ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ИМПЕРАТОРСКИЙ ПЕРИОД. ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧИНОВНИЧЕСТВА

ПРАВОВОЕРЕГУЛИРОВАНИЕГОСУДАРСТВЕННОЙСЛУЖБЫ

ВИМПЕРАТОРСКИЙПЕРИОД.

ПРАВОВОЙСТАТУСЧИНОВНИЧЕСТВА

В царской России под государственной службой понималась деятельность «в порядке подчиненного управления государством», т. е. осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства1.

Государственная служба в допетровский период не имела четких правовых основ и носила, по мнению Страховского, патримониальный характер (каждый служащий рассматривался как личный сдуга государя). Петровские преобразования потребовали хорошо организованный, профессиональный, структурированный государственный аппарат. Такой аппарат возможно было создать лишь на прочной правовой основе. Реформы Петра I одним из своих итогов имели более четкое разграничение отраслей государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой создание гражданской государственной службы и отделили ее от военной и придворной службы. Сама государственная служба стала объектом социальной отрасли государственного управления1.

Старилов Ю. Н. Служебное право. М.: Бек, 1996.X. 61.

В июне 1719 г. Петром I был принят специальный Указ «О присяге на верность службе», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей»2.

Затем было решено разработать закон о государственной службе. Для этого специальная комиссия изучала законодательство Пруссии, Дании и Швеции. На основе проанализированного законодательства в 1722 г. была подготовлена Табель о рангах всех чинов — воинских, статских и придворных. «Табель» закрепила деление государственной службы на три вида: воинскую службу (наиболее престижна); статскую и придворную (носила закрытый, привилегированный характер). Этот закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Согласно документу все государственные должности в Империи разделялись на 14 классов, низшим считался четырнадцатый. Высшие должности по «Табели» — канцлеры, и такой чин жаловался редко. Все должности в империи могли замещаться только при наличии чина, который соответствовал должности. Классы с 14 по 5 включительно присваивались за выслугу лет; с 4 по 1 классы — лишь по личному усмотрению государя. Всего в 14 классов Табели о рангах было включено 262 должности, которые подразделялись на три параллельных ряда чинов, в том числе военных —126, статских — 94, придворных — 42.

Преимущество производства в чин 14 класса состояло в том, что предоставляло подданному личное дворянство. Если же подданный был произведен в чин 8 класса (что соответствовало должности коллежского асессора), то это автоматически означало жалование потомственного дворянства. Принадлежность к дворянскому сословию давала сословные привилегии — например, право собственности на землю, право собственности на крепостных крестьян.

При Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой. Государственная служба была при этом строго обязательной для дворян (вплоть до 1762 г.) и фактически являлась для них повинностью: любой дворянин в возрасте от 10 до 30 лет обязан был являться в Сенат и нести службу.

Табель о рангах ставила в равные условия при поступлении на службу представителей податных и неподатных сословий. Любой подданный был обязан начинать службу (вне зависимости от сословной принадлежности) с должности канцелярского служителя, которая вообще не входила в «Табель». В должности канцелярского служителя необходимо было пройти следующие ступени: писец, копиист, подканцелярист и канцелярист.

Идея петровской государственной службы заключалась в отделении личности государя от государства, т.е. чиновник служил уже не государю лично, а государству в его лице. «К положительным чертам такой системы, — пишет А. В. Оболонский, — можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов»3.

Главной особенностью взаимоотношений чиновника и государства было то, что такие отношения не рассматривались как договорные. Считалось, что чиновник находится в зависимом от государства положении. Это были односторонние публично-обязательственные отношения, основанные на принципе служебного долга и верности. Статус дореволюционного чиновника определялся нормами государственного права.

Старилов Ю. Н. Служебное право. М.: Бек, 1996. С. 70. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 84. Оболонский А. В. Государственная служба. М.: Дело, 1999. С. 64.

Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановки государственных служащих, устанавливающих важнейшие качества, присущие чиновникам. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720 г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение1.

Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера. Так, с 1725 г. при Екатерине I дворянам стали предоставляться продолжительные отпуска. В 1736 г. указом Анны Иоанновны срок службы дворян был ограничен — 25 лет, при этом возраст прохождения службы — с 20 до 45 лет. Петр III своим Манифестом 1762 г. о вольности дворянству, отменил обязательную службу. Кроме того, дворяне освобождались от всех видов телесных наказаний. Жалованая грамота дворянству 1785 г. дала право дворянам объединяться в губернские дворянские собрания. Глава такого собрания получал чин 5 или 4 класса.

До середины XVIII в. присвоение чина обязательно связывалось с назначением на должность, которой соответствовал чин. К концу XVIII в. производство в чин уже не было связано с обязательным назначением на должность. Чинопроизводство, основанное исключительно на выслуге лет, привело в конце XVIII в. к серьезному кризису русской государственной службы. На рубеже XVIII—XIX вв. происходила реформа государственной службы.

В 1802 г. были образованы министерства. Их образование закрепило переход от коллегиальных органов управления к единоначальным. Появление министерств было воспринято остро, однако Сперанский предложил противникам реформы посты министров, склонив их таким образом на свою сторону. В связи с образованием министерств актуализировалась проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I подписал Указ «О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе» 1809 г. Указ предусматривал, что производство в чин 8 класса возможно только при наличии выслуги лет, а также образования — университет, губернское или уездное училище. Таким образом, одной выслуги лет было уже недостаточно. Кроме того, Указ сохранял возможность производства в чин 8 класса для лиц без необходимого образования: им предоставлялась возможность сдать экзамен на чин. Его принимала комиссия в составе ректора университета и четырех профессоров. Необходимо было сдать экзамен по математическим и физическим наукам, правоведению, русской словесности. Помимо прагматической задачи повышения образовательного уровня чиновников, Указ преследовал и более широкую социальную цель — стимулировать в нации интерес к получению образования. Тем не менее применение этого Указа осуществлялось крайне ограниченно. Более того, известно, что Н. М. Карамзин представил царю записку, в которой дал волю сарказму относительно Указа: «Отныне никто не должен быть произведен ни в статские советники, ни в асессоры без свидетельства своей учености . председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатской — свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор — пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших — римское право, или умрут коллежскими титулярными советниками Никогда любовь к наукам не производила действия столь несогласного с их целью». Министры начали требовать для своих ведомств исключение из правил, доказывая, что опыт важнее знаний. Царь стал дозволять отступления от установленного порядка для отдельных ведомств и чиновников. Таким образом, уже через несколько лет исключением стало само соблюдение требований Указа1.