Региональная политика России: концепции, проблемы, решения
Страница 5
бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, а
косвенных - соответственно снизилась. В доходной базе бюджетов
территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых
и косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличении
доли других налогов и сборов.
В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумули-
руемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос -
с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994
года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на
добавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561
до 33,5%, акцизов - с 33,5 до 43%, прямых налогов - с 67,7 до
71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%.
Осуществление фактического разделения доходов консолидиро-
ванного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными
органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2.
Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федераль-
ный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов
обусловлено нарушением целым радом российских регионов действую-
щего законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в
1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400
млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств,
идущих на нужды российского высшего образования); 600 млрд.руб.
было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установле-
ния в 1993 г. дифференцированных нормативов отчислений налога на
добавленную стоимость в бюджеты национально-государственных и ад-
министративно-территориальных образований.
При достаточно систематическом снижении налоговых поступле-
нии в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих плате-
жей, зачисляемых в бюджеты национально-государственных и адми-
нистративно-территориальных образований, по отношению в ВВП сох-
раняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%,
во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%.
Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь
38,6% общей суммы бюджетных расходов, в 1993 г. - 44,1%, в 1
квартале 1994 г. - 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами в це-
лом по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из
федерального (республиканского) бюджета (без федеральных прог-
рамм) на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной поддержки регио-
нов, таким образом, приблизительно соответствовали 28,8% всего
собранного за указанный период в консолидированный бюджет налога
на добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г. на
федеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйс-
тво, около 40% - на обеспечение функционирования государственной
администрации, почти 30% - на здравоохранение и образование, все
затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% дру-
гих расходов. В настоящее время эти крайне неблагоприятные для
федерального бюджета соотношения несколько улучшились. Так, по
итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на до-
лю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на на-
родное хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государс-
твенной администрации, 15% - на здравоохранение и образование ,
все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53%
других расходов.
Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотя
частично и корректируемой) ассиметрии сложившейся налогово-бюд-
жетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и фе-
деральными органами. Указанная ассиметрия продолжает усиливаться.
Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотации фе-
дерального бюджета России, причем общая сумма передаваемых по
взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех фи-
нансовых ресурсов регионов. Есть и такие регионы (Тува, Северная
Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации фе-
дерального бюджета.
Оказывая давление на федеральные органы с целью пополнения
своих доходов, регионы делают очевидную ставку на НДС, налог на
прибыль и ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих ре-
гионах незначительна). В Программе углубления реформ в 1992 г.
доля налога на добавленную стоимость, оставляемая территориям,
определена в 20%; к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличить
более чем в 1,6 раз, практически полностью сохранив за собой
часть положенных им поступлений налога на прибыль. При этом, хотя
многие территории и были готовы пожертвовать акцизами, регио-
ны-экспортеры активно пытались перераспределить в свою пользу ак-
цизы на нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулиро-
вания.
Таким образом, в условиях усиливающейся ассиметрии бюджет-
но-налоговой системы основная борьба разворачивается за инфляци-
онные налоги, обеспечивающие существенную долю поступлений в тер-
риториальные бюджеты.
Минфин РФ предпринимает попытки удерживать долю федерального
бюджета на достаточно высоком уровне. К сожалению, развитие бюд-
жетной ситуации во многом не благоприятствует этому. Удельный вес
одного из основных финансовых источников налоговых поступлений в
федеральный бюджет - налога на добавленную стоимость - в консоли-
дированном бюджете неуклонно сокращается. Доходы от внешнеэконо-
мической деятельности не в состоянии компенсировать указанное па-
дение. Одновременно в консолидированном бюджете происходит увели-
чение доля прямых налогов, основными реципиентами которых являют-
ся территории.
В этих условиях Минфин РФ вместо аккумулирования в федераль-
ном бюджете всей величины налога на добавленную стоимость и од-
новременно некоторого снижения федеральной ставки налога на при-
быль идет по пути завышения доходов всего консолидированного бюд-
жета и повышения федеральной ставки налога на прибыль с 10 до
13%. В результате под завышенную доходную базу российского бюдже-
та формируются дополнительные расходы, причем как федерального,
так и региональных бюджетов. Не покрывая эти расходы собранными
доходами, многие регионы прибегают к прямым нарушениям налого-
во-бюджетного законодательства, что происходит на общем фоне рос-
та взаимных неплатежей. Как следствие - недобор финансовых средс-
тв в федеральный бюджет и кратное увеличение на него бюджетной
нагрузки. Результатом такой финансовой политики является усиление
ассиметрии российской бюджетной системы уже на стадии прогнозных
расчетов, составления и законодательного утверждения бюджета. В
процессе корректировки и утверждения государственного бюджета РФ
на 1994 г. региональные структуры власти приобрели дополнительно
свыше 9 трлн.руб. доходов, получив одновременно всего лишь 1,3
трлн.руб. дополнительных расходов. Однако, если региональные
структуры власти в основном делали акцент на увеличение доходов
региональных бюджетов, то отраслевые лобби, напротив, акцентиро-
вали свое внимание на увеличении расходной части федерального
бюджета. Результатом этих действий явился своеобразный "двойной
эффект" усиления ассиметрии российской бюджетной системы.
Ассиметрию в соотношениях между федеральным и региональными
бюджетами весьма ощутимо дополняет уже отмечавшаяся значительная
дифференциация регионов с точки зрения их фискальной обеспечен-
ности на душу населения. Сегодня в России есть регионы, которые
перечисляют в федеральный бюджет до 60-65% доходов. С другой сто-
роны, имеются регионы, покрывающие 85-95% своих расходов за счет
средств федерального бюджета. Из 89 регионов 41 получает из феде-
рального бюджета 40% расходуемых средств, причем на 22 региона
приходится более 60% выделяемых дотаций.
Весь север и юг России полностью "сидят" на дотациях. Основ-