Страница 6
ные "поставщики" доходов в федеральный бюджет - области, края и
республики, образующие "узкий пояс", который охватывает Сибирь,
Урал и центр России, а также два автономных округа, где в больших
масштабах добывается нефть. При этом на Тюменскую область и
г.Москву приходится свыше 19% всех поступлений в федеральный бюд-
жет.
Анализ дезинтеграционных факторов показывает, что существует
достаточно тесная связь между низкими темпами приватизации в ре-
гионах и высоким уровнем получаемых ими дотаций из федерального
бюджета. Мощным фактором "выбивания" ресурсов из центра служит
угроза развития сепаратистских движений.
Как правило, значительные федеральные бюджетные выплаты до
настоящего времени получали те регионы, где высок уровень урбани-
зации и имеются достаточно большие запасы природных ресурсов.
Прослеживается и такая закономерность - чем более консервативен
регион в проведении экономических реформ, тем выше уровень полу-
чаемых из центра бюджетных субвенций и дотаций.
При решении вопроса о выделении регионам финансовых ресурсов
их федерального бюджета в виде субвенций и дотаций, не следует
забывать, что наличие жесткого финансово-бюджетного ограничения
со стороны федеральных органов в отношении регионов не только
нормализует систему финансово-бюджетных трансфертов и способству-
ет ускорению реформ, но и является серьезным стратегическим фак-
тором обеспечения целостности российского экономического прост-
ранства.
V. Рационализация разделения бюджетов
Мощным фактором сдерживания инфляционных процессов и объеди-
нения регионов в едином движении за тяжелый рубль могло бы стать
существенное сокращение доли в доходах бюджетов территорий именно
инфляционных налогов. При этом перераспределение доходов в пользу
территорий должно тесно увязываться с передачей на их уровень оп-
ределенных статей расходов с соответствующей им частью дефицита
бюджета. В противном случае доходы станут перераспределяться в
пользу территорий, тогда как бюджетные расходы в подавляющей их
части будут производится федеральными органами.
Анализ доходов показывает, что налог на добавленную стои-
мость обладает высокой бюджетной устойчивостью. Именно его целе-
сообразно использовать как ось построения федерального бюджета по
доходам, доведя долю доходов от НДС в федеральном бюджете до
40-45%. А это возможно лишь при разделении доходов от НДС между
федеральными органами и территориями как минимум в пропорции 9:1.
В целом же следует стремиться к его полному, стопроцентному за-
числению в федеральный бюджет.
Данная мера потребует определенных уступок территориям в от-
ношении остальных налогов. Так, было бы оправдано в полном объеме
передать регионам (при условии формирования единых федеральных
ставок) налоги на доходы банков, доходы от страховой деятельнос-
ти, на операции с ценными бумагами, 50% отчислений на охрану и
воспроизводство лесов. За территориями также следовало бы сохра-
нить налог на имущество (собственность), плату за землю, лесной
доход, подоходный налог с физических лиц.
Акцизы на нефть и газ в рамках предлагаемой схемы было бы
целесообразно, как уже отмечалось, на 60-70% оставить за феде-
ральными органами, остальную часть передав соответствующим регио-
нам-экспортерам. Аналогично следовало бы поступить по всем акци-
зам на сверхрентабельные экспортируемые товары (например легковые
автомобили, меха и т.д.). Акцизы на водку, питьевой и технический
спирт следует разделить в пропорции 1:1, другие - полностью пере-
дать регионам (в том числе на импортируемые товары). В свою оче-
редь, регионы могли бы вводить свои акцизные сборы по утверждае-
мым ими индивидуальным региональным ставкам на любые сверхпри-
быльные товары. Ресурс пополнения доходов бюджетов территорий за
счет акцизных сборов сегодня явно недооценивается. В то же время
при его умелом использовании долю акцизов в доходах бюджета можно
повысить более чем в двое.
Чем больше доходов аккумулируется на данной территории, тем
большими возможностями она должна располагать для их использова-
ния на собственные нужды. Важно понять, что в России, как и в
бывшем СССР, региональное иждивенчество может в конечном счете
привести к распаду единого государства. Можно выделить и сформу-
лировать следующие принципы эффективного разделения бюджета по
доходам и расходам.
1. Доходы федерального бюджета целесообразно ориентировать
преимущественно на косвенные (инфляционные) налоги, доходы бюдже-
тов территорий - на прямые налоги. В этом случае федеральные ор-
ганы, проводящие реформы, в лице регионов получают достаточно
сильных союзников в осуществлении антиинфляционной политики.
2. Перечень налоговых поступлений территориям и федеральным
органам должен обеспечивать достаточную стабильность доходов бюд-
жетов относительно уровней экономической активности и инфляции.
3. При формулировании доходной части государственного бюдже-
та должен быть максимально соблюден принцип равенства субъектов
Федерации в бюджетно-налоговом отношении. Различного рода приори-
теты, льготы и дискриминация недопустимы.
4. Разделение доходов между бюджетами следует осуществлять в
строгом соответствии с разграничением объектов расходов. При этом
оправдано максимально приблизить расходы к той административ-
но-территориальной единице, в интересах которой они осуществляют-
ся, что позволит лучше увязать интересы тех, кто вносит налоги,
тех, кто пользуется благодаря им средствами, и тех, кто принимает
решения по распределению финансово-бюджетных ресурсов.
5. Эффективное разделение бюджетов базируется на принципе
соответствия между расходами на развитие, расходами "рентного ха-
рактера", "безвозвратными" расходами (на социальные программы) и
группами налогов, выполняющих стимулирующие функции (налог на
прибыль), рентные (платежи за природные ресурсы) и собственно
фискальные функции (подоходный налог).
6. В то же время одним из основных принципов разделения до-
ходов и расходов является принцип субсидиарности, согласно кото-
рому принятие решений и расходы осуществляются наиболее компе-
тентной инстанцией. Если проблема лучше решается в регионах, то
соответствующие расходы передаются им. В противном случает реше-
ния принимаются федеральными органами.
7. Крайне важно в процессе разделения бюджетов свести к ми-
нимуму перераспределение налогово-бюджетных ресурсов как на феде-
ральном, так и на республиканском, областном, краевом уровнях.
Это позволит эффективнее разграничить властные полномочия между
федеральными органами, региональными элитами и муниципалитетами.
8. При разделении должно быть соблюдено единство нало-
гов-бюджетной системы и ответственности за ее исполнение. Регио-
нам следует предоставить самостоятельность в определении налогов
и сборов в пределах выделенной компетенции и социально-политичес-
кой ответственности.
При реализации данного принципа большое значение имеют раз-
работка и формирование эффективных механизмов разделения ответс-
твенности за образующийся дефицит бюджета между федеральными ор-
ганами и регионами. Регионы непосредственно влияют на размер де-
фицита консолидированного бюджета по меньшей мере дважды. Первый
раз, когда при формировании расходной части бюджета завышают свои
потребности, обосновывая величину требуемых субвенций. Второй
раз, когда, исполняя бюджет, аппелируют к центральным органам на
том основании, что вследствие инфляции фактические расходы замет-
но превысили запланированный уровень. Особая ситуация создается,
если регионы просто перестают перечислять налоги в федеральный
|