Источники конфликтов в сфере исполнительной власти

Страница 2

Правоотношение "должностное лицо - гражданин" конфликтного типа складывается как правоохранительное и вертикальное, выражающее неравенство субъектов. Хотя обе стороны обладают правами, должностное лицо (орган исполнительной власти) имеет прерогативу принятия таких односторонних решений в отношении гражданина, которые имеют предметный характер и связаны с материальными, организационными, финансовыми и иными социальными благами. Так, начальник ГТС может дать указание на отключение телефонной связи какого-либо гражданина в случае не внесения в сроки оплаты за пользование телефоном. Такое указание может быть справедливым, может быть незаконным, то есть нарушать субъективные права гражданина. Подобное указание может быть преступным, т.к. пользование телефоном будет за взятку передано другому гражданину. Но одно бесспорно: если переговоры гражданина с начальником ГТС не устранили возникших разногласий, то очевидно, что

1) коллизионное правоотношение "должностное лицо - гражданин" трансформировалось в конфликтное;

2) горизонтальное отношение сотрудничества перешло в вертикальное, в котором орган власти реализует властные полномочия с целью лишить другую сторону соответствующего социального блага.

Подобное незаконное деяние, нарушающее субъективные права граждан и порождающее конфликтное правоотношение "должностное лицо - гражданин", русские административисты еще во второй половине XIX - начале XX веков назвали удачным термином "административная неправда" (И.Т.Тарасов, В.Ф.Дерюжинский и др.).

Административная неправда представляет собой основание для обращения гражданина за помощью к третьей стороне, которой может быть административный орган или суд.

Какие основные признаки характеризуют административную неправду?

Прежде всего, "административная неправда" проявляется в действиях должностных лиц, которые нарушают субъективные права граждан. По характеру проявления эти действия могут быть активными и выражаться в актах, от которого должностному лицу следовало воздержаться. Например, электроконтролер по поручению управдома, не предупредив жителей квартиры, отключил электрический свет за искажение показаний счетчика. Возможны и обратные случаи: должностное лицо не исполнило лежащей на нем обязанности. Другой пример: администрация предприятия пригласила на работу гражданина, которому в гарантийном письме обещала в течение года предоставить квартиру, но не выполнила своего обещания. "Административную неправду" составляют также управленческие действия должностных лиц, которые обременяют подчиненных им по работе граждан обязанностями ultra legem (больше положенного законом). Например, руководитель отдела, питая антипатию к сотруднику, использует его главным образом для командировочных поездок и не трогает других, в особенности тех, кто находится в родственных отношениях с влиятельными людьми.

Административная неправда проявляется в действиях должностных лиц, которые нарушают не только субъективные права, но и справедливые интересы граждан. Субъективное право гражданина и его законный интерес - не одно и то же.

Сущность субъективного права заключается в гарантированной правом возможности не только свободно пользоваться определенным социальным благом, но и требовать, чтобы органы управления содействовали в этом. К таким правам относятся право на образование, на получение пенсии.

Законный интерес - это тоже благо для конкретного гражданина, прямо не закрепленное законом, но в беспрепятственном пользовании которым гражданин может опираться на поддержку государства. Так, гражданин заинтересован в том, чтобы детская площадка, находящаяся около его дома, не превращалась другими жильцами дома в место сушки белья.

"Административная неправда" - широкое понятие, охватывающее не только административные правонарушения, но и правонарушения по службе, за которые государственный служащий ( должностное лицо ) отвечает в дисциплинарном порядке. В федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации" указывается в п. 5 ст. 14: "Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущее к нарушению прав и законных интересов граждан"

И административные правонарушения, и дисциплинарные правонарушения такого рода представляют собой посягательства на права и свободы граждан. Это особого вида посягательства на права и свободы граждан с использованием служебного положения. Это - правонарушения лиц, которые вследствие предоставленных им государством организационно-распорядительных и административно-хозяйственных полномочий находятся в особом положении по отношению как к государству, так и к гражданам (сотрудникам), подчиненным им или зависимым от них. По этим соображениям административная неправда, как совокупность действий и бездействия, ведущих к нарушению субъективных прав граждан, относится к должностным правонарушениям в которых отсутствует состав уголовного преступления. Важно подчеркнуть, что нарушение должностным лицом субъективного права есть вместе с тем нарушение закона.

Анализируя административную неправду как социальное явление нужно отметить такое его свойство, как визуальная неуловимость для третьих лиц. Это свойство особенно характерно для административной неправды, имеющей место в служебных отношениях. Так называемая "дедовщина" есть грех не только чисто военный, обнаруженный в советской армии в 70-80-х годах. Эта моральная болезнь фактически в СССР в эти годы охватила многие гражданские учреждения, в которых работник, имевший свое независимое мнение и не боявшийся его высказывать, несмотря на свои хорошие профессиональные качества, подвергался жестким притеснениям со стороны руководства и его ближайшего окружения. Подобные неправомерные действия должностного лица не заключали в себе очевидным образом какого-либо проступка. С формальной стороны они выступают как законные действия, являющиеся результатом реализации должностным лицом своих полномочий. Но фактически такие действия должностных лиц являются результатом их злоупотребления властью и нарушают права граждан.

Визуальная неуловимость административной неправды для третьих лиц способствовала выработке в дореволюционной науке административного права неправильного мнения, что подобные действия должностных лиц не охватываются административной, дисциплинарной и уголовной юстицией

Однако "административная неправда" только внешне облекается в форму законных действий, но по существу нарушает субъективные права гражданина (государственного служащего) и способствует, таким образом, возникновению спорного управленческого правоотношения, в котором одна сторона (должностное лицо) считает свои действия правильными, другая же сторона (гражданин) оценивает эти действия как невыполнение или дурное с точки зрения закона выполнение служебных обязанностей.

Нарушение, связанное с реализацией гражданином своих субъективных прав в сфере государственного управления, представляет собой устойчивое по времени действие, охватывающее относительно длительный период. По словам известного русского административиста И.Т.Тарасова, это - "длящаяся неправда", порождающая длящееся административное правонарушение. Так, неправомерный отказ паспортно-визовой службы в регистрации конкретному гражданину нарушает Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Конституцию РФ и порождает длящуюся административную неправду, которая до момента регистрации создает для ущемленного в правах гражданина определенные социальные неудобства.

Несомненно, что виновные действия должностных лиц, нарушающих права, свободы и интересы граждан, подлежат отмене и у гражданина должны быть гарантии их отмены. Французский административист М.Ориу в книге "Основы публичного права", писал по этому поводу: "Личные права, которые были с трудом отвоеваны у произвола и у привилегий, находятся под постоянной угрозой контратаки; необходима их гарантия". Одну из таких гарантий закон предоставляет самой административной власти, другую - самому гражданину