Административные Суды в РФ

Страница 6

Дело в том, что Закон РФ от 27 апреля 1993 г. устанавливает в ст. 6 положение, согласно которому процесс по жалобе осуществляется "по правилам гражданского судопроизводства". Отдельные ученые, специалисты по гражданскому процессу (Д.М.Чечот, А.Т.Боннер), полагают, что административный процесс - часть гражданского процесса. Другие ученые (например, В.Т.Квиткин) занимают компромиссную позицию, считая, что наибольшая эффективность судебной защиты прав граждан в области государственного управления достигается только при сочетании гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм.

Неразработанность и отсутствие административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство, явились отдаленным результатом одного из крупных парадоксов царской и советской правовой деятельности: материальное административное право опиралось на чрезвычайно слабую процессуальную основу. Поэтому на область юрисдикции, которая в научных разработках до конца 20-х годов традиционно принадлежала административному праву, а затем была забыта на несколько десятков лет, стали претендовать гражданские процессуалисты, опираясь при этом на отдельные разделы ГПК.

Конечно, у административного процесса в суде много сходства с гражданским процессом и с этой точки зрения гражданско-процессуальные нормы могут быть в известной степени моделью для административного производства в суде.

Между тем Конституция РФ 1993 г. в п.2 ст. 118 указала: "Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства". Конституционные нормы выделили и обособили административный процесс в суде не случайно. Главная особенность, которая отличает административный процесс в суде от гражданского процесса, заключается в том, что стороной здесь выступает должностное лицо (орган управления). В гражданско-процессуальном отношении субъектами - сторонами выступают два собственника, которые представляют самих себя. В административном судопроизводстве должностное лицо выступает не как частное лицо, а как представитель аппарата, ведомства, в котором он работает. Действия, которые оспариваются жалобщиком, признаются этим лицом как служебные действия, направленные на выполнение служебных обязанностей. Выступая в процессе как сторона, должностное лицо не перестает оставаться работником аппарата управления и обосновывает свои действия интересами государства. Со стороны должностного лица необходимо сильное и злонамеренное отступление от требований закона (преступный умысел, грубая неосторожность) для того, чтобы такие действия, квалифицированные как преступные, порывали связь между ним и государственным аппаратом. В административном судопроизводстве суд, признавая действия должностного лица его собственными действиями, которые в силу незаконности теряют качества государственно-властной воли, рассматривает это лицо, как связанное с аппаратом управления, как представляющее его.

Этот момент связи должностного лица с аппаратом, а также другие моменты, которые определяют специфику управленческой деятельности (реализация властных полномочий, выполнение распоряжений и инструкций вышестоящих органов), накладывают на административный процесс в суде отпечаток огромной силы, сообщают ему такие качества, которые делают природу этого процесса не гражданско-правовой, а административно-правовой.

Впрочем, в отдельных буржуазных странах споры по жалобам на действия должностных лиц не случайно рассматриваются не общими, а специальными административными судами (например, во Франции).

Административный процесс в суде представляет собой способ, метод осуществления правосудия в области государственного управления. Как уголовный процесс есть метод правосудия по уголовным делам, гражданский процесс - по гражданским делам. Все три процесса являются способами осуществления единого правосудия в трех разных сферах правовых отношений, и в силу этого между ними устанавливается тесная связь. Все три процесса опираются на единые основы правосудия. Но единство уголовного, гражданского и административного процессов не означает их тождества.

Административный процесс связан с административным правом, как гражданский процесс с гражданским и уголовный процесс - с уголовным правом. Единство административного, гражданского и уголовного процессов - это единство основных принципов и институтов (состязательность, гласность, непосредственность), которые, однако, в трех процессах получают выражение в различных формах. Поэтому также как в свое время признание единства уголовного и гражданского процессов не означало необходимости издания единого процессуального кодекса для разбирательства гражданских и уголовных дел, признание в настоящее время единства гражданского и административного процессов не должно вести к увековечению гражданско-процессуальных форм для споров в суде по жалобам граждан. Такое состояние следует рассматривать как временное проживание на "чужой квартире" до получения собственной, т.е. до издания АПК - административно-процессуального кодекса.

Административно-процессуальный кодекс - это единый законодательный акт, содержащий в определенном систематизированном порядке нормы административного права и регламентирующий порядок обжалования гражданами действий должностных лиц в административных и судебных органах.

А.П. Коренев в свое время отмечал, что административный кодекс не должен (и не может) охватывать всю сферу административного процесса. В нем допускается кодификация отдельного административного производства[22]. Кодекс об административных правонарушениях, совершенных гражданами и юридическими лицами. Представляется, что АПК РФ может охватывать два производства - по административным жалобам и административным искам. Данные производства обусловливают структуру АПК, которая должна быть научно обоснованной, логичной и удобной для практического применения. В данном случае наиболее целесообразной является структура, состоящая из пяти разделов:

В первом разделе прежде всего следует сформулировать цели и задачи административно-процессуальных норм, сосредоточенных в АПК. Это - защита прав и свобод гражданина в его конфликте с должностным лицом. Как показывает опыт кодификации уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм этот раздел можно назвать "Общие положения". В общих положениях необходимо дать характеристику институту административной юстиции, определить его место в судебной системе РФ. Осо6ую группу норм в "Общих положениях" составляют правила, закрепляющие принципы рассмотрения жалобы компетентными органами, к которым относятся: законность, равенство граждан и должностных лиц перед законом, состязательность, гласность и публичность производства, ответственность.

Во втором разделе необходимо дать определение такому фундаментальному понятию как "действия, нарушающие права и свободы гражданина", обозначить признаки данного правонарушения, его виды и специфику. В этом же разделе нужно охарактеризовать такое сквозное для АПК РФ понятие как "право жалобы", определить жалобу как вид обращения, классифицировать ее в свою очередь на виды (устные и письменные, административные и судебные, общие и специальные), отграничить жалобу от заявления и предложения. Что касается органов, уполномоченных рассматривать жалобы граждан на действия должностных лиц, и процессуальных действий, связанных с компетенцией данных органов, то они образуют два последующих раздела: 1) о производстве по административным жалобам; 2) о производстве по административным искам.

Говоря о разделе "Производство по административным жалобам", отметим, что следует упорядочить административное производство по жалобе гражданина с учетом новых управленческих реальностей и административно-правовых институтов.

В четвертом разделе "Производство по административным искам" целесообразно включить правовые нормы, регламентирующие права и обязанности сторон, свидетелей и экспертов в процессе производства, принятие решения, его исполнение и обжалование. Особое внимание при этом следует уделить такому процессуальному действию, как вынесение частного определения. Важно указать на основания, в силу которых оно может быть вынесено, на реквизиты, которые обязательны для данного процессуального документа.