Региональная политика России: концепции, проблемы, решения

Страница 2

формирования налоговой системы с разделением налоговых баз бюдже-

тов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской адми-

нистрации считают, что в этом случае "каждый уровень государс-

твенной власти будет по-настоящему независим от других" (именно

в этом случае единство Федерации будет соблюдаться неукоснитель-

но). Для укрепления такого единства намечается также обеспечить

приорететное развитие единой инфраструктуры и окончательно разг-

раничить федеральную и региональную собственность.

Наиболее противоречива позиция президентской команды относи-

тельно определения реального статуса регионов. С одной стороны,

утверждается, что регионы не являются субъектами экономических

отношений, с другой - что регионы обладают определенными полномо-

чиями в регулировании экономического поведения на их администра-

тивной территории. Возможный выход из такого конфликтного положе-

ния видится в создании Федерального фонда регионального развития,

ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов

и формируемого за счет территориальной ренты, изымаемой в более

благоприятных регионах.

Правительство.

В отличие от президентской администрации правительственные

структуры в качестве приорететных целей региональной политики

выдвигают в основном экономические. Ключевым элементом такой по-

литики является предоставление регионам прав на ускоренное рефор-

мирование экономических отношений ради скорейшего преодоления

кризиса переходного периода.

Правительство также занимает более жесткую позицию относи-

тельно претензий региональных властей на руководство деятель-

ностью экономических субъектов.

Региональная политика правительства, блокирована межведомс-

твенными противоречиями.

В итого региональная политики свелась к разрешению межнацио-

нальных проблем

Несмотря на предположение о том, что новые структуры предс-

тавительной власти на федеральном уровне станут лоббистскими ма-

шинами региональной администрации, пока что нет подтверждения та-

ким опасениям.

Государственная дума отличается лоббированием интересов от-

дельных отраслей ( в основном АПК, ТЭК и финансовые структуры).

Совет Федерации все глубже увязает в разбирательстве межнацио-

нальных проблем. Частично это объясняется согласием исполнитель-

ных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответствен-

ности.

Отсутствие скоординированной региональной политики обуслов-

лено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но

и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, фе-

деральным властям удалось уверить региональные элиты в своей го-

товности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уро-

вень претензий на общее изменение курса), с другой - произошли

существенные изменения в структуре местных элит. Положение отрас-

левых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи-

ческим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участ-

ников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-

онов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней

мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены

обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кри-

зисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально

данные проблемы решены быть не могут.

89 административных территорий в рамках Российской Федерации

включают 55 областей и краев, два города федерального подчинения

(Москва и Санкт-Петербург), 21 республику и 11 автономных терри-

торий.

Согласно новой конституции, республики пользуются определен-

ными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны

других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики

имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по-

литики и что их права по контролю за использованием природных ре-

сурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.

Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается

разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими

административными уровнями, является нечетким и противоречивым в

части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот

факт, что большинство республик беднее многих областей и краев,

мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджет-

ных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест-

венное преимущество республик в отношениях с центром состоит в

том, что на них распространяется положение о централизованном

назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).

В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло рос-

сийского правительства боролось с традиционалистами в парламенте

и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги-

ональными элитами и выборными региональными органами власти. Ос-

новной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации

или открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух

базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и ли-

берализации цен.

Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работ-

ника аппарата, коммунистической партии, директора крупных предп-

риятий, господствующие на провинциальной политической арене -

можно выразить так: "Стабилизация, но не на моей территории".

Местные политические руководители в России оказывают давление на

центр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионах

и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.

Можно предположить, что разные регионы должны были бы прово-

дить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни

их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной

экономике, а также политические предпочтения местных руководите-

лей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва-

ющие их конкретные факторы не вполне очевидны.

В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпы

малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару-

жено, что статистически значимыми оказались лишь различные поли-

тических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс-

ких во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи-

тельным. Это же справедливо в отношении индекса региональной за-

висимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и ма-

шиностроение, которые, как считается, серьезно "страдают" от ре-

форм. В любом случае различия в отношении руководителей на местах

к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь-

ку лишь очень небольшое количество административных территорий

возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон-

ников реформ. В настоящее время это города Москва, санкт-петер-

бург, Нижегородская, а также Волгоградская области.

Естественно предположить, что бюджетные перечисления между

разными уровнями управления России характеризуются существенными

различиями. Формально имеет место процесс "дележа снизу вверх", в

ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) до-

ли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, пе-

редаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы.

Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются

мощнейшим рычагом ее действительного становления.

III. Региональная бюджетно-налоговая система

Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная

часть соответствующей государственной системы, связанная с пос-

ледней генетически и структурно. Она составляет именно часть це-

лого (пока существует целостность государства), по-своему отражая