Правовые акты управления

Страница 5

Руководители органов исполнительной власти специальной компе­тенции часто подписывают приложения к постановлениям главы адми­нистрации области (края), регулирующим подведомственную им сферу.

Акты органов исполнительной власти специальной компетен­ции могут быть отменены или приостановлены главой исполнитель­ной власти и правительством субъекта Федерации.

Условия эффективности актов управления

Главный критерий, которому должна удовлетворять вся деятель­ность и структура исполнительной власти, а значит, и ее решения — эффективность. Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами добиваться наи­более полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу, оправдывающую те материальные и нема­териальные затраты, которые вызваны ее существованием.

Эффективность АГА зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов — результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

Первое требование — целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и су­ществование механизмов саморегуляции. Очень важно также обес­печить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее приня­тые акты.

«Одна из основных трудностей в управленческой деятельности состоит в необходимости принимать решения в условиях неопреде­ленности или при неполных знаниях о возможных последствиях пред­принимаемых действий»1. Принимая сложные, и тем более уникаль­ные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую ин­формацию, просчитать все возможные варианты действий и послед­ствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с ад­министративным риском. Поэтому огромное значение имеют квали­фикация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуи­ция, мастерство, умение взять ответственность на себя.

Административно-правовое регулирование преследует цель обес­печить целесообразность, полезность, обоснованность правовых актов. Прямо, само по себе право не обеспечивает достижения такого ре­зультата, а может лишь способствовать ему. Но правовые нормы, зак­репляя процедуры принятия властных решений, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры голосования и т. д., способствуют повышению обо­снованности правовых актов государственной администрации.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность ну­левой. Более того, исполнение такого решения может причинить ог­ромный вред обществу, не сравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения. Достаточно напомнить об ущербе, нанесенном непродуманными мерами, принятыми в 1985—1989 гг. по борьбе с пьянством, а затем отменой государственной монополии на производство спирта, алкогольной продукции, решением о вводе войск в Чечню, рядом актов о приватизации, налогообложении.

Акт государственной администрации должен быть законным. Это означает соблюдение ряда условий:

• наличие компетенции у его автора;

• соответствие акта закону по существу;

• соответствие цели закона;

• принятие его в установленный законом срок;

• соблюдение процессуальных правил издания акта.

Нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объек­тов и полномочия субъектов власти. Компетенция может быть по­стоянной и временной (в связи с временным замещением вышесто­ящего руководителя, делегированием полномочий, введением чрезвы­чайного положения). Определение компетенции — это разграничение труда по управлению и возложение решения дел на определенные органы, должностных лиц. Учитывая технические, профессиональные, экономические, политические условия, законодатель поручил им при­нятие соответствующих решений. И первый вопрос, который стоит перед тем, кто собирается издать акт, и перед тем, кто оценивает его законность, — это вопрос о компетентности автора решения.

Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующими право­выми нормами требований. Он должен не противоречить не только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут про­тиворечить нормам, установленным этим же органом, заключенным договорам, решениям суда.

Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью, которую хотел реализовать законода­тель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномочия принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои полномочия, преследует иную цель, — это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина якобы в сани­тарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из региона'.

В ряде случаев установлены давностные сроки совершения вла­стных действий. Так, административное взыскание может быть нало­жено в течение двух месяцев со дня совершения проступка (ст. 38 КоАП РСФСР). Акт, принятый по окончании срока давности, счи­тается незаконным.

Законность акта связана также с выполнением существенных процессуальных правил его принятия. В их числе наличие заключе­ния специалистов (например, медицинского заключения при решении вопроса о направлении на принудительное лечение), предварительно­го предупреждения, наличие представления, заявления, жалобы, проте­ста как повода для начала соответствующей процедуры. Важно так­же соблюдение требований о кворуме, согласовании, последующем утверждении, регистрации, опубликовании или ином способе доведе­ния акта до сведения граждан, организаций.

Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция законности административного акта. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном порядке официально не будет установлено иное, А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его дей­ствию. Презумпция законности акта исполнительной власти не дей­ствует при осуществлении правосудия: если законность акта имеет значение для дела, суд обязан проверить наличие этого признака.

Почему нужна презумпция законности? Потому что в правовой системе нормативные и индивидуальные акты государственной ад­министрации играют очень важную роль. Если бы каждому сомнева­ющемуся было позволено не исполнять административный акт, за­конность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого 'пра­вовым нигилизмом, отказом от принципа законности. В науке административного права акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят на нич­тожные и оспоримые.

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Пре­зумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт не существует как акт власти с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если:

• есть прямое указание закона;

• грубо нарушена подведомственность дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например, началь­ника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

• нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта;