирование бюджетной системы в направлении расширения финансовой автономии территориальных громад и органов местного самоуправления

3. переход к новому пониманию функций публичной власти, которая по своему содержанию должна быть направлена на предоставление государственных и общественных услуг.

При чем особенное значение приобретает классификация таких услуг, их перечень и механизм финансирования (из бюджетных средств или на платной основе). С целью реализации указанного положения пунктом 29 Основных направлений бюджетной политики на 2010 г. была предусмотрена разработка методик стоимостной оценки минимальных стандартов основных услуг, предоставление которых государство делегирует органам местного самоуправления. Проведение административно-териториальной реформы предполагает существенные улутшеня в сфере местных финансов и межбюджетных отношений.

С целью обеспечения соблюдения принципа общественной солидарности в зарубежных странах формируется фонд финансового выравнивания или фонд финансовой поддержки регионов, деятельность которого позволяет обеспечить прозрачность и ответственность при перераспределении ресурсов от регионов-доноров к регионам-реципиентов в процессе фискального выравнивания.

На втором этапе реализации административной реформы актуальной задачей является переход к взаимоотношениям государственного бюджета непосредственно с бюджетами территориальных громад. Практическое внедрение этого положения возможно только после принятия соответствующего законодательства об административно-территориальном устройстве. Институциональные единицы местных правительств Украины необходимо изменить, поскольку они не отвечают действительному количеству территориальных единиц и международным стандартам в этой сфере. Потому реформирование административно уклада является неотложной потребностью. Образование в результате административной реформы базовой единицы местного самоуправления Украины – «громады» в системе административного и бюджетного устройства государства, позволит устранить фрагментацию органов местного самоуправления на уровне территориальных обществ и их иерархичность на уровне районов и областей, а также оптимизировать структуру бюджетного устройства страны в соответствии с демократическими принципами государственного управления. Формирование полноправных органов местного самоуправления на областном и районном уровнях и изменение статуса районных и областных государственных администраций предусматривает внесение изменений в Конституцию и законы Украины о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении.

В ходе административной реформы необходимо предусмотреть создание государственных и региональных информационных систем о регионах и территориальных громадах, их потенциале и потребностях. Эта задача имеет первоочередное общегосударственное значение, поскольку только на основе учета объективных оценок социально-экономического состояния регионов возможно эффективное перераспределение финансовых ресурсов. Что касается территориальных громад, то основанной на адекватной оценке экономического потенциала базовой единицы местного самоуправления, анализ их финансовой самодостаточности позволит повысить эффективность межбюджетных взаимоотношений.

Обеспечение фискальной автономии местного самоуправления или достаточной собственной доходной базы и права устанавливать в определенных границах надбавки к общегосударственным налогам возможно, как и в большинстве стран, путем внедрения местных имущественных налогов и за счет диверсификации источников финансирования органов местного самоуправления, то есть организации финансирования выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций с помощью таких финансовых институтов и инструментов, как: местные налоги и сборы, муниципальные заимствования, муниципальные кредиты, бюджет развития.

Таким образом, повышение эффективности государственной поддержки местного самоуправления в Украине тесно связано с реформированием системы государственного управления, административной реформой, реформой системы местного самоуправления, административно-территориального устройства, налоговой системы Украины и самой бюджетной системы страны.

Это предусматривает реализацию комплексов мероприятий, которые охватывают следующие направления:

1. формирование оптимальной структуры органов государственного управления и местного самоуправления, определение основных содержанием деятельности этих органов предоставления государственных и общественных услуг, децентрализация заданий, полномочий и ответственности относительно предоставления таких услуг;

2. реформирование существующего административно-территориального устройства страны, формирование экономически и финансово самодостаточных территориальных громад как первичных носителей местного самоуправления и базовых административно-территориальных единиц, что должно стать основой для формирования нового бюджетного уклада государства;

3. реформирование налоговой системы страны, коренное повышение в ней роли местных налогов и сборов, децентрализация фискальных полномочий в интересах территориальных громад и органов местного самоуправления других уровней;

4. реальное отделение бюджетов территориальных громад и других органов местного самоуправления от государственного бюджета Украины, организация их взаимоотношений на принципах самостоятельного функционирования.

Анализ состояния государственной поддержки развития местного самоуправления в Украине засвидетельствовал, что ее эффективность зависит от проведения в Украине муниципальной реформы в рамках реформирования административной системы.

В процессе реформирования в Украине должны быть одобренны государственная концепция реформ и мероприятия по ее реализации, необходимые для их консолидированного проведения, определены механизмы согласования разными политическими силами приоритетов и направлений трансформации системы территориальной организации власти.

На первом этапе административной реформы должны быть реализованные мероприятия по формированию экономически и финансово самодостаточных территориальных громад. Численность населения территориальной громады не должна быть менее 5 (8–10) тыс. лиц. Кроме этих мероприятий целесообразно в рамках первого этапа внедрить новую систему финансового выравнивания для территориальных обществ и новую систему трансфертов, а также государственные социальные стандарты в отрасли образования и здравоохранения.

На первом этапе должна быть улучшена система финансирования делегированных полномочий органов исполнительной власти органам местного самоуправления.

На втором этапе реформы целесообразно отделить от расходов государственного бюджета расходы, которые финансируются за счет областных и районных бюджетов органов местного самоуправления с целью обеспечения общих интересов территориальных громад. На этом этапе целесообразно определить собственную доходную базу областных и районных бюджетов органов местного самоуправления, а также внедрить новую систему финансового выравнивания относительно этих бюджетов.

На третьем этапе реформы предусматривается разграничение ответственности между центральными и местными органами исполнительной власти относительно предоставления государственных услуг, деконцентрация полномочий в этой сфере, определение сфер общей ответственности органов исполнительной власти и местного самоуправления относительно предоставления таких услуг и принципов взаимного делегирования полномочий и передачи финансовых ресурсов между уровнями власти.