Процедура заключения международных договоров

Страница 10

д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах. международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обя­зательность решений их органов для Российской Федерации.

В подпункте «а» сформулировано общее правило, определяющее, что ратификации подлежат международные договоры, исполнение кото­рых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Для наиболее полного понимания этой нормы важно учесть положения п. 2 ст.6 Закона, устанавливающие, что решения о согласии на обязательность для РФ международных договоров принимаются ор­ганами государственной власти РФ в соответствии с их компетенцией. Сопоставление подпункта «а» п. 1 ст.15 и п. 2 ст.6 позволяет сделать вывод о том, что согласие на обязательность для РФ международного договора, содержащего иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение которого требует изменения действующих или принятия но­вых федеральных законов), может быть дано только в форме федераль­ного закона.

Итак, Закон построен таким образом, что ни Президент, ни Прави­тельство, ни тем более федеральное ведомство не вправе принять реше­ние о согласии на обязательность для РФ международного договора, ус­танавливающего иные правила, чем предусмотренные законом (исполне­ние которого требует изменения действующих или принятия новых фе­деральных законов). Это находит свое подтверждение и в соответствую­щих положениях Конституции, определяющих, что указы и распоряже­ния Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст.90), а Правительство издает постановления и распоря­жения на основании и во исполнение Конституции, федеральных зако­нов, нормативных указов Президента (ч. 1 ст.115). Что касается феде­ральных ведомств, то они действуют только в пределах своей компетен­ции.

В подпунктах «б», «в», «г», «д» содержится перечень международ­ных договоров, подлежащих обязательной ратификации независимо от того, устанавливают ли они иные правила, чем предусмотренные зако­ном, или нет. Это договоры по вопросам прав и свобод человека и граж­данина, территориального разграничения, основ межгосударственных отношений, обороноспособности, разоружения и контроля над вооруже­ниями, обеспечения мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности, а также договоры об участии в междуна­родных объединениях, если предусматривается передача им осуществле­ния части полномочий РФ или юридическая обязательность решений их органов для РФ.

Круг международных договоров, подлежащих ратификации, суще­ственно расширен по сравнению с Законом 1978 г. и включает наиболее важные с точки зрения государственных интересов договоры. К сожале­нию, существует тенденция к постоянному расширению перечня подле­жащих обязательной ратификации договоров путем принятия новых за­конов, устанавливающих, что все международные договоры по опреде­ленным вопросам или данной категории подлежат ратификации. Такой подход является, во-первых, юридически бессмысленным, так как под­пунктом «а» п. 1 устанавливается общее правило, в соответствии с кото­рым определяется, в каких случаях договор подлежит ратификации, а во вторых - юридически неправомерным, так как расширение перечня меж­дународных договоров, подлежащих обязательной ратификации, возмо­жно только путем изменения самого Федерального закона «О междуна­родных договорах Российской Федерации». По иному обстоит дело, ко­гда в федеральном законе, направленном на регулирование тесно свя­занных с международной деятельностью России отношений, устанавли­ваются вытекающие из контекста закона особенности, позволяющие оп­ределить, в каких случаях договор в данной сфере подлежит ратифика­ции. Исходя именно из этой специфики, соответствующие положения были включены в федеральные законы «О государственных внешних за­имствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» (ч. 2, ст.5) и «О порядке предоставления РФ военно­го и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержа­нию или восстановлению международного мира и безопасности» (ч. 2, ст.4).

Одним из самых сложных вопросов, особенно в условиях незавер­шенности процесса формирования в РФ надлежащей законодательной базы, является определение того, подпадает ли данный международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации, или нет. Возникновение такого вопроса может быть обусловлено и включением в договор положения о том, что он вступает в силу после обмена уведом­лениями (с даты последнего уведомления) о выполнении сторонами вну­тригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу. (К такой формуле участвующие в переговорах государства прибе­гают в том случае, если внутригосударственные процедуры выражения согласия на обязательность для каждого из них договора не совпадают. Например, законодательство одного государства предусматривает необ­ходимость ратификации, в то время как по законодательству другого до­статочно соответствующего решения исполнительной власти. В отно­шении конкретного договора мнения органов законодательной и испол­нительной власти РФ о том, является ли в данном случае надлежащей процедурой ратификация или, например, соответствующее решение Правительства, могут не совпадать. Речь в такой ситуации может идти о типичном случае спора о компетенции на выражение согласия на обяза­тельность для РФ международного договора.

Решение этих вопросов отнесено к полномочиям Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст.125 Конституции, подпункт «а» п. 2 ч. 2 ст.3 Фе­дерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»). Соответствующие положения применительно к заключению междуна­родных договоров РФ содержатся в п. 1 ст.34 Закона.

В случае спора между федеральными органами государственной власти по вопросу о праве того или иного органа давать согласие на обязательность для РФ международного договора, любой из участвую­щих в споре органов мог бы передать спор на рассмотрение Конститу­ционного Суда, поставив перед ним вопрос не о соответствии Конститу­ции вступившего в силу для РФ международного договора (что противо­речило бы Конституции), а о праве того или иного органа давать согла­сие на его обязательность для РФ. В случае, если Конституционный Суд примет решение, отрицающее полномочие соответствующего органа да­вать согласие на обязательность для РФ данного международного дого­вора, этот орган обязан предпринять меры в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права к прекращению до­говора или его изменению.

Важно подчеркнуть, что в случае спора о компетенции в связи с за­ключением международных договоров РФ любые односторонние, в об­ход Конституционного Суда действия какого-либо органа государствен­ной власти противоречили бы Конституции. Кроме того, такие действия были бы направлены на противопоставление органов законодательной и исполнительной власти и в силу этого неприемлемы, так как субъектом международного договора является государство в целом.

Согласно п. 2 ст.15 закона равным образом подлежат ратификации международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации. Включение этого положения в Закон напра­влено на то, чтобы не ограничивать российскую сторону в выборе тако­го наиболее авторитетного способа выражения согласия на обязатель­ность договора, каким является ратификация, с учетом важности дого­вора, пожеланий другой стороны, иных обстоятельств.

Необходимо отметить, что ратификация явно преобладает по срав­нению с другими способами выражения согласия на обязательность для РФ международных договоров в форме федерального закона. Так, в 1994 -1995 гг. было ратифицировано 90 международных договоров, в то время как иными способами в форме федерального закона согласие на обязательность для РФ договора было дано только один раз (присоединение)[25].