Региональная политика России: концепции, проблемы, решения

Страница 5

бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, а

косвенных - соответственно снизилась. В доходной базе бюджетов

территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых

и косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличении

доли других налогов и сборов.

В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумули-

руемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос -

с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994

года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на

добавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561

до 33,5%, акцизов - с 33,5 до 43%, прямых налогов - с 67,7 до

71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%.

Осуществление фактического разделения доходов консолидиро-

ванного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными

органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2.

Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федераль-

ный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов

обусловлено нарушением целым радом российских регионов действую-

щего законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в

1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400

млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств,

идущих на нужды российского высшего образования); 600 млрд.руб.

было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установле-

ния в 1993 г. дифференцированных нормативов отчислений налога на

добавленную стоимость в бюджеты национально-государственных и ад-

министративно-территориальных образований.

При достаточно систематическом снижении налоговых поступле-

нии в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих плате-

жей, зачисляемых в бюджеты национально-государственных и адми-

нистративно-территориальных образований, по отношению в ВВП сох-

раняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%,

во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%.

Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь

38,6% общей суммы бюджетных расходов, в 1993 г. - 44,1%, в 1

квартале 1994 г. - 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами в це-

лом по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из

федерального (республиканского) бюджета (без федеральных прог-

рамм) на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной поддержки регио-

нов, таким образом, приблизительно соответствовали 28,8% всего

собранного за указанный период в консолидированный бюджет налога

на добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г. на

федеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйс-

тво, около 40% - на обеспечение функционирования государственной

администрации, почти 30% - на здравоохранение и образование, все

затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% дру-

гих расходов. В настоящее время эти крайне неблагоприятные для

федерального бюджета соотношения несколько улучшились. Так, по

итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на до-

лю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на на-

родное хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государс-

твенной администрации, 15% - на здравоохранение и образование ,

все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53%

других расходов.

Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотя

частично и корректируемой) ассиметрии сложившейся налогово-бюд-

жетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и фе-

деральными органами. Указанная ассиметрия продолжает усиливаться.

Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотации фе-

дерального бюджета России, причем общая сумма передаваемых по

взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех фи-

нансовых ресурсов регионов. Есть и такие регионы (Тува, Северная

Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации фе-

дерального бюджета.

Оказывая давление на федеральные органы с целью пополнения

своих доходов, регионы делают очевидную ставку на НДС, налог на

прибыль и ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих ре-

гионах незначительна). В Программе углубления реформ в 1992 г.

доля налога на добавленную стоимость, оставляемая территориям,

определена в 20%; к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличить

более чем в 1,6 раз, практически полностью сохранив за собой

часть положенных им поступлений налога на прибыль. При этом, хотя

многие территории и были готовы пожертвовать акцизами, регио-

ны-экспортеры активно пытались перераспределить в свою пользу ак-

цизы на нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулиро-

вания.

Таким образом, в условиях усиливающейся ассиметрии бюджет-

но-налоговой системы основная борьба разворачивается за инфляци-

онные налоги, обеспечивающие существенную долю поступлений в тер-

риториальные бюджеты.

Минфин РФ предпринимает попытки удерживать долю федерального

бюджета на достаточно высоком уровне. К сожалению, развитие бюд-

жетной ситуации во многом не благоприятствует этому. Удельный вес

одного из основных финансовых источников налоговых поступлений в

федеральный бюджет - налога на добавленную стоимость - в консоли-

дированном бюджете неуклонно сокращается. Доходы от внешнеэконо-

мической деятельности не в состоянии компенсировать указанное па-

дение. Одновременно в консолидированном бюджете происходит увели-

чение доля прямых налогов, основными реципиентами которых являют-

ся территории.

В этих условиях Минфин РФ вместо аккумулирования в федераль-

ном бюджете всей величины налога на добавленную стоимость и од-

новременно некоторого снижения федеральной ставки налога на при-

быль идет по пути завышения доходов всего консолидированного бюд-

жета и повышения федеральной ставки налога на прибыль с 10 до

13%. В результате под завышенную доходную базу российского бюдже-

та формируются дополнительные расходы, причем как федерального,

так и региональных бюджетов. Не покрывая эти расходы собранными

доходами, многие регионы прибегают к прямым нарушениям налого-

во-бюджетного законодательства, что происходит на общем фоне рос-

та взаимных неплатежей. Как следствие - недобор финансовых средс-

тв в федеральный бюджет и кратное увеличение на него бюджетной

нагрузки. Результатом такой финансовой политики является усиление

ассиметрии российской бюджетной системы уже на стадии прогнозных

расчетов, составления и законодательного утверждения бюджета. В

процессе корректировки и утверждения государственного бюджета РФ

на 1994 г. региональные структуры власти приобрели дополнительно

свыше 9 трлн.руб. доходов, получив одновременно всего лишь 1,3

трлн.руб. дополнительных расходов. Однако, если региональные

структуры власти в основном делали акцент на увеличение доходов

региональных бюджетов, то отраслевые лобби, напротив, акцентиро-

вали свое внимание на увеличении расходной части федерального

бюджета. Результатом этих действий явился своеобразный "двойной

эффект" усиления ассиметрии российской бюджетной системы.

Ассиметрию в соотношениях между федеральным и региональными

бюджетами весьма ощутимо дополняет уже отмечавшаяся значительная

дифференциация регионов с точки зрения их фискальной обеспечен-

ности на душу населения. Сегодня в России есть регионы, которые

перечисляют в федеральный бюджет до 60-65% доходов. С другой сто-

роны, имеются регионы, покрывающие 85-95% своих расходов за счет

средств федерального бюджета. Из 89 регионов 41 получает из феде-

рального бюджета 40% расходуемых средств, причем на 22 региона

приходится более 60% выделяемых дотаций.

Весь север и юг России полностью "сидят" на дотациях. Основ-