Административно-правовая реформа: концептуальные подходы правоведов стран постсоветского пространства

РЕФЕРАТ

Административно-правовая реформа: концептуальные подходы правоведов стран постсоветского пространства

План

Введение

1. Концептуальные подходы административно-правовой реформы в Российской Федерации.

2. Концептуальные подходы административно-правовой реформы в Республике Беларусь.

2.1 Система мероприятий по проведению

административной реформы.

2.2 Предупреждение и борьба с коррупцией.

2.3 Механизм реализации.

административно-правовой реформы

3. Концептуальные подходы административно-правовой реформы в Украине

Вывод

Список использованных источников

Введение

Условно современными административными реформами можно считать преобразования, которые были осуществлены в системах государственного управления зарубежных стран в конце XX - начале XXI вв. Но вряд ли только этот отрезок времени и следует считать периодом административных реформ.

Реформаторских идей и практических проектов было немало и в XIX в., и на протяжении всего века XX. В связи с этим французский профессор Ролан Драго отмечал: «В некотором смысле административная реформа - это миф. Администрация находится в состоянии постоянной реформы, что является признаком ее здоровья».

Системы государственного управления в зарубежных странах постоянно адаптировались к неустойчивым условиям развития, глобализации протекающих экономических и социальных процессов, росту информационных потоков и технологий. Необходимость преобразований связывалась и с недовольством публичным управлением, падением доверия населения к государственному аппарату. В литературе говорится о кризисе административного государства, который выражался в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, резком падении доверия к органам государственной власти и государственной службе и т.д

Каждая зарубежная страна накопила собственный опыт в сфере административных реформ. Этот опыт имеет существенные особенности, обусловленные политическими, историческими, правовыми и культурными особенностями данного государства.

Вместе с тем вектор административных реформ можно считать общим. Это и позволяет выделить цели реформ, основные направления и виды современных административных реформ. Что касается радикализма проводимых изменений, то некоторые страны ориентировалась на всесторонние преобразования, другие стремились сохранить сложившийся порядок и считали для себя приемлемым только небольшие его модификации.

Цели административной реформы во многом предопределяются особенностями функционирования публичного управления в той или иной стране. Так, в англосаксонских странах важнейшей задачей в сфере публичного управления традиционно было создание системы защиты интересов частных лиц от произвола в системе административного управления. Правовые механизмы в этой сфере были призваны создать жесткие рамки, в которых может действовать публичная администрация. Главное внимание в связи с этим уделялось ответственности публичной администрации и судебному контролю, а, следовательно, процессуальным нормам. Для романо-германских стран важное значение имеет обеспечение эффективности деятельности публичной администрации и участия структур гражданского общества о процессе принятия управленческих решений. В странах Восточной Европы и странах, возникших на постсоветском пространстве, до конца не изжиты черты административно-командного управления, сложившего на базе огосударствленной экономики; избыточность прямого государственного управления в экономической и социальной сферах.

Поэтому реформы преследовали цели, характерные для данной группы стран. В первом случае основное внимание уделялось транспарентности системы публичного управления, совершенствованию административных и судебных процедур. Во втором случае, в первую очередь, решались задачи совершенствованию управленческих структур и организации их деятельности, повышения эффективности государственного управления. В странах третьей группы были актуальными проблемы демократизации и децентрализации государственного управления.

В научной литературе называют различные цели административных реформ: повышение эффективности управленческой деятельности; внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции; децентрализация и деконцентрация в организации государственного управления; перестройка механизма принятия управленческих решений и др. При этом все авторы признают, что в центре административных реформ неизменно оставался менеджериальный подход. Новый государственный менеджмент может быть сведен к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства.

1. Концептуальные подходы административно-правовой

реформы в Российской Федерации

Концепции административной реформы показывают сохраняющуюся актуальность большинства определенных ею направлений совершенствования государственного управления.

Целями настоящей Концепции являются:

1. снижение административных барьеров;

2. повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.

Для достижения поставленных целей необходимо решение задач по следующим направлениям:

1. реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг;

2. оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

3. совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений;

4. развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации настоящей Концепции.

За последнее 10-летие тематика совершенствования государственного управления по сложившейся практике и особенностям правового регулирования разбивалась на несколько базовых блоков - административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство и бюджетная реформа. Однако содержательное пересечение указанных реформ по составу мероприятий, подходам и идеологии больше не позволяет их разделять на отдельные частные реформы. Объектом реформирования должен стать государственный сектор со всеми его компонентами - государственной службой, финансами, системой управления и информационными ресурсами.

Настоящая Концепция охватывает существенную часть государственного и муниципального управления, что позволяет подойти комплексно к оптимизации отдельных отраслей. При этом неизбежно затрагиваются иные существенные реформы государственного сектора, успешность мероприятий которых критична для достижения целей настоящей Концепции.

В целях формирования информационного общества распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р утверждена государственная программа Российской Федерации "Информационное общество (2011-2020 годы)", определившая ряд приоритетных мероприятий, необходимых для:

1. повышения качества и доступности предоставляемых государственных и муниципальных услуг, упрощения процедур и сокращения сроков их оказания, повышения открытости информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (подпрограмма "Качество жизни граждан и условия развития бизнеса в информационном обществе");

2. перехода к новой форме организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, качественно новому уровню оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных (муниципальных) услуг и информации о результатах деятельности органов власти (подпрограмма "Электронное государство и эффективность государственного управления").

Однако мероприятия указанной государственной программы не могут быть реализованы без решения нормативных и организационных задач настоящей Концепции, объединенных по следующим направлениям:

1. оптимизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий;

2. обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсов;

3. формирование реестров государственных и муниципальных услуг.

В целях децентрализации и разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления согласно Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. N 1123-р, и для совершенствования системы разграничения расходных обязательств на разных уровнях бюджетной системы необходима дальнейшая корректировка этой Концепции, предусматривающая возложение на соответствующие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования таких полномочий, которые могут быть наиболее эффективно ими выполнены.

Во многих сферах общественных отношений отсутствует четкое законодательное закрепление принадлежности полномочия к определенному уровню публичной власти, а также не определен субъект, уполномоченный осуществлять нормативное правовое регулирование, финансирование и контроль.

В настоящее время более 20 федеральных законов закрепляют делегирование федеральных полномочий субъектам Российской Федерации. Однако значительная часть нормативных правовых актов, которые определяют порядок финансирования этих полномочий, контроль за их исполнением и предоставление отчетности по ним, существование которых необходимо для надлежащего исполнения делегированных полномочий, отсутствует. В то же время некоторые принятые подзаконные акты не соответствуют предъявляемым к ним требованиям.

В настоящей Концепции предусмотрены направления по оптимизации государственных функций и услуг, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности.

В ходе реализации указанных направлений целесообразно учитывать необходимость децентрализации и (или) разграничения полномочий между уровнями публичной власти. При этом решения по разграничению полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями должны быть основаны на следующих базовых принципах:

1. обеспечение четкого законодательного закрепления принадлежности полномочий к определенному уровню публичной власти - в отношении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые закреплены в законодательстве таким образом, что невозможно определить, являются ли они делегированными или собственными;

2. формирование нормативной правовой базы, которая обеспечит в отношении всех переданных полномочий наличие актов, определяющих порядок финансирования этих полномочий, контроль за их исполнением и предоставление отчетности по ним, - в отношении тех сфер, где полномочия переданы для осуществления на иной уровень публичной власти;

3. обеспечение механизмов оптимизации и контроля федеральных расходов на реализацию переданных полномочий Российской Федерации, а также исключение пробелов, дублирования и двойного финансирования совместных сфер ведения.

По истечении периода реализации реформы технического регулирования, прошедшего после принятия в декабре 2002 г. Федерального закона "О техническом регулировании", в Российской Федерации приняты 24 технических регламента, 14 из которых вступили в силу.

В 2010 году вступило в действие постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 982 "Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии", в соответствии с которым переведен из сертификации в декларирование значительный объем продукции, что позволило выйти на следующее соотношение:

1. обязательная сертификация - 46 процентов номенклатуры продукции;

2. декларирование соответствия - 54 процента номенклатуры продукции.

В целях формирования единой национальной системы аккредитации распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 г. N 1760-р одобрена Концепция формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, устанавливающая цели и принципы осуществления аккредитации, а также приоритетные направления развития аккредитации в Российской Федерации. Этим распоряжением утвержден план мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации.

В указанных целях принят Указ Президента Российской Федерации от 24 января 2011 г. N 86 "О единой национальной системе аккредитации", предусматривающий образование Федеральной службы по аккредитации.

Кроме того, 18 ноября 2010 г. подписано Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Белоруссия, Республике Казахстан и Российской Федерации. В настоящее время ведется работа над формированием Стратегии развития единой системы технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер Таможенного союза на 2011 - 2015 годы. Приоритеты дальнейшей политики Российской Федерации в области развития системы технического регулирования с учетом обязательств Российской Федерации, принятых в рамках указанных интеграционных образований, должны быть сосредоточены на следующих направлениях:

1. совершенствование системы аккредитации;

2. совершенствование системы оценки соответствия продукции.

В ближайшей перспективе запланировано создание единой централизованной системы учета и анализа случаев причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда вследствие нарушения обязательных требований технических регламентов и иных обязательных требований, не относящихся к сфере технического регулирования, а также информирование приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения таких требований.

В целях повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений принят Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", направленный на сокращение сметного финансирования и оптимизацию бюджетных расходов на содержание государственных и муниципальных учреждений. Однако принятие указанного Федерального закона не решит вопросы по недопущению злоупотреблений учреждениями и органами исполнительной власти, в ведении которых находятся указанные учреждения, связанные с особым статусом учреждений и осуществлением ими ряда квазипубличных функций, в том числе властных полномочий, при одновременном осуществлении приносящей доход деятельности, создающие административные барьеры в сфере предпринимательства.

Таким образом, необходима реализация мероприятий, направленных на устранение негативных явлений, связанных с особым статусом государственных и муниципальных учреждений.

В целях повышения эффективности бюджетных расходов распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р утверждена Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее - Программа по повышению эффективности бюджетных расходов), предусматривающая создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по исполнению государственных и муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и юридических лиц в государственных и муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Показателем достижения целей Программы по повышению эффективности бюджетных расходов является переход на качественно новый уровень управления государственными финансами, в то же время достижение целей настоящей Концепции позволит оптимизировать деятельность системы государственного управления и снизить избыточное государственное регулирование в экономике.

В Программе по повышению эффективности бюджетных расходов предусмотрены мероприятия в том числе в рамках следующих направлений:

1. противодействие коррупции и снижение административных барьеров;

2. совершенствование контрольно-надзорной деятельности;

3. оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих;

4. переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами государственной власти в электронной форме;

5. оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий путем раскрытия информации о деятельности органов государственной власти;

6. повышение качества оказания государственных и муниципальных услуг.

Указанные направления являются составной частью административной реформы. Следовательно, их реализация должна быть взаимоувязана со следующими мероприятиями настоящей Концепции:

1. совершенствование системы государственного контроля и надзора;

2. оптимизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий;

3. оптимизация численности государственных и муниципальных служащих;

4. отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности.

В целях совершенствования системы государственной службы Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 утверждена федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)"

Целью федеральной программы является создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Федеральная программа включает в себя мероприятия, направленные на:

1. формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института;

2. создание системы управления государственной службой;

3. внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

4. повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Настоящей Концепцией предусматривается решение следующих задач:

1. оптимизация численности государственных и муниципальных служащих;

2. оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг;

3. развитие механизмов досудебного обжалования.

В целях снижения уровня коррупции в Российской Федерации Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. N Пр-1568 утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы и Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции.

Национальная стратегия противодействия коррупции закрепляет основополагающие принципы и направления дальнейшей работы в сфере снижения уровня коррупции в Российской Федерации.

Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы является основным программным документом в указанной сфере и предусматривает конкретные меры по реализации положений Национальной стратегии противодействия коррупции.

Целью указанных документов является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.

При реализации мероприятий по оптимизации предоставления государственных и муниципальных услуг отдельно следует рассматривать вопросы взимания платы за указанные услуги.

В соответствии с требованиями Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением случаев, если за их предоставление взимается государственная пошлина, установленная законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также если взимание платы за услуги для заявителя предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (до момента признания утратившими силу положений нормативных правовых актов, устанавливающих плату за услуги).

В целях предотвращения случаев взимания платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами, необходимо провести мероприятия по упорядочению взимания платы с заявителей при предоставлении государственных и муниципальных услуг с внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты (отмена платы или ее перевод в государственную пошлину).

2. Концептуальные подходы

административно-правовой реформы в Республике Беларусь

Целью реформирования системы государственного управления является создание условий для эффективного развития страны во всех сферах. Так, именно система органов государственного управления обеспечивает реализацию законодательства Республики Беларусь, регулирующего важнейшие сферы жизнедеятельности общества и государства.

Основные направления административной реформы: либерализация условий осуществления хозяйственной деятельности, оптимизация работы органов государственного управления с обращениями граждан, выработка эффективных мер предупреждения и борьбы с коррупцией, совершенствование порядка ведения административного процесса, обеспечение организационного и информационного взаимодействия органов государственного управления.

За предыдущие пять лет система нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в данной области, претерпела серьезные изменения. Так, Законом Республики Беларусь от 31 декабря 2006 года № 208-З были введены в действие Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях.

Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 года № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь» была оптимизирована система органов государственного управления и государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь.

Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 года №2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» закрепила основные меры по совершенствованию системы работы с обращениями граждан в государственных органах и организациях.

Государственная программа по борьбе с коррупцией на 2007-2010 годы, утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 7 мая 2007 года № 220 предусматривает комплекс мер по предупреждению и борьбе с коррупцией, а также механизм их реализации.

Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 года № 433-З «Об основах административных процедур» устанавливает единый порядок работы с обращениями граждан в государственных органах, организациях.

Закон Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года № 453 – З «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» закрепляет основные формы участия государственных органов, организаций в деятельности по профилактике правонарушений.

13 января 2009 года Администрацией Президента Республики Беларусь совместно с Советом Министров Республики Беларусь был утвержден план первоочередных мероприятий по либерализации условий осуществления экономической деятельности, который предусматривает ослабление административного метода регулирования хозяйственной деятельности.

2.1 Система мероприятий по проведению

административной реформы

Либерализация подразумевает ослабление административного метода регулирования хозяйственной деятельности: отмену или ослабление государственного контроля над экономической деятельностью и экономическими параметрами. План первоочередных мероприятий по либерализации условий осуществления экономической деятельности в 2009 году предполагает создание системы нормативных правовых актов (в основном указов и декретов Президента Республики Беларусь) по: упрощению системы налогообложения, расширению сферы применения свободных цен и торговых надбавок, отмене государственного регулирования оплаты труда работников юридических лиц частной формы собственности. Настоящая концепция предусматривает создание условий для реализации мероприятий, предусмотренных в плане, путем оптимизации функций органов государственного управления в области лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности, ценообразования, изъятия и предоставления земельных участков субъектам хозяйствования, трудовых отношений и т.д.

Обеспечение работы с обращениями граждан по заявительному принципу «одно окно» в органах государственного управления осуществляется в двух формах: путем создания универсальной структурной единицы или в рамках каждого конкретного отдела. Вторая форма является более эффективной, поскольку все административные процедуры носят узкоспециализированный характер и не могут быть эффективно осуществлены (даже на стадии приема документов) лицом, не обладающим специальными знаниями в данной области.

В рамках административного процесса следует выделить два типа производств: производство по жалобам граждан и производство по делам об административных правонарушениях.

Согласно КоАП, дела об административных правонарушениях уполномочены рассматривать 27 государственных органов, что вызывает сложность административного процесса и невозможность формирования единого порядка рассмотрения административных споров. На сегодняшний день в Республике Беларусь споры об административных правонарушениях, составляют значительное количество, что обуславливает необходимость создания единых специализированных органов, уполномоченных вести административный процесс (административные суды).

Законодательство Республики Беларусь максимально стремится создать условия для реализации прав граждан на обращения в государственные органы, организации, однако практика работы с обращениями граждан показывает целесообразность введения количественных ограничений обращений граждан в государственный орган, организацию по одному и тому же вопросу. Так, недопустимо рассмотрение обращения гражданина, если по этому вопросу этим же органом, организацией уже принято решение.

Кроме того, необходимо установить, что данные о заявителе, содержание его обращения, а также информация о рассмотрении, принятии и исполнении решения могут быть разглашены лишь с согласия заявителя.

2.2 Предупреждение и борьба с коррупцией

В 2010 году заканчивается срок реализации Государственной программы по борьбе с коррупцией, что обуславливает необходимость разработки новой программы, предусматривающей систему мер, направленных на борьбу и предупреждение коррупции.

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2007 году Республика Беларусь занимала 150-е место, в 2008 году – 151, в 2009 - 139. По десятибалльной шкале развития коррупции, разработанной этой организацией (10 баллов – наименьшая развитость коррупции) в 2008 году Республика Беларусь получила 2 балла.

В целях оптимизации функций органов государственного управления необходимо осуществить комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы закупок для государственных нужд. Использование конкурсных механизмов допускает высокий уровень манипуляций, создавая препятствия для свободной конкуренции.

Следует закрепить детальный порядок взаимодействия представителя государственного органа, организации с гражданином (заявителем).

Необходимо ввести проведение обязательной экспертизы нормативных актов на наличие коррупционных рисков.

Для повышения эффективности взаимодействия органов государственного управления следует предусмотреть институт административного договора, который позволит реализовывать функции органов государственного управления без принятия специальных нормативных актов, что обеспечит оперативность и качество принятия решения данными органами.

2.3 Механизм реализации

административно-правовой реформы

Механизм реализации административной реформы представляет собой систему субъектов обеспечивающих мероприятия по выполнению мероприятий концепции.

Общее руководство реализацией Концепции осуществляет Правительство Республики Беларусь.

В систему рабочих органов по управлению реализацией Концепции входят: комиссия по реализации концепции при Правительстве Республики Беларусь, республиканские и местные органы государственного управления.

3. Концептуальные подходы административно-правовой

реформы в Украине

Особенное полезным для Украины может стать опыт Польши и Латвии ввиду того, что в этих постсоциалистических странах проблемы организации и функционирования территориальной системы власти в известной мере подобны украинским проблемам, а также опыт Дании, где реализуется четкий план реформ, который базируется на согласованной в процессе консультаций основных политических сил общества политической воле.

С учетом того, что Украина является унитарным государством, а Россия федерацией, опыт разграничения полномочий России может быть полезным с организационной точки зрения: созданное государством при Президенте России при участии министерств и научных учреждений комиссии по разграничению полномочий; Концепции разграничения расходных полномочий между уровнями власти, разработанной такой Комиссией методологии совершенствования бюджетного законодательства в области регуляции расходных полномочий; детализация предметов общего ведения полное разграничение относительно их выполнения между уровнями власти.

К общим элементам административной реформы в отрасли местных финансов относятся следующие:

1. особенное внимание органам базового уровня (муниципалитетам или интегрированным единицам);

2. демократическая внутренняя схема организации управления в органах местного самоуправления;

3. появление альтернативных форм предоставления услуг с привлечением частного и общественного секторов на принципах совместного финансирования;

4. финансовая и налоговая реформа на территориальном уровне.

В основу осуществления реформирования системы государственного управления в Украине с 1998 г. были положены основные положения Концепции административной реформы в Украине. В связи с этим было разработано и принято ряд законопроектов и других нормативно-правовых актов в частности относительно деятельности Кабинета Министров, внесения изменений в Конституцию Украины.

Усовершенствование административно-территориального устройства Украины направлено на реализацию лозунга «Украина – государство самоуправляющихся громад (общин)» и предполагает создание правовых предпосылок образования экономически состоятельных административно-территориальных единиц разного уровня.

Концепция административной реформы предусматривает реализацию программы мероприятий в направлении территориальной организации государственного управления и местного самоуправления, а именно:

1. создание механизма становления финансово-экономических основ местного самоуправления

2. реформирование бюджетной системы в направлении расширения финансовой автономии территориальных громад и органов местного самоуправления

3. переход к новому пониманию функций публичной власти, которая по своему содержанию должна быть направлена на предоставление государственных и общественных услуг.

При чем особенное значение приобретает классификация таких услуг, их перечень и механизм финансирования (из бюджетных средств или на платной основе). С целью реализации указанного положения пунктом 29 Основных направлений бюджетной политики на 2010 г. была предусмотрена разработка методик стоимостной оценки минимальных стандартов основных услуг, предоставление которых государство делегирует органам местного самоуправления. Проведение административно-териториальной реформы предполагает существенные улутшеня в сфере местных финансов и межбюджетных отношений.

С целью обеспечения соблюдения принципа общественной солидарности в зарубежных странах формируется фонд финансового выравнивания или фонд финансовой поддержки регионов, деятельность которого позволяет обеспечить прозрачность и ответственность при перераспределении ресурсов от регионов-доноров к регионам-реципиентов в процессе фискального выравнивания.

На втором этапе реализации административной реформы актуальной задачей является переход к взаимоотношениям государственного бюджета непосредственно с бюджетами территориальных громад. Практическое внедрение этого положения возможно только после принятия соответствующего законодательства об административно-территориальном устройстве. Институциональные единицы местных правительств Украины необходимо изменить, поскольку они не отвечают действительному количеству территориальных единиц и международным стандартам в этой сфере. Потому реформирование административно уклада является неотложной потребностью. Образование в результате административной реформы базовой единицы местного самоуправления Украины – «громады» в системе административного и бюджетного устройства государства, позволит устранить фрагментацию органов местного самоуправления на уровне территориальных обществ и их иерархичность на уровне районов и областей, а также оптимизировать структуру бюджетного устройства страны в соответствии с демократическими принципами государственного управления. Формирование полноправных органов местного самоуправления на областном и районном уровнях и изменение статуса районных и областных государственных администраций предусматривает внесение изменений в Конституцию и законы Украины о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении.

В ходе административной реформы необходимо предусмотреть создание государственных и региональных информационных систем о регионах и территориальных громадах, их потенциале и потребностях. Эта задача имеет первоочередное общегосударственное значение, поскольку только на основе учета объективных оценок социально-экономического состояния регионов возможно эффективное перераспределение финансовых ресурсов. Что касается территориальных громад, то основанной на адекватной оценке экономического потенциала базовой единицы местного самоуправления, анализ их финансовой самодостаточности позволит повысить эффективность межбюджетных взаимоотношений.

Обеспечение фискальной автономии местного самоуправления или достаточной собственной доходной базы и права устанавливать в определенных границах надбавки к общегосударственным налогам возможно, как и в большинстве стран, путем внедрения местных имущественных налогов и за счет диверсификации источников финансирования органов местного самоуправления, то есть организации финансирования выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций с помощью таких финансовых институтов и инструментов, как: местные налоги и сборы, муниципальные заимствования, муниципальные кредиты, бюджет развития.

Таким образом, повышение эффективности государственной поддержки местного самоуправления в Украине тесно связано с реформированием системы государственного управления, административной реформой, реформой системы местного самоуправления, административно-территориального устройства, налоговой системы Украины и самой бюджетной системы страны.

Это предусматривает реализацию комплексов мероприятий, которые охватывают следующие направления:

1. формирование оптимальной структуры органов государственного управления и местного самоуправления, определение основных содержанием деятельности этих органов предоставления государственных и общественных услуг, децентрализация заданий, полномочий и ответственности относительно предоставления таких услуг;

2. реформирование существующего административно-территориального устройства страны, формирование экономически и финансово самодостаточных территориальных громад как первичных носителей местного самоуправления и базовых административно-территориальных единиц, что должно стать основой для формирования нового бюджетного уклада государства;

3. реформирование налоговой системы страны, коренное повышение в ней роли местных налогов и сборов, децентрализация фискальных полномочий в интересах территориальных громад и органов местного самоуправления других уровней;

4. реальное отделение бюджетов территориальных громад и других органов местного самоуправления от государственного бюджета Украины, организация их взаимоотношений на принципах самостоятельного функционирования.

Анализ состояния государственной поддержки развития местного самоуправления в Украине засвидетельствовал, что ее эффективность зависит от проведения в Украине муниципальной реформы в рамках реформирования административной системы.

В процессе реформирования в Украине должны быть одобренны государственная концепция реформ и мероприятия по ее реализации, необходимые для их консолидированного проведения, определены механизмы согласования разными политическими силами приоритетов и направлений трансформации системы территориальной организации власти.

На первом этапе административной реформы должны быть реализованные мероприятия по формированию экономически и финансово самодостаточных территориальных громад. Численность населения территориальной громады не должна быть менее 5 (8–10) тыс. лиц. Кроме этих мероприятий целесообразно в рамках первого этапа внедрить новую систему финансового выравнивания для территориальных обществ и новую систему трансфертов, а также государственные социальные стандарты в отрасли образования и здравоохранения.

На первом этапе должна быть улучшена система финансирования делегированных полномочий органов исполнительной власти органам местного самоуправления.

На втором этапе реформы целесообразно отделить от расходов государственного бюджета расходы, которые финансируются за счет областных и районных бюджетов органов местного самоуправления с целью обеспечения общих интересов территориальных громад. На этом этапе целесообразно определить собственную доходную базу областных и районных бюджетов органов местного самоуправления, а также внедрить новую систему финансового выравнивания относительно этих бюджетов.

На третьем этапе реформы предусматривается разграничение ответственности между центральными и местными органами исполнительной власти относительно предоставления государственных услуг, деконцентрация полномочий в этой сфере, определение сфер общей ответственности органов исполнительной власти и местного самоуправления относительно предоставления таких услуг и принципов взаимного делегирования полномочий и передачи финансовых ресурсов между уровнями власти.

С целью реализации указанных мероприятий должно быть принято ряд законодательных актов, созданы специальные комиссии Кабинета Министров Украины и Верховной Рады Украины по разграничению полномочий между государством и органами местного самоуправления, целесообразным является принятие соответствующего Закона Украины.

Разграничение доходных и расходных полномочий в Украине должно стать действенным фактором стабилизации социально-экономической ситуации в государстве, выходу ее из финансового кризиса, преодоление противоречий между разными уровнями власти по вертикали, организации взаимоотношений между центром, регионами и территориальными громадами на принципах разделения сфер ответственности и компетенции, а также партнерства в сфере обеспечения граждан Украины государственными и общественными услугами.

Развитие финансов органов местного самоуправления Украине предусматривает осуществление комплекса мероприятий политического, правового, экономического и организационного характера. Они должны опираться на основные положения административной реформы в Украине и новую идеологию, которая определяет основное содержание деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления как деятельности относительно предоставления государственных и общественных услуг. В ходе этой реформы предусматривается преодолеть практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, которая опирается на командно-административные рычаги управления, а также практику управления ресурсами бюджетной системы из единственного центра.

Поскольку есть очевидные доводы в пользу децентрализации распределительной функции государства, а предоставление общественных услуг на местном уровне по самой своей природе стойко и постоянно (таких, например, как базовые услуги образования и здравоохранения) часто применяется адаптированный вариант такой модели децентрализации, которая позволяет не вступать в конфликт с целями макроэкономической стабилизации.

Финансирование местных бюджетов в этом случае основывается на стабильных местных источниках доходов (таких как налог на имущество и местные собрания за услуги) и на межбюджетных трансфертах, которые в идеальном случае остаются неизменными, невзирая на колебание экономического цикла.

Разграничение полномочий между государственным и местными бюджетами в унитарных странах дают широкое пространство центральной власти относительно проведения политики обеспечения единых стандартов бюджетных расходов в пределах всей страны, активного финансового выравнивания. В этих странах центральное правительство в значительной мере финансово поддерживает местное самоуправление. Отношения между местными бюджетами и бюджетом центрального правительства в развитых унитарных странах построены на определенных законодательством бюджетных процедурах, разработанных по согласованию с органами местного самоуправления и их объединениям.

Ввиду перспектив европейской интеграции Украины целесообразно обратить внимание на особенности реформирования административной системы управления в соответствии с европейскими стандартами. На первом этапе интеграции страны, которые претендуют на членство в ЕС должны осуществить изменения в национальном законодательстве в области местного самоуправления. Перечень сфер законодательной, административной и гуманитарной, экспертизы Совета Европы (при участии Венецианской комиссии) относительно специфической законодательной работы, которая была выполнена в переходных странах Центральной и Восточной Европы включает (пункт 20. Территориальная администрация) положение об административных единицах, территориальной автономии и автономных единицах (их статус, базовое законодательство, устав), а также законодательстве о местном самоуправлении и его взаимосвязанности с Европейской Хартией местного самоуправления относительно вопросов муниципальных выборов; статусу избранных представителей и муниципальных служащих (включая повышение их квалификации); местных финансов и местного налогообложения (включая положение о муниципальной собственности).

Проведение децентрализации имеет целью внедрение в сфере государственного управления принципов деконцентрации, дерегуляции и демонополизации, стимулирования регионального развития на основе внедрения новых правовых норм в сфере административного уклада, системе государственного управления, местного самоуправления.

Особенно важно значение в процессе реформирования бюджетной систем имеет подготовительный этап, в ходе которого осуществляется обстоятельная подготовка к образованию базовой единицы местного самоуправления – обществу путем формирования надлежащей базы данных об обществах. Укрупнение базовой единицы местного самоуправления (общества) осуществляется с параллельным перераспределением функций в интересах органов государственного управления местного уровня. Необходимость такого укрупнения обусловлена тем, что на этот орган государственного управления местного уровня будет положено выполнение большего количества функций. На этом этапе происходит определение функциональных полномочий базового уровня местного самоуправления, обеспечивается свобода местных правительств в установлении налоговых ставок, а также переход к обсчету частиц налога из доходов физических лиц с места работы к месту проживания, внедрения имущественного налогообложения. Обеспечение принципа общественной солидарности, нейтрального характера общих дотаций осуществляется за счет основания института – Фонда финансового выравнивания, перехода к перераспределению финансовых ресурсов на основе процентных соотношений отчислений в фонд, который будет стимулировать рост доходов местных бюджетов. Привлечение финансовых ресурсов фондового и кредитного рынков на внутреннем и внешних рынках положительно повлияет на финансирование программ местного и регионального развития.

Вывод

Административное право – отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере управленческой деятельности органов и должностных лиц по исполнению публичных функций государства и муниципальных образований.

В демократическом государстве формирование деятельности административной ветви государственной власти должны быть чётко урегулированы, юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы госаппарата - исполнительной власти. Административно право - важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объём государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему государственных администраций, полномочия её структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Концепции административно-правовой реформы Российской Федерации, Республики Беларусь, Украины – преследуют общие цели направленные на борьбу коррупцией, улучшения предоставления качества услуг со стороны государственных органов и т.д Административную реформу нельзя считать завершенной ни в одной стране. Напротив, есть все основания полагать, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления. Реформы носят непрерывный характер, и задачи, решаемые на одном этапе, так или иначе, возникают и на другом. В процессе административных реформ министерская система претерпевает существенные изменения, которые касаются как функций и процедур деятельности министерств, так и их места и роли в механизме публичного управления.

Список использованных источников

1. Тагунов Д.Е, Забелов П.С. Административное право и процесс: курс интенсивной подготовки. - Минск: ТетраСистемс. 2008. - 288 с.

2. Иванов В.С. Основы права Республики Беларусь: Учеб. Пособие для учащихся сред. спец. учеб. заведений. - М.

3. Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р.

4.О повышении роли органов местного управления и самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения: Указ Президента Республики Беларусь от 12.01.2007 №21.

5.О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» закрепила основные меры по совершенствованию системы работы с обращениями граждан в государственных органах и организациях. Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 года №2.

6. Об основах административных процедур. Республики Беларусь от 28 октября 2008 года № 433-З.

7. Об основах деятельности по профилактике правонарушений. Закон Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года № 453 – З.