Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

Страница 11

Однако, главным недостатком рассматриваемого порядка пода­чи жалоб на Высочайшее Имя остаётся ограниченный круг вопросов, подлежащих обжало­ванию. Дело в том, что в Российской империи на рубеже XIX-XX столетий, сословный порядок подачи жалоб был уси­лен сложной иерархией учреждений, разрешающих их по существу. Канцелярия Его Им­ператорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых была лишь верхней частью айсберга российской бюрократии.

Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся приё­мом жалоб и иных обращений российских подданных, было Особое Присутствие для пред­варительного рас­смотрения всеподданнейших жалоб на определения Департа­ментов Правительствующего Сената. Оно было создано одновременно с Канце­лярией Его Императорского Величества по принятию прошений и, по существу, было одним из органов, действующих по её поруче­нию. Дело в том, что Особое Присутствие рассматривало только те жалобы, которые на­правля­лись в него Главноуправляющим Канцелярии и "никакие другие жа­лобы, прошения, объяс­нения, документы и иные бумаги им ни от кого не принимались" (ст. 100 гл. 3 Указа об учреждениях Госу­дарственного Совета)[38]. Любопытно, что и Особое Присутствие не разрешало дела по существу. Оно лишь давало заключение о том "в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить доста­точ­ным основанием к переносу дела на рассмот­рение Общего Собра­ния Сената" (ст. 104). В дополнение к общей характеристике это­го кор­поративного органа следует добавить, что участие в деле посторонних лиц, равно как и представи­телей печати не допуска­лось (ст. 101), а доклад о существе дела производился устно (ст. 103).

По общему правилу, на решение Сената не могло быть апелляций ст. 217 Указа об учреж­дениях Правительствующего Сената)[39]. Однако, нет правила без исключений, о чём весьма образно по­вествует законодатель в той же ст. 217: "Как могут быть край­ности, в коих возбранить всякое прибежище к Император­скому Ве­личеству было бы отнять избавление у страждущего, то в таком случае допускаются всеподданнейшие жалобы на определения ис­клю­чённых выше, в ст. 10, Департаментов Сената с соблюдением усло­вий, означенных в ст. 5-9 Правил о порядке принятия и направле­ния прошений и жалоб на Высочайшее Имя при­носимых". Речь идёт о том редком случае, когда в установленном по­рядке направления жа­лоб среди огромного числа правовых норм процессуаль­ного ха­рактера, встречается одна-единственная, касающаяся разрешения жа­лобы по существу, в соответствии с которой Правительствующий Сенат требует от подлежащего установления или должностного лица объяснений в связи с проявлением им бюрократизма и волокиты при рассмотрении жалобы (ст. 10). Очевидно, что российская бю­рократия оказалась настолько развитой, что ради борьбы с ней официальные власти готовы были пойти на любые уступки, вплоть до призна­ния неправоты со стороны высших должностных лиц госу­дарства. В этом случае, если жа­лоба будет признана уважитель­ной, то дело о её рассмотрении по существу предлагается Общему Собранию Сената (ст. 218), решение которого является окончательным (ст. 220).

Канцелярия Его Императорского Величества по принятию про­шений, Особое Присутст­вие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб, а также Общее Собрание Сената относились к числу органов, рассматривающих жалобы на действия высших долж­ностных лиц государства, действующих на общегосударственном уровне (исключая, естест­венно, самодержца, персона которого бы­ла, априори вне рамок юридической ответственно­сти.

Систему органов, принимающих жалобы на действия и решения должност­ных лиц, сле­дующего - губернского - уровня возглавлял так называемый Второй Департамент Прави­тельствующего Сената. К компетенции этого органа отно­силось разрешение жалоб на по­становления губернских Присутствий, на окон­чательные постановле­ния губернских земле­устроительных комиссий и "прочие дела, от­несённые на основании подлежащих узаконений о сельском состоя­нии к ведению сего Департамента" (ст. 23 Указа об учреждениях Прави­тельствую­щего Сената) 3). Статьёй 52 Указа предусмотрено, что к производству в Депар­та­менте принимаются как прошения и жалобы лично подаваемые, так и по почте пересылае­мые. Зато при­мечаниями к данной статье установлены Правила о порядке написа­ния и по­дачи прошений и жалоб, приносимых Департаментом Правительствуюшего Сената и о по­рядке принятия оных обер-секретарями. Данные правила устанавливали не менее жесткие требования, предъявляемые к процедуре подачи жалобы, чем рассмотренные выше акты о порядке рассмот­рения жалоб, поданных на Высочайшее Имя.

К государственным органам, принимающим жалобы на действия и решения должностных лиц губернского и уездного уровня, отно­сятся также Министер­ства (ст. 171-173 Указа об уч­реждениях Пра­вительствующего Сената), дейст­вующие по той же схеме, что и рассмот­ренные выше учреждения.

И наконец, завершает систему органов, принимающих жалобы, третий (местный) уро­вень, на котором рассматриваются жалобы частных лиц, обществ и установлений на дейст­вия и распоряжения земских учреждений и городского общественного управления в слу­чаях, указанных в Положении о губернских и уездных земских уч­реждениях и в Положениях об общественном управлении городов.

Такой порядок подачи петиций действовал до начала револю­ционных собы­тий 1905-07 гг., которые многие историки считают началом конституционных преобразований России. Так или иначе, 18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Прави­тельствующему Сенату, которым он "признал за благо облегчить всем Нашим верноподдан­ным, радеющим об общей пользе и нуж­дах государственных, возможность непосредственно быть Нами ус­лышан­ными" и возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуж­дение пе­тиций, поступающих на Высочайшее Имя[40]. Достоинство Указа состояло в том, что он раз­рушал прежнюю сословную систему подачи петиций и предоставлял это право всем без ис­ключения подданным Российской империи. Правда, то об­стоятельство, что подлежали рас­смотрению обращения "по вопросам, касаю­щимся усо­вершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния" может рассматриваться как огра­ничение права петиций по содержанию. Однако, сам факт возможности пода­чи данных пред­ложений "частными лицами и учреждениями всех ви­дов" является знамена­тельным яв­лением, свидетельством начала в России буржу­азно-демократических преобразований.

Вместе с тем, необходимо отметить, что, в отличие от дру­гих политических прав и сво­бод подданных Российской империи, право на обращения ещё не стало конституцион­ным их правом. Этот вывод основан на том обстоятельстве, что втексте Основных государ­ственных законов, утверждённых императором 22 апреля 1906 г. это право не закреплено.

Февральская буржуазная революция не отменила действия Законов Россий­ской империи, равно как и многих других нормативных актов монархии, так что правовое регулирование института обращений никаких изменений не претер­пело.

После Октябрьской Социалистической революции 1917 г., напротив, дейст­вие всех до единого актов “старого режима” было прекращено. Вместо них вводились новые нормативные акты, вырабатываемые Советской властью. Первым таким актом, относящимся к институту обращений было постановле­ние VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. “О точном соблюде­нии законов”. Этим постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от “любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, воло­киту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения”[41]. Примерно в то же время возникла практика “железнодорожного приёма”. Суть её состояла в том, что по железным дорогам страны курсировали поезда с высшими руково­дителями Советов, в том числе с Председателем ВЦИК; во время стоянок на станциях они принимали ходоков, собирали письменные обращения и т.п. Как правило, большая часть этих обращений оперативно рассматривалась прямо на месте инструкторами народных комиссариатов, ехавших в том же поезде. После принятия 12 апреля 1919 г. Декрета ВЦИК “О государственном контроле”, был образован Народный комиссариат Государственного контроля (позднее - Ра­боче-Крестьянская Инспекция), а в его составе - Центральное бюро жалоб и заявлений, в задачу которого входило принимать жалобы и заявления граждан, а также контролировать их рассмотрение различными органами государствен­ной власти, вмешиваясь в случае обнаружения волокиты. В Декрете СНК РСФСР от 30 декабря 1919 г. “Об устранении волокиты” впервые после рево­люции устанавливался порядок подачи обращений и прописывалась процедура их рассмотрения. Положения этого декрета легли в основу постановления ВЦИК от 30 июня 1921 г. “О порядке подачи жалоб и заявлений”. Этим поста­новлением было также установлено, что приём обращений граждан кроме Цен­трального бюро жалоб Рабоче-Крестьянской Инспекции ведёт и непосредст­венно Президиум ВЦИК, где для этого создавался особый отдел. После этого специальные подразделения по работе с почтой трудящихся были созданы во всех государственных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и т.п.