Персональная ответственность в государственном управлении

Страница 7

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что особенности применения мер юридической ответственности к индивидуальным субъектам государственного управления связаны с выбором, назначением и реализацией меры принуждения (наказания).[47] “Наказание, - по замечанию К.Маркса, - есть не что иное, как средство самозащиты общества против нарушения условий его существования, каковы бы ни были эти условия”[48]. Поскольку речь идет о правовой категории, постольку очевидно, что наказание следует за нарушение таких условий жизни общества, которые имеют закрепление в правовых предписаниях и охраняются ими.

Если термины “наказание”, “кара” и применяются только в уголовном законодательстве, то это совсем не означает, что обозначаемые ими понятия чужды другим отраслям. Условия жизни общества, частные, общественные и государственные интересы охраняются всей системой права, законодательством всех отраслей, а не только уголовным. Всякая юридическая ответственность есть наказание как реакция на нарушение интересов, охраняемых правом любой отрасли.

Раздел 3

Характеристика иных видов персональной

ответственности

Юридическая ответственность не обладает всеми чертами и качествами социальной ответственности.[49] И это не случайно, ибо общественные отношения настолько сложны и разнообразны, что право имеет возможность охватить своим регулированием только малую их часть. Поэтому в системе социальной ответственности юридическая ответственность выступает только ее видом. Наряду с юридической ответственностью также различают политическую и моральную разновидности социальной ответственности.

Сферой применения политической ответственности является политическая деятельность. С юридической точки зрения, политическая ответственность - институт скорее обычного права, регулирующий отношения приобретения, удержания и передачи власти. В праве политически господствующий класс, или, если угодно, политическая элита, стремится закрепить свое исключительное положение. Но так как политика - область целесообразного, возникает острейшая проблема ответственности правящих кругов за общественно приемлемое осуществление политики. Одним из важнейших средств согласования воли народа и планов административного аппарата является постоянно функционирующая политическая ответственность. Ввиду того, что в России до сих пор не сложились политические традиции, становление института политической ответственности сопряжено с большими трудностями.

В юридической науке власть исследуется преимущественно как объективная категория. Но власть проявляется также как субъективная категория. “Властные полномочия реализуются людьми, причем в каждом случае конкретным руководителем. Процесс реализации властных полномочий можно охарактеризовать как волевой, умственный и эмоциональный, то есть осуществляемый как правомерно, так и с различными отклонениями, ошибками и злоупотреблениями”[50]. Процессы управления имеют механический характер, а потому личная власть должностных лиц является недостаточно ответственной. Устранить произвол должностных лиц может представительное правление с четким разделением властей. Оно превращает управление людьми из механического в персональное.

Преимущество представительного правления заключается в признании должностными лицами прав и достоинства личности. Представительная система управления дает гражданам возможность утвердиться в своих правах. Разделение власти на представительную, исполнительную и судебную уничтожает материальный источник деспотичного правления[51], заключающийся в столь значительном неограниченном влиянии, что порочная воля единоличного руководителя распространяется на систему управления в целом.

Важнейшей конституционно-правовой гарантией обеспечения разделения властей и предупреждения злоупотреблений со стороны исполнительной власти остается механизм ответственного правления. Институт ответственности - один из главных элементов всей системы сдержек и противовесов.[52] Поскольку в борьбе за власть участвуют конкретные индивиды, что нами уже было отмечено, то объективное отражение получают здесь прежде всего частные политические интересы. Вообще, группа, коллективный интерес в политике - величина непостоянная. Отсюда, проблема разделения властей в курсе рассмотрения объявленой темы интересует нас в связи с реализацией посредством механизмов сдержек и противовесов именно персональной политической ответственности.

Особой формой политической ответственности является ответственность, установленная нормами государственного права, или конституционная ответственность лиц, занимающих высшие государственные должности. При этом следует отметить, что круг лиц, в силу служебного положения принимающих от имени государства важнейшие решения по тем или иным вопросам, не так уж велик. По сути дела речь может идти о конституционной ответственности высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Подчеркнем - персональной конституционной ответственности, потому что “действительную ответственность в делах большой политики может нести только один-единственный руководящий министр, а отнюдь не анонимная коллегия”[53], как справедливо отмечал в этой связи канцлер Отто фон Бисмарк.

Анализируя указанную категорию с точки зрения взаимосвязи с политики и права, мы пришли к пониманию того, что оснований политической ответственности, как таковых, не существует. Политическая ответственность, по большому счету, есть принуждение внеправовое, обусловленное несовпадением взглядов субъектов политической борьбы по поводу осуществления государственной политики и расстановкой политических сил на настоящий момент времени. Отсюда конституционная ответственность может наступать как при наличии в деянии ответственного лица состава правонарушения, так и при его отсутствии. Более того, конституционная ответственность - это тот особенный случай применения мер ответственности, когда требование обязательного наличия вины при совершении правонарушения сузило бы диапазон ее применения и исказило социальное назначение данного вида ответственности. Это противоречие порождает, на наш взгляд, двоякое толкование конституционной ответственности.

С одной стороны, конституционная ответственность - это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти.[54] Общими чертами, позволяющими соотнести конституционную ответственность с юридической ответственностью, являются отрицательная оценка государством деятельности должностного лица, а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы. Но у конституционной ответственности есть и специфические черты, отличающие ее от других видов ответственности и характеризующие ее как достаточно самостоятельный вид.

Используемый нами термин “конституционная ответственность” совершенно не означает, что речь идет о всякой ответственности за нарушение Конституции или вообще любых норм конституционного права, либо о всякой ответственности, упомянутой в Конституции. Известно, что нормы конституций и других источников конституционного права регулируют весьма обширные по масштабам общественные отношения и многие из них обеспечены санкциями норм других отраслей права. Нарушение конституционных положений может влечь и уголовную, и административную, и дисциплинарную и гражданско-правовую ответственность в зависимости от характера правонарушения, статуса его субъекта и процедуры применения. Иначе говоря, конституционная ответственность может наступать за нарушение конституции, но не всякая ответственность за ее нарушение является конституционной ответственностью.[55]

С другой стороны, конституционную ответственность можно рассматривать как организационную и процедурную сторону политической ответственности, совокупность процессуальных, а не материальных норм. В этом смысле конституционная ответственность становится весьма подвижной категорией, регулирующей отношения прекращения полномочий политически ответственного должностного лица и передачи власти, в том числе без юридических на то оснований (иначе - совершения правонарушения). Механизм политической ответственности в государственном управлении таким образом должен представлять собой взаимодействие субъекта политической ответственности и политических учреждений, обладающих правом подвергать его деятельность политической оценке. Теоретически, специальные функции контроля за деятельностью исполнительной власти, выступая таким образом в качестве своего рода судебного или квазисудебного органа, может осуществлять парламент. При наличии конкретных оснований, предусмотренных в конституции или специальном законе, именно орган общенародного представительства принимает решение о привлечении к ответственности главы государства, членов правительства и иных высших должностных лиц.