Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

Страница 10

Для сравнения следует заметить, что крестьяне в соответс­твии с рядом актов 30-х годов XVIII в. могли направлять проше­ния только должностным лицам местного уровня, при этом им было запрещено жаловаться на действия поме­щиков, которым они принад­лежали. Что же касается городского населения, то в соответствии с Грамотой на права и выгоды го­родам Российской империи от 21 апреля 1785 г.("Жалованная грамота городам") городское общество представ­ления о своих общественных нуждах и пользах могло направить только губер­натору (ст. 36), а само представление, как не рассмотренном выше случае с представ­лениями собраний дворянства, не могло быть "противным законам или требованиям узако­нениий.

Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы го­сударственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Мани­фестом "Об образовании Госу­дарственного совета" от 1 января 1810 г. В соот­ветствии с этим актом в составе Госу­дарст­венного совета создавалось специ­альное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия про­шений, кото­рая принимала обращения на высочайшее имя. К компе­тенции комис­сии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и мило­стей, проекты*. Нужно отметить, что примерно в то же время появилось первое отечественное научное исследование, посвящённое проблемам работы с обращениями граждан[35].

По каждому из обращений устанавливался особый порядок про­изводства кат: по форме, так и по существу вопроса. Манифест ус­танавливал также перечень обращений, которые ис­ключались из рассмотрения Комиссии. К ним относи­лись анонимные обращения, повтор­ные обращения, по которым уже был дан отказ, а также жа­лобы на решения, утратившие юридическую силу. При этом была особая категория прошений "кои под общим видом могли содержать в себе дела особой важности", которые в комиссию не поступали, а вноси­лись "непосредственно к высочайшему усмотрению"[36].

Рассматриваемый акт заслуживает безусловно высокой оценки с точки зрения законода­тельной техники: им установлен достаточ­но эффективный и объектив­ный порядок админи­стративного произ­водства по обращениям, направленным на имя Российского импера­тора. Однако, он не устранил главного дефекта этого производс­тва: его сословного характера. Необходимо напомнить, что обра­щаться на имя императора могли только дворянские соб­рания. Для всех же остальных категорий населения вплоть до февраля 1905 г. сохранялся прежний порядок обращений, ограниченный должностным лицом вышестоящей админи­ст­рации. Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по приня­тию прошений на Высочай­шее Имя приносимых. Этим же Указом устанавли­вался порядок рабо­ты Канцелярии. Незначительные изменения в порядок при­нятия и рассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895 г. "О Госу­дарственном совете и его преобразовании".

В своих положениях названные акты подтвердили нормы, изложенные выше: прошения на высочайшее имя могут приноситься как отдельными лицами, так и целыми сословиями и общественными ус­тановлениями, но лишь по вопросам, не противоречащим законам. Кон­кретный перечень оснований для обжалования был установлен статьёй 9 Указа от 21.03.1890 г. К ним были отнесены:

-жалобы на определения Департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных;

-жалобы на постановления высших государственных установле­ний, когда жа­лоба прино­сится по делам не судебным, и притом не по существу дела, а собст­венно на противное со­бытию изложение в постановлении обстоятельств дела, и сие подтверждено достовер­ными доказательствами;

-жалобы на действия и распоряжения Министров, Главноуправляющих отдель­ными частями Сената и Генерал-губернаторов, когда таковые действия и распо­ряжения не подлежат по за­кону обжалова­нию Правительствующему Се­нату;

-прошения о даровании милостей, в особых случаях, не под­ходящих под дейст­вие общих за­конов, когда сим не нарушаются ничьи права и ограждённые зако­ном интересы;

-прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осуждённых или отбываю­щих наказа­ния[37].

Таким образом, даже сословие ограниченный круг лиц, обладающий правом обращаться на Высочайшее Имя, мог подать прошения далеко не по всем во­просам, имевшим для них жизненно важное значение. Что касается иных обра­щений, поступавших в Канцеля­рию, то они делились на две группы: оставляе­мые без рассмотре­ния и оставляемые без последствий. Разница состояла в том, что по первым не только не принималось решение по существу, но они даже и не рассматривались, хотя, как будет показано ниже, в ря­де случаев, чтобы от­не­сти некоторые обращений к данной катего­рии их всё-таки необходимо было, как минимум, прочитать. Вторая категория обращений рассмотрению подле­жала, но юридических пос­лед­ствий для заявителя это не имело. Помимо юри­дически очевид­ных оснований: принесение жалобы по вопросу, не относяще­муся к компетенции Канцелярии (не предусмотренных ст. 9 Указа); пов­торные обращения, на которые получен отказ; жалобы, имеющие иной, установ­ленный законом порядок обращения; прошения о наг­радах, приносимые без ведома началь­ства; жалобы на увольнение от должности по представлению начальства, представленные без объяснения причин, - статья 16 Указа предусматривала основания, которые нельзя отне­сти к категории юридически обоснованных. В частности, речь идёт о жалобах на места низ­кие и средние (ст. 16, п. 2) и под­лежащие рассмотрению Кабинета Министров (ст. 16, п. 4). Дело в том, что Указ, несмотря на то, что подробно рег­ламентировал порядок подачи жа­лоб, не предусматривал обязаннос­ти Канцелярии пересылать, жалобы, не относящиеся к предметам её ведения, по подведомственности, то есть тем учреждениям, в чьём ведении находилось решение вопроса, изложенного в жалобе, по суще­ству. Причём этот недостаток характерен для всего российс­кого законодатель­ства рассматриваемого периода. Что же ка­сается жалоб, оставляемых без рас­смотрения, то поводом для такого решения являлись сле­дующие основания. Не рассматривались жалобы:

-поданные с отступлением от правил, изложенных в ст. 11-14 Указа, т.е. ано­нимные жалобы, а также поданные поверенным, не имеющим юридических оснований действовать от имени своего пору­чителя, или не сопровождающиеся приложением необходимых доку­ментов (текста обжалуемого решения или нарушенного, по мнению заявителя, закона);

-принесённые по истечении 4-х месячного срока со времени объявления или приведения в исполнение обжалуемого постановле­ния;

-заключающие в себе несколько предметов, имеющих различный порядок про­изводства по ним;

-жалобы, изложенные в телеграммах;

-жалобы и прошения, писанные беспорядочно или бессмыслен­но, на клочках бумаги или с неприличными выражениями.

Оценивая описанный порядок подачи жалоб на Высочайшее Имя, необхо­димо отметить ряд его недостатков. Во-первых, несмотря на подробнейшую регламентацию процедуры по­дачи жалоб, рассматрива­емый акт не содержит норм, регулирующих работу Канцелярии по существу изложенного в жалобе вопроса. Подавляющее большинство жалоб пересылалось ею в соответствую­щие департаменты, чьи реше­ния или действия чиновников обжаловались заяви­телями. Во-вто­рых, усложнённый порядок обращения с прошениями на Высочайшее Имя требовал наличия специальных знаний или высокой общей куль­туры заявителя. Что, в принципе, соответствовало категории зая­вителей - представителей дворянского сословия. Однако, абстра­гируясь от последнего обстоятельства, необходимо отметить из­лишнюю ор­ганизованность процедуры подачи прошений, особенно в сочетании с коротким сроком ис­ковой давности. Отмеченные недос­татки не компенсируются теми положительными момен­тами, которые имеют место в данном Указе. Это ряд гарантий прав заявителя: осво­бождение от гербового сбора (ст. 10), обязательность уве­домления заявителя о положении дел (ст. 28) и об окончательном распоряжении или передаче жалобы (ст. 29) и некоторых. др.