Формы прямого волеизъявления в системе местного самоуправления

Страница 11

Периодичность муниципальных выборов. Данный принцип вытекает из установленных сроков полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления и подчеркивает необходимость назначения очередных муниципальных выборов по истечении полномочий органов муниципальной власти предыдущего созыва. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований сроков полномочий органов местного самоуправления, которые в идеальном варианте должны быть такими, чтобы с одной стороны обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а с другой гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями.

Периодичность проведения выборов является одним из необходимых условий их демократичности и легитимности. Не случайно в документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июля 1990 г. (ст.5.1) прямо зафиксировано, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей.[29]

Периодичность муниципальных выборов призвана служить гарантией против узурпации власти в одних руках и препятствовать не легитимному продлению срока обладания властными полномочиями на муниципальном уровне. Любые попытки продлить пребывание представительных и исполнительных органов местного самоуправления у власти сверх сроков установленных федеральными законами субъектов Российской Федерации, являются не легитимными и не должны рассматриваться как правомерное осуществление муниципальной деятельности.

Заметим, что подобные действия недопустимы, даже если им пытаются придать характер волеизъявления посредством проведения вместо очередных выборов референдума по вопросу о продлении на новый срок полномочий выборного органа или должностного лица. В этом отношении и федеральное законодательство, и законодательство субъектов Российской Федерации содержат целый ряд категорических положений, исключающих подмену очередных выборов референдумом о продлении полномочий. Так, ст.5 Закона Приморского края «О местном референдуме в приморском крае устанавливает, что на местный референдум не может быть вынесен вопрос о продлении срока полномочий органов местного самоуправления.

Вместе с тем, до недавнего времени федеральное законодательство юридически далеко не безупречно обеспечивало периодичность выборов. Обусловлено это было тем, что в отношении региональных и муниципальных органов, законодательство устанавливало лишь правило, согласно которому сроки полномочий депутата органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не могут быть меньше двух лет (ст.18 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации). Что же касается максимально возможных сроков полномочий выборных органов на региональном и местном уровнях, то федеральное законодательство не ограничивало их никакими формальными рамками и оставляло этот вопрос полностью на усмотрение законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такое положение послужило одной из предпосылок появления выборных органов со сверхпродолжительными сроками полномочий, не характерными для российских условий и традиций. Поэтому в новом Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст.8) прямо зафиксировано, что максимальный срок полномочий выборных региональных и муниципальных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не должен превышать пяти лет. Думается, что эта норма совместно с указанием законодательства на фиксированные сроки назначения как очередных, так и внеочередных выборов будет способствовать созданию надлежащего правового обеспечения периодичности выборов.[30]

Многообразие муниципальных избирательных систем. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство не содержит никаких ограничений в выборе на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований любых избирательных систем. Допускается и признается правомерной организация всех видов выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, а также смешанных их вариантов. Выбор конкретных условий организации и проведения выборов остается в соответствии с законами субъектов Российской Федерации непосредственно за муниципальными образованиями.

Вместе с тем нельзя не отметить, что на муниципальном уровне наиболее удобной и востребованной на практике является мажоритарная избирательная система. Так, Устав Приморского края (ст.33) прямо предусматривает, что выборы во все органы государственной власти и местного самоуправления края проводятся на основе мажоритарной избирательной системы по одномандатным или многомандатным избирательным округам.

Предпочтение мажоритарной системы обусловлено тем, что на региональном и муниципальном уровнях реально не сложились политические партии и общественные движения, вследствие чего проведение выборов с элементами пропорциональной системы представляется несколько искусственным и по меньшей мере преждевременным.

Альтернативность муниципальных выборов. Этот принцип вытекает из ст.32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым в случае если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий. Вместе с тем в порядке исключения закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления (ст.32). Такой подход к правовому регулированию выдвижения и регистрации кандидатов призван обеспечить благоприятные предпосылки для реальной состязательности граждан на выборах. Кроме этого, предотвращается возможность безальтернативных выборов, при которых они легко могут превратиться в пустую формальность.

Вместе с тем вряд ли можно признать приемлемым то обстоятельство, что принцип альтернативной основы проведения выборов прямо не зафиксирован ни в Федеральном законодательстве, ни в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации. Это позволяет далеко неоднозначно трактовать условия проведения выборов, предусмотренные в ст.32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В юридической литературе, в частности, уже высказываются мнения о том, что эта норма не регламентирует всех последствий проблемы, которая может возникнуть во время общих выборов и при повторном голосовании в случае выбытия кандидатов или снятия ими своих кандидатур после регистрации, если в округе после этого остается лишь один зарегистрированный кандидат. На основании этого делается вывод, что федеральный закон не содержит исчерпывающего ответа на вопрос, можно ли и при каких условиях проводить выборы на безальтернативной основе[31], а тем самым допускается голосование в условиях отсутствия в избирательных бюллетенях альтернативных кандидатур как на общих выборах, так и при повторном голосовании.

Безальтернативная основа выборов прямо признается и законодательством целого ряда субъектов Российской Федерации (Кабардино-Балкария, Калмыкия, Татарстан, Курганская область, Ленинградская область и др.). И такие выборы уже имели место. С юридической точки зрения их вполне можно было избежать, если бы федеральное законодательство прямо и недвусмысленно закрепляло альтернативность как императивное условие организации и проведения выборов различного уровня.[32]