Общие правовые вопросы земельных отношений

Страница 8

Это предопределяет необходимость создания и ведения ГЗК как единой государственной мно­гоцелевой информационной системы на качест­венно новой законодательной основе. В настоя­щее время правовая база ГЗК состоит из Земель­ного кодекса РСФСР (ст. 110-111), ГК РФ, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. 21 июля 1997 г. принят Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недви­жимое имущество и сделок с ним". Анализ зако­нодательства РФ о ГЗК свидетельствует о его несовершенстве и отставании от требований времени.

Во-первых, нормативные правовые акты о со­здании ГЗК как новой системы, соответствующей современным требованиям, отсутствуют. Ведение же ГЗК в общих чертах лишь продекларировано в Положении о порядке ведения госу­дарственного земельного кадастра, утвержден­ном постановлением Правительства РФ "О со­вершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации" от 25 августа 1992 г. и Указе Президента РФ "О го­сударственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" от 11 дека­бря 1993 г. Современных методов ведения ГЗК, урегулированных правом, нет.

Во-вторых, нормативные правовые акты обеспечивают главным образом регистрацион­ную часть ГЗК, тогда как другие его подсистемы (формирование земельного участка, государст­венный учет и оценка земельного участка) оста­лись без правового регулирования.

В-третьих, нормативные правовые акты со­держат множество противоречий, коллизий, терминологических вольностей. Приведем на­глядный пример непозволительного для законо­дателя обращения с той самой "буквой закона", о которой так часто говорят юристы: "государ­ственная регистрация недвижимости' (название ст. 131 ГК РФ) и "государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ней" (п. 3-5 ст. 131 ГК РФ); 'регистрация документов о правах на не­движимость" (Указ Президента РФ "О государ­ственном земельном кадастре и регистрации доку­ментов о правах на недвижимость" от 11 декабря 1993 г. и "Регистрация данных ." (п. 8 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра); "регистрационная (поземельная) кни­га" (п. 3 Указа Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной рефор­мы в России" от 27 октября 1993 г.) и "поземель­ная книга" (п. 3 Указа Президента РФ от 11 декаб­ря 1993 г.).

В-четвертых, нормативные правовые акты приводят к отрицательным последствиям в правоприменительной практике. Например, ГК РФ установил, что в едином государственном реестре подлежат регистрации права на недвижимые ве­щи (п. 1 ст. 131), тогда как Указ Президента РФ "О дополнительных мерах по ипотечному креди­тованию" от 28 февраля 1996 г. предусматривает в Едином государственном реестре учет всех данных государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 16). Следовательно, должны быть созданы два еди­ных (единых - !?) государственных реестра прав. Один единый государственных реестр, в котором производится сама регистрация прав на недвижи­мое имущество и сделок с ним учреждениями юс­тиции, другой единый государственный реестр, в котором производится только учет данных госу­дарственной регистрации и ведение которого обеспечивается Федеральной комиссией по не­движимому имуществу и сделок с ним.

Этот перечень можно было бы продолжить. Но вывод ясен уже сейчас: невозможно использо­вать существующую правовую базу для создания полноценной единой государственной многоцеле­вой информационной системы и добиться едино­образия в ее ведении.

Попытки кроить свое будущее по чужим лека­лам, слепое подражание западному опыту, несовершенство, а в ряде случаев отсутствие федерального законодательства способствовали активному законотворческому процессу в субъ­ектах РФ и муниципальных образованиях. Ана­лиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и му­ниципальных образований выявил их противоре­чие федеральному законодательству и отсутст­вие единообразных требований к ГЗК. Все это создает правовой беспредел, который ведет к тому, что в России появились "государственные кадастры недвижимости", "кадастры недвижи­мости", "городские кадастры", "земельно-иму­щественные кадастры", "земельно-кадастровые системы" и т.д. Приведем пример из практи­ки города Санкт-Петербурга.

В Санкт-Петербурге в течение двух лет функ­ционирует "единая система регистрации объек­тов недвижимости и прав на них. По мнению ее создателей, система "наиболее полно сочетает в себе реалии существующего рынка, особенности российского законодательства и зарубежный опыт регистрации". Между тем в системе исполь­зуется противоречащее законодательству поня­тие "государственный кадастр недвижимости", которое, на взгляд создателей, "соответствует термину "государственный земельный кадастр" в его классическом понимании. Однако сложивша­яся в России нормативная практика неоправданно узко трактует земельный кадастр, сводя его к банку данных лишь о земельных участках, что уже сегодня некорректно в связи с данным в ГК РФ определением недвижимости. Кадастр - как это ни назвать - безусловно должен содержать информацию обо всех объектах недвижимости, от земельных участков и имущественных ком­плексов до квартир". А как с другой недвижимо­стью: лес, водные объекты, недра? Или, по мне­нию авторов, это не недвижимость, раз не входит в "государственный кадастр недвижимости"?

Сознавая важность и сложность задач, решае­мых в рамках ГЗК, Правительство РФ издало ряд постановлений, в том числе постановление от 3 ав­густа 1996 г., утвердившее Федеральную целевую программу "Создание автоматизированной сис­темы ведения государственного земельного када­стра". Программа в числе основных мероприя­тий, направленных на создание системы ведения ГЗК, предусматривает прежде всего формирова­ние ее правовой базы. В 1996-1997 гг. должны быть разработаны проекты федеральных зако­нов, регламентирующие ведение ГЗК; в 1996-2000 гг. - проекты правовых актов, обеспечиваю­щие функционирование кадастровой системы учета земельных ресурсов.

Уже в сентябре 1996 г. Центром Земельного Права по заказу Госкомзема России был разрабо­тан проект федерального закона "О государст­венном земельном кадастре Российской Федера­ции", основанный на действующем законодатель­стве, национальном и международном опыте. Его концепция сводится к следующему. ГЗК РФ пони­мается как единая государственная информаци­онная система, содержащая совокупность доку­ментов и сведений о правовом режиме земель, их распределении по категориям, собственникам зе­мель. землевладельцам, землепользователям, арендаторам и другим держателям прав, о видах использования земель, их качестве и экономичес­кой ценности; ведение ГЗК РФ включает этапы формирования земельных участков, государст­венного учета земель (земельных участков), их качественной оценки и государственной регист­рации прав на землю.

Установлены: перечень сведений (показате­лей) ГЗК, базовые кадастровые документы и документооборот, терминология, связи кадастровой системы с другими информационными системами в целях ее ведения и эффективного функционирования, состав пользователей, их права и обязанности, а также условия пользования кадастровой системой. Именно такой порядок ведения ГЗК и регламентация всех процедур кадастрового процесса обеспечат юридически процессуальную определенность и единообразие на всех уровнях управления, а также позволят уменьшить количество земельных споров и связанных с ними административных и судебных разбирательств.

Проект федерального закона был одобрен всеми субъектами РФ и Правительством РФ. Но по предложению Минюста России его передача на рассмотрение в Государственную Думу была отложена до принятия нового Земельного кодек­са РФ. Однако Минюсту России отсутствие дан­ного нормативного правового акта не помешало пропустить Федеральный закон "О государствен­ной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Федеральный закон), ко­торый регулирует последнюю из подсистем ГЗК.