Административно-территориальный портрет России

Страница 4

В 1708 г. было создано 8 губерний, что также решало задачи налогообложения и полицейско-бюрократического управления. Это были довольно крупные образования (например, Урал и вся Сибирь входили в состав одной губернии — Сибирской), и управле­ние ими оказалось неудобным и малоэффективным. При этом со­хранилось старое, низовое уездное деление губерний, что заставило искать и создавать промежуточное звено — провинции.

Доставшееся советской власти в наследство от царской империи административно-территориальное деление в своих основных чер­тах было сформировано при Екатерине П. Для обеспечения сохран­ности дворянско-помещичьей власти и усиления налогового пресса необходимо было как можно теснее приблизить военно-полицей­ский и фискальный аппараты к податному населению. Эта цель была достигнута путем «дробления» губерний и уездов, число ко­торых практически удвоилось. По мере территориального роста империи число губерний (а соответственно, и уездов) увеличива­лось. При этом «екатерининское» административно-территори­альное деление было по-своему нормативным: территория с насе­лением 300—400 тыс. душ считалась оптимальной для образования губернии, а с населением 20—30 тыс. душ мужского пола - для уезда.

Разумеется, ни к экономике, ни к природному и историческому своеобразию, ни к национальному составу населения такое деле­ние, по существу, не имело отношения.

Административно-территориальное размежевание «единой и неделимой» России осуществлялось таким образом, чтобы терри­тории компактного национального расселения были раздроблены. Так, территория Грузии была разделена между четырьмя губер­ниями, Белоруссии и Татарии — между пятью губерниями. Таким образом, наряду с прежними функциями административно-терри­ториальное деление стало выполнять и новые — «противоавтономные» функции, явно противодействуя сепаратистским и национально-освободительным движениям.

Впрочем, несмотря на то что административная сетка царской России слабо увязывалась с процессами территориального разделе­ния труда, с историческими и природными условиями огромной страны и, по большому счету, служила делу реализации имперско­го принципа «разделяй и властвуй», после внезапного распада СССР ряды сторонников старого губернского деления, не склонных преувеличивать важности учета в районировании национального [своеобразия территорий, резко пополнились.

2. Эволюция административного деления в СССР

Коренные преобразования административно-территориальной [сетки страны начались вслед за Октябрьской революцией 1917 г. В (качестве основного аргумента этих перемен (особенно в последующие годы) выдвигался принцип единства экономического райони­рования, национального состава и административно-территори­ального деления. Однако непоследовательность административно-территориальных преобразований, шараханье из одной крайности в другую (например, чередование тенденций объединения и дроб­ления областей) позволяет говорить об отсутствии у большевиков четко продуманной политики в данной сфере.

Первый этап осуществления административно-территориаль­ной реформы относится к 1917—1922 гг. и связывается преимущественно с созданием новых национальных образований, т.е., по существу, с демонтажем старого районирования в целом, «индиф­ферентного» к национальному своеобразию территорий. Кроме провозглашения Украинской Советской республики, конституци­онно были оформлены Туркестанская автономная республика и Коммуна немцев Поволжья. Образовавшиеся на Северном Кавказе Терская автономная социалистическая республика (объединив­шая чеченцев, ингушей, кабардинцев и других горцев) и Кубано-Черноморская республика были интегрированы в Северо-Кавказ­скую республику. Далее последовало образование Башкирской и Татарской автономных республик, Вотской (Удмуртской), Кал­мыцкой и Марийской автономных областей. Несколько позже были созданы Якутская и Бурят-Монгольская автономные респуб­лики, Узбекская, Туркменская союзные республики и другие на­циональные образования.

Сейчас уже мало кто знает, что на заре советской власти суще­ствовала общая Литовско-Белорусская республика, а на террито­рии, занимаемой ныне Казахстаном, была образована Киргизская автономная республика (поскольку казахов нередко называли кир­гизами со столицей в городе Оренбурге; что еще в 1919 г. была провозглашена Крымская советская республика в составе РСФСР, через два года преобразованная в автономную (при этом более по­ловины населения этой республики составляли русские, около чет­верти — татары, остальные — украинцы, евреи, греки, болгары и другие народы).

Наряду с формированием новых национальных образований в 1917—1922 гг. происходил интенсивный процесс разукрупнения старых губерний. Так, из состава Владимирской и Костромской губерний выделилась Иваново-Вознесенская губерния, из Перм­ской — Свердловская, из Новгородской — Череповецкая, из Сара­товской — Царицынская и т.д.

Но затем четко проявилась противоположная тенденция — к объединению губерний. В период с 1923 по 1929 г. на политико-ад­министративной карте РСФСР появились:

1) Уральская область, включившая в свой состав Свердловскую, Челябинскую, Пермскую, Тюменскую губернии и Тобольский Совет;

2) Северокавказский край, в который вошли Донская и Кубано-Черноморская области, Ставропольская и Терская губернии и на­циональные автономии: Горская, Кабардино-Балкарская, Чеченская, Адыгей-Черкасская и Карачаевская; позднее в его состав вошли Шахтинский и Таганрогский округа;

3) Сибирский край с центром в Новосибирске, объединивший Новониколаевскую, Омскую, Томскую, Иркутскую губернии, а также Ойратскую автономную область;

4) Дальневосточный край в составе бывших Амурской, Примор­ской и Забайкальской губерний;

5) Ленинградская область, включавшая Ленинградскую, Псковскую, Новгородскую, Череповецкую и Мурманскую гу­бернии;

6) Центральная черноземная область с центром в Воронеже, объединившая Воронежскую, Курскую, Орловскую и Тамбовскую губернии, а также часть территорий соседних губерний;

7) Нижневолжский край с центром в Саратове в составе Саратов­ской, Астраханской и Сталинградской губерний, а также некото­рых соседних территорий;

8) Средневолжская область, в которую вошли Ульяновская, Пензенская, Самарская и Оренбургская области, а также часть Саратовской губернии;

9) Северный край с центром в Архангельске, объединивший Архангельскую, Вологодскую и Северодвинскую области и авто­номную область Коми;

10) Западная область с центром в Смоленске, включившая в свой состав Смоленскую, Брянскую, Калужскую губернии и часть Тверской;

11) Нижегородский край, образованный на месте Нижегород­ской и Вятской губерний, Марийской и Вотской автономных облас­тей, а также Чувашской автономной области;

12) Ивановская промышленная область в составе Иваново-Воз­несенской, Ярославской, Владимирской и Костромской губерний;

13) Московская промышленная область, объединившая Мос­ковскую, Тульскую, Рязанскую, а также часть Тверской и Калуж­ской губерний.

Итак, по сравнению с прежним губернским делением количест­во административных единиц верхнего уровня резко сократилось: в РСФСР было выделено 13 краев и областей, в остальных союзных республиках эти единицы вообще не создавались — в них были сформированы округа (на Украине, например, 40, в Белоруссии — 8, а в Казахстане— 12), наряду с которыми выделялись националь­ные автономии.

Осуществленное к 1929 г. во всех республиках новое Госплановское «административно-хозяйственное» деление (или, как тогда писали, районирование) состояло из трех иерархических уровней: областей (краев), округов (ликвидированных в 30-х гг.) и районов. При этом районы первого уровня первоначально называли экономическими, но впоследствии стали называть просто областями (или краями, если в них входили национальные автономии). Указывалось, что при новом делении тщательно учитывались задания плана ГОЭЛРО, т.е. перспективы развития страны и конкретных районов, а также национально-этническая специфика территорий.