Региональная политика России: концепции, проблемы, решения

Страница 4

твия бюджетно-налоговых систем на федеральном и субфедеральном

уровнях занимает Закон Российской Федерации "О субвенциях респуб-

ликам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной

области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербуруг",

в котором установлены правовые основы оказания централизованной

финансовой помощи регионам - субъектам Федерации. Важнейшие коли-

чественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях "цент-

ра" и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Рос-

сийской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых

систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной

стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюдже-

том и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансо-

вые отношения между органами государственного управления Федера-

ции и структурами местного самоуправления.

В общем случае организация в России финансовых взаимоотноше-

ний между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует

решения трех взаимосвязанных вопросов.

1 - по каким принципам должна быть распределена между разно-

уровневыми органами власти и управления ответственность за осу-

ществлением соответствующих расходов.

2 - как необходимо распределить источники доходов для покры-

тия указанных расходов?

3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые

поступления обычно не совпадают по объему.

Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты си-

туации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства вза-

имоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индиви-

дуализации бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и субъ-

ектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнан-

ных критериев и процедур, применяемых в рамках общей политики

внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порож-

дало у регионов постоянное ощущение несправедливости, заставляло

подозревать федеральные органы в проведении протекционистской по-

литики в отношении тех или иных регионов, вызывало обострение

межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необос-

нованный дисбаланс в отношениях российского правительства с реги-

онами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и

предоставления из него дотаций территориям, спровоцировал тезис

"о неравноправности субъектов Федерации". Появились даже различ-

ные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровню

бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и

дотациям из него. Один из достаточно красноречивых вариантов

группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице.

Обеспеченность территориальных бюджетов в 1992 году

-------------------------------------------T---------T---------T--------¬

¦ ¦ "Новые" ¦ "Старые"¦ Края, ¦

¦ ¦автономии¦автономии¦ области¦

+------------------------------------------+---------+---------+--------+

¦1. Бюджетная обеспеченность по доходам,% ¦ 186-203 ¦ 132-138 ¦ 90-91 ¦

+------------------------------------------+---------+---------+--------+

¦2. Бюджетная обеспеченность по расходам,% ¦ 207 ¦ 133 ¦ 90 ¦

+------------------------------------------+---------+---------+--------+

¦3. Объем федеральных дотаций, субвенций и ¦ 330 ¦ 183 ¦ 77 ¦

¦бюджетных ссуд на одного жителя,% от сред-¦ ¦ ¦ ¦

¦него уровня ¦ ¦ ¦ ¦

+------------------------------------------+---------+---------+--------+

¦4. Перечислено в бюджет РФ,% от итоговых ¦ 11 ¦ 19 ¦ 91 ¦

¦доходов территориальных бюджетов ¦ ¦ ¦ ¦

L------------------------------------------+---------+---------+---------

Из данных таблицы хорошо видна степень дифференцированности

бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям террито-

риальных бюджетов разных регионов России. К этому следует доба-

вить, что на автономные образования, где проживает лишь 14% насе-

ления России, планировалось выделить 50% от суммы всех федераль-

ных дотаций регионам.

Безусловно, фискальное выравнивание по регионам России еще

долгое время останется объективной и актуальной необходимостью.

IV. Взаимодействие бюджетов

Традиционно существует три основных подхода к решению проб-

лемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введение

различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Феде-

рация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые

налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перерасп-

ределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует

стабильные и вполне понятные "правила игры" между субъектами Фе-

дерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффектив-

но реализована лишь при сравнительной однородности регионов в

фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении

разнородны.

Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. В

рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки,

в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступле-

ния распределяются между федеральными органами и территориями.

При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном

уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход

открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспреде-

ления бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на

центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджет-

но-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок

отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стиму-

лом еще большей активизации других. Результат - резкое усиление

индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений.

Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов

постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирую-

щего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система при-

обретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не

отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возмож-

ность максимально учитывать специфику российских регионов.

Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между фе-

деральными органами и территориями предполагает определение про-

цента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взи-

маемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется,

будет ли каждая территория вводить свою собственную систему нало-

гов или же использовать в качестве основы единую систему, согла-

сованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реа-

лизации данного подхода как раз и появляется опасность максималь-

ной децентрализации федерального бюджета при одновременном усиле-

нии перераспределительных процессов и централизации бюджетных

средств на региональном уровне.

Весьма проблематична и сама возможность определения согласо-

ванной с регионами процентной ставки отчислений в федеральный

бюджет. Регионы-экспортеры будут, понятно, настаивать на ее сни-

жении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%.

Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характери-

зующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы

в более высоких процентных ставках отчислений с тем, чтобы под-

держивать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнива-

ния, из которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получают

весьма ощутимую поддержку.

Исполнение государственного бюджета Российской Федерации с

целью исследования соотношения между федеральным и региональными

бюджетами представлено в таблице N1.

В ходе экономических реформ в доходах консолидированного