Диплом: Способы обеспечения законности в государственном управлении

Диплом: Способы обеспечения законности в государственном управлении

САХАЛИНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Кафедра трудового гражданского

и административного права

СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Дипломная работа студента 6-го курса 3-й группы заочного отделения
Афанасьева Сергея Сергеевича

Холмск , Советская 125-А , кв. 11

Научный руководитель :

кандидат юридических наук, доцент Перфильев В.П.

Южно-Сахалинск

2002

План :

Введение. …………………………………………………………………………. Стр. 3


Глава 1. Понятие государственного управления , соотношение
исполнительной власти с государственным
управлением……………………………………………………Стр. 4-18

Глава 2. Общее понятие законности. Понятие способов обеспечения
законности в государственном управлении………………………………………………..…….Стр. 19-29

Глава 3. Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении…………
…….……………………………………………………………………………….…Стр. 30-47

Глава 4. Контрольно-надзорная деятельность органов административной
власти. Проблема определения данной правовой категории…………………………….Стр.
48-73

Глава 5. Надзор органов прокуратуры ……………………… ………………...Стр. 74-83

Заключение…………………………………………………………………………Стр. 84-86

Список использованной литературы …………………………………………...Стр. 87-90

Введение.

В первой главе работы необходимо определить понятие государственного
управления с тех позиций , которые содержатся и работах таких авторов
как профессора Бахрах Д.Н., Козлов Ю.М. , Атаманчук Г.В. , а также с
учётом принятых естественной практикой понятий и терминологии ,
раскрывающих суть таких правовых категорий как управление и
государственное управление. Далее необходимо сравнить государственное
управление с деятельностью органов административной власти исходя их
характера и сути этих двух правовых явлений. Здесь же необходимо
определить значение наличия управляющего воздействия и его достаточности
, сочетания собственно управления и контроля за ним, основных условий
существования механизмов эффективного обеспечения законности в
государственном управлении и административной деятельности
государственных органов.

Во второй главе работы необходимо будет сформулировать общее понятие
законности а также понятие системы способов обеспечения законности в
государственном управлении применительно к тем понятиям , которые
рассмотрены в первой главе.

Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении будут
рассмотрены мною в третьей главе. Там же я должен определить общее
соотношение таких видов правовой деятельности как надзор и контроль.

В четвёртой необходимо раскрыть сущность деятельности органов
административной власти. По основным отличительным признакам необходимо
сравнить этот вид деятельности с надзором и контролем. На основе
различных точек зрения и анализа действующего законодательства
необходимо определить к какому виду деятельности относится
контрольно-надзорная деятельность органов административной власти.

В пятой главе рассматривается как вид государственно-управленческой
деятельности надзор органов прокуратуры , там же необходимо определить
место и роль этого надзора в обществе.

Глава 1. Понятие государственного управления , соотношение
исполнительной власти с государственным управлением.

Термин «управление» происходит от латинского слова «администрация» и в
буквальном смысле означает деятельность по руководству чем либо1.
Практическое употребление этого термина очень разнообразно и зависит с
позиций какой науки он рассматривается. Но для выявления определённых
закономерностей и исследования происходящих явлений (процессов)
необходимо определить тот базис , который мог быть относительно
универсальным. В философском энциклопедическом словаре дано следующее
определение управления : «Управление это – элемент , функция
организованных систем различной природы , обеспечивающая сохранение их
определённой структуры , поддержание режима деятельности , реализацию
программы , цели деятельности»2 Приводя выдержку из философского
энциклопедического словаря об определении управления профессор Козлов
Ю.М. в своей монографии выделяет «…содержательный подход , позволяющий
осмыслить управление с чётко выраженных функциональных позиций.»3 В той
же книге Козлов Ю.М. предлагает осмыслить сущность управления с позиций
науки кибернетики , далее он пишет : «С помощью её (кибернетики –
курсив мой) категорий появляется возможность найти те принципиально
единые позиции , которые отсутствуют в различных вариантах
«ведомственного» подхода к пониманию сущности управления. Именно
кибернетика наиболее последовательно выражает позиции , по крайней мере
в основном. И способствует этому то обстоятельство , что кибернетика
имеет своим непосредственным объектом процесс управления как таковой ,
причём в его абстрактном понимании , без учёта особенностей , присущих
участникам этого процесса. Научная абстракция в данном случае и
позволяет найти общее понятие управления , которое может подвергаться
известной модификации в интересах наиболее полного отражения
соответствующих особенностей»1. Такой подход , на мой взгляд наиболее
верен , так как в любом понятии или явлении имеется основа , познав
которую можно далее строить своё исследование. Спорным является , в
этой связи, неприятие постулатов кибернетики профессором Атаманчуком
Г.В. , считавшим , что эта наука наоборот даёт расширенное понятие
управления. «Вместе с тем расширение понятия «управление» , подведения
под него стихийного действия природных и социальных сил , а также
механизмов объективной саморегуляции привело к тому , что оно начало
терять свой собственный смысл , стало употребляться для обозначения
явлений , отношений и процессов , где , в общем-то , отсутствует
сознательное начало , момент непременной связи управления с человеком. …
Поэтому управление в буквальном смысле этого понятия начинается тогда ,
когда в каких либо взаимосвязях , отношениях, явлениях , процессах
присутствует сознательное начало , интерес и знания , цели и воля,
энргия и действия человека.»2 - писал Атаманчук Г.В. Забегая вперёд
, нельзя не учитывать , что управление как вид деятельности в любом
случае может осуществляться человеком , более того , любая деятельность
людей несёт в себе сознательное начало , но если рассматривать
управление с точки зрения воздействия на управляемый объект , то чаще
всего , сознательное начало здесь отсутствует , или играет далеко не
главную роль.

Кибернетика привлекла внимание к самому подходу при анализе управления и
всех связанных с ним категорий , предложив искать основы для понимания
его действительной сути в целостных системах , в механизме внутреннего
взаимодействия составляющих их элементов. Целостные системы – это
совокупность компонентов , взаимодействие которых порождает новые
качества , не присущие её образующим.3 Либо , система есть совокупность
взаимосвязанных и взаимодействующих элементов , составляющих единое
целое и развивающихся в соответствии с заданными целями , общими для
всех этих элементов ; это есть определённая целостность (единство) ,
существующая за счёт внутреннего взаимодействия , связей между
образующими её элементами.1 С позиций кибернетики любая целостная
система обладает таким качеством , как самоуправляемость, что говорит о
наличии процессов управления в самой системе. В то же время , в любой
самоуправляемой системе необходимо выделять две подсистемы – управляющая
и управляемая. В таком понимании , - писал Козлов Ю.М.,- система
характеризуется постоянным взаимодействием между этими подсистемами , а
само управление есть процесс взаимодействия подсистем , обозначенных в
качестве объекта и субъекта управления.2 Там же автор указывал на
наличие взаимодействия не только элементов в самой системе но и между
системами. А некоторые системы могут являться частью систем высшего
порядка. Таким образом , очевидно , что определять любую рассматриваемую
в её закономерностях систему можно по общим определённым параметрам и
свойствам , свойственным группе элементов системы. Так , как вид системы
можно выделить государство (определив его как совокупность элементов с
едиными целями , задачами , принципами и др.) и внутри него другую
систему – система органов внутренних дел. Но не может быть системой сам
объект , система это всегда множество объектов , в которых выделяются
взаимосвязи. Так через призму управления не может рассматриваться как
система сам человек , хотя , в некоторой степени , и его можно
представить как совокупность взаимодействующих частей , а сам он
наделён функцией самоуправления. Применительно к теме работы
исследованию подвержены те системы , которые состоят из общности людей и
служащих им вещей (объектов социального характера).

Как сама система , так и её части выполняют определённые функции. Чтобы
система на определённом отрезке времени сохраняла свою устойчивость
необходимо чтобы все внутренние взаимодействия в общей совокупности
приводили систему к достижению тех целей для которых она существует .
Кроме этого , необходимо чтобы внутренние взаимодействия осуществлялись
должным образом. То есть при существовании системы необходимо добиться
не только единовременного достижения какой то цели , но задачи
постоянного и регулярного достижения целей при условии сохранения
существования системы (динамического равновесия). Суть управления в
кибернетическом смысле сводится по существу к воздействию , цель
которого – упорядочение соответствующей системы. Такое взаимодействие
называется целенаправленным или упорядочивающим.

Управление , соответственно , понимается как процесс целенаправленного
воздействия на систему , в результате которого достигаются её
упорядоченность и развитие в соответствии с поставленными перед ней
общими целями.1 Управляющее воздействие всегда реализуется в связях
между субъектом и объектом управления. При этом управление
осуществляется субъектом через подчинение ему объекта управления. Такое
подчинение осуществляется использованием управленческих команд. Каждую
управленческую команду можно разделить на две составляющие , во-первых ,
это информационная составляющая , во-вторых , волевая . При
взаимодействии субъекта и объекта управления происходит обмен
информацией , когда на управленческую команду от объекта управления
поступают сигналы обратной связи . Эти сигналы содержат в себе данные о
выполнении управляющего воздействия. Обмен информацией , протекающий в
том и другом направлении , способствует достижению целей управления ,
обеспечивает устойчивость и упорядоченность системы.

Таким образом , можно сделать вывод , что там где есть система с
определёнными целями и задачами есть и управляющее воздействие. И
наоборот , там где есть управляющее воздействие наличествует система.

В целях достижения результатов по настоящей работе в дальнейшем я буду
рассматривать в качестве предмета исследования только те системы , в
которых основную роль играет социум (совокупность людей) и связанные с
ним понятия. Самоуправляемость систем весьма условна в силу межсистемных
связей , в большей степени это относится к организованным группам людей
, замкнутым в координатах таких понятий как коллектив, государство ,
общество. Но если государство есть высшая форма организации общества
почему сознательное начало в его управлении не привело к предотвращению
распада систем ранее существовавших государств ? Исторические факты
исчезновения государств показывают , что даже при наличии осознанного
воздействия на организованную группу людей (общество или государство)
нельзя не учитывать закономерности не поддающиеся изменению человеком с
помощью своего сознания и лежащие за гранью его власти. Например,
собственное подсознание находится вне власти человека . Общим для всех
людей является свойство ставить личные насущные интересы превыше
интересов общества. Необходимость добровольно следовать принципам
свойственным государству в целом осознаётся единицами. Социальное
неравенство , обусловленное физиологическим различием , сочетаясь с
нарушениями равновесия между потребностями и допустимыми возможностями
их удовлетворить , приводит к возникновению внутрисистемных конфликтов.
Когда конфликты приобретают разрушительную динамику отсутствие
регулирующего воздействия (управления) приводит к разрушению системы ,
как совокупности элементов с определёнными качествами. То есть даже
осознанное воздействие может вывести систему из равновесия если оно не
служит её целям и задачам. Такое же влияние могут оказывать на
деятельность государства явления природных сил , осознаваемые человеком
но не поддающиеся управлению. Поэтому в любой системе подлежат учёту не
только результаты осознанного воздействия но и влияние на людей
случайных факторов и явлений.

Отдельно необходимо остановиться на волевом моменте в управлении.
Выделяя два объекта управления , видно что добиться результата при их
взаимодействии можно только тогда , когда есть уверенность о
безусловном осознании и выполнении переданной команды. В противном
случае система не будет иметь устойчивости. Ведь при наличии ряда не
выполненных действий (функций) нельзя гарантировать , что будет
достигнута общая цель (реализована общая функция). «Наиболее близким ,
адекватным , отвечающим сущности управления является его определение
посредством термина «воздействие» , который указывает на главное в
управлении – момент влияния на сознание , поведение и деятельность
людей»1 - писал Атаманчук Г.В. Рассматривая управление через призму
взаимодействия людей нельзя не согласиться с выделением главного момента
– влияния , как способа достижения цели управления , когда , собственно
, воздействие может сводиться и к процессу загара под лучами солнечного
света. Далее Атаманчук Г.В. пишет , что импульсом и формирующей силой в
управлении служат знания , мысль и воля человека. … управляющее
воздействие необходимо должно содержать в себе момент целеполагания2.
Таким образом , управление в конечном итоге сводится к господству одного
человека над группой других людей , способности добиваться того , чтобы
группа выполняла то что осознал , задумал и сформулировал в виде цели
управленец (группа управленцев). Данный вывод подтверждает определение
, сформулированное М.Вебером.

Давая определение государства , М. Вебер писал : «Государство … есть
отношение господства людей над людьми , опирающееся на легитимное (то
есть считающееся легитимным) насилие как средство»3. Из этого
определения отчётливо видно , что государство есть механизм
(совокупность средств) , посредством которого одни люди оказывают
властное влияние на других , осуществляя управление. Властное влияние
на людей всегда выражается через деятельность , ибо нельзя влиять не
совершая поступков или действий. Иногда влияние оказывается через
предметы неживого мира , но будучи звеньями одной системы эти предметы
несут в себе содержание заложенное деятельностью создателя. Как пример
можно привести действие знаков дорожного движения или всё право в его
материально-нормативном выражении.

В научной литературе управление подразделяется на виды по многим
основаниям. Кратко градацию можно охарактеризовать в зависимости от
совокупности каких общих специфичных признаков усматривают в свойствах
и взаимосвязях набора элементов объекта или субъекта управляющего
воздействия. Специфику понятия «государственное управление» , на мой
взгляд , необходимо рассматривать в двух основных плоскостях. Во-первых
, государство выступает как объект управляющего воздействия. Во-вторых
, государство субъект управляющих воздействий. В первом случае ,
исходя из общепризнанного принципа единоначалия , отметим естественную
определённость тех систем которые осуществляют управляющее воздействие.
Действительно , прошлое время , время хода естественных общественных
процессов показало , что во главе государства должен находиться субъект
осуществляющий управление этим государством и определяющий вектор
движения в заданном его волей направлении. Субъект – управленец
всегда использует в своей деятельности штат управленцев и технические
средства для непосредственного воздействия на те системы (отношения) ,
которые составляют суть (ядро) государства. Как указывалось профессором
Бахрахом Д.Н. : «Власть – это вертикальная , иерархическая координация
действий , важнейшее , необходимейшее средство управления ,
обеспечивающее согласованность воль , а значит, и действий разных людей…
способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей
других , способность подчинять чужую волю»1 Любые действия управленцев
имеют содержание вложенное высшим лицом , а также упорядочены и
функционально однонаправлены. Таким образом данный субъект является
носителем государственной власти , власти над государством. При этом
практически государственная власть должна реализовываться (проявляться)
посредством управляющего воздействия на систему органов государственной
власти , которые в свою очередь осуществляют управление обществом.
Управление людьми не входящими в состав системы государственных органов
происходит опосредованно, через систему государственных органов и
властные установления. Кроме этого высшее лицо в государственной власти
должно определять политику государства и устанавливать принципы
государственного развития, воздействуя уже на само государство в его
политико-правовом понимании. В рамках этой деятельности необходимо
постоянно осуществлять анализ событий , явлений и процессов для
прогнозирования возможного развития внутренней и внешней обстановки
применительно ко всему государству. С практической стороны ,
применительно к законодательному регулированию, управление должно
осуществляться посредством реализации целенаправленной правотворческой
деятельности. Цель нормотворчества , обусловленная потребностями
государства и реализуемая высшим лицом , есть суть государственного
управления. Естественным было бы предположение , что и структура
(состав) органов реализующих государственную власть в государственном
управлении должны формироваться по усмотрению этого лица. Однако ,
такая система государственной власти представляет собой простую модель
деспотии , в то время как необходимостью развития государства через
достижение обеспечения личной свободы каждого индивидуума ,
устанавливаются иные принципиальные положения. Эти положения заключаются
в реальном ограничении властных полномочий высшего лица , с той целью ,
чтобы излишняя власть не была использована во вред обществу и
государству. Помимо этого , если рассматривать источник наделения
высшей властью первого управленца , то необходимо учесть
непосредственное делегирование такой власти от граждан ,
составляющих государство, и добровольно подчиняющихся воле этого лица.
Таким образом государственное управление – это деятельность высших лиц
государства , заключающаяся в волевом воздействии как на само
государство в его политико-правовом понимании , так и на систему органов
государственной власти.

Власть же реализуемая посредством управления обществом со стороны
государственных структур (администрации) и установленная обществом над
собой и есть второй случай , когда государство (в лице органов)
является субъектом управляющего воздействия. В данном случае термин
«государственное управление» неприменим , так как два , содержащихся в
нём и по сути разных явления сливаются в одно целое. Так как это тоже
власть , то есть « … такая взаимосвязь , в процессе которой люди в силу
разных причин добровольно или по принуждению признают верховенство воли
других , и в соответствии с их требованиями совершают те или иные
поступки и действия»1 , то она условно могла бы быть названа
государственной. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ
государственная власть осуществляется на основе разделения на
законодательную , исполнительную и судебную2. Хотя каждой ветви власти
свойственны определённые властно-управленческие функции , не стоит
отождествлять их деятельность с государственным управлением .
Государственное же управление заключается в опосредованном воздействии
на общество через всю совокупность государственных институтов.
Характер и способы воздействия на людей для ветвей власти различен ,
как например , у законодательной , где прямое воздействие отсутствует.
Для определения того , что подразумевается под властным
воздействием государственных структур можно использовать термин «вид
государственно-управленческой деятельности». Тогда , судебная власть
будет осуществляться в виде судебной деятельности (правосудие) ,
административная власть – исполнительной деятельности , законодательная
власть – нормотворческой и контрольной деятельности.

Выступая в качестве субъекта управления , каждая ветвь власти
осуществляет от лица государственной же власти конкретный вид
деятельности. По свойствам объекта управления и способу управляющего
воздействия реализуемого в каждом виде государственной деятельности
выделяется :

1.Управление внутри самих ветвей власти , как обособленных систем с
задачами поддержания структурного равновесия.

2. Управление совокупностью специфических общественных отношений
характеризующих вид управленческой деятельности (определение принципов
, задач , целей функционирования).

3. Конкретное управление объектом управляющего воздействия , которым
являются группы людей или условные объекты (организации и т.п.)
посредством указаний.

4.Опосредованное управление группами людей или обществом в целом
посредством издания обязательных для исполнения установлений.

Сочетанием в той или иной количественной степени указанных групп
управления отражается сущностная специфика государственно-управленческой
деятельности ветвей власти. Для административной власти реализуемой
через исполнительную деятельность характерно сочетание структурного
управления , управление людьми посредством указаний и в меньшей степени
управление обществом посредством обязательных указаний по отношению к
неопределённому кругу субъектов или общественных отношений. Судебная
деятельность (правосудие) отличается почти полным отсутствием
управляющего воздействия на людей посредством указаний , а издаваемые
акты не являются установлениями общего характера , так как
распространяются на определённых субъектов правоотношения. Для
законодательной деятельности управление в полной мере реализуется
путём издания актов общего характера. В то же время для этих ветвей
власти обязательным будет наличие структурных и принципиальных
управленческих действий , обязательных для любой системы.

Предметом рассмотрения дипломной работы являются специфические правовые
явления – способы обеспечения (достижения) социальной системой
определённых установленных параметров , которые охватываются термином
«законность». Возникающие в результате управленческой деятельности
связи и отношения образуют сложную социальную систему . Задача
обеспечения правильного целеполагания управляющего воздействия
командной системы на подчинённую , должна обеспечиваться также
управляющим воздействием. От того , кто осуществляет это воздействие
зависит не только эффективность применения способов но и устойчивость
государственной системы. Немаловажно в этой связи отметить , что
устойчивость любой социальной системы может быть достигнута лишь только
в случае управляющего воздействия на управляющие структуры со стороны
управляемых. Данный вывод следует , во-первых , из добровольного
делегирования (в условиях демократического общества) легитимности
управляемыми индивидуумами , которые вправе спрашивать с наделённых
властью лиц о результатах управления (ст. 3 Конституции РФ)1 , а
во-вторых , из факта реального существования в обществе института
общественного контроля. Исторический опыт показал нежизнеспособность
систем с подавляющим командным управлением , реальные возможности
обратного управляющего воздействия в которых отсутствовали. Таким
образом , пятым пунктом в перечне государственно-властной деятельности
необходимо указать управление людьми и их объединениями механизмом
государства , в том числе органами государственной власти.

Профессор Атаманчук Г.В. говоря о государстве как о структуре ,
способной властно определять линию поведения людей и добиваться с её
помощью принуждения2 , в дальнейшем объединяет два понятия –
государственной власти и государственного управления. Далее он
рассматривает государственное управление как управление всем обществом
посредством использования государственной власти. Но «государство» есть
понятие абстрактное. Получается , что на общество воздействует
совершенно виртуальное явление (объект). Можно ли говорить о контроле за
законностью управления осуществляемого там где не определён субъектный
состав структуры. Учитывая , что импульсом и формирующей силой в
управлении служат знания , мысль и воля человека , то есть любое
управление подразумевает основой человека , необходимо рассматривать
государственное управление применительно к совокупности властных
индивидуумов его осуществляющих. Когда я говорю об управлении высшим
лицом структурами составляющими государство , это лицо конкретно
определено. Управленческая деятельность ветвей власти также конкретно
определена , так как реально осуществляется в виде деятельности структур
составляющих каждую ветвь.

Таким образом , государственная власть практически осуществляется не в
совокупности с государственным управлением , а в сочетании с
государственно-управленческой деятельностью институтов государственной
власти . Государственное управление обусловлено высшей властью народа
сконцентрированной в первом лице государства.

Каким же образом определяется соотношение государственного управления и
административной власти? Профессором Козловым Ю.М. в учебнике
административного права дана следующая формулировка : «Поэтому
государственное управление по своему назначению и представляет собой не
что иное , как вид государственной деятельности , в рамках которого
практически реализуется исполнительная власть»1 Действительно , нельзя
не признать , что государственная деятельность охватывает наряду с
государственным управлением и иные формы реализации государства. Так ,
в отношениях с иными государствами не может быть управления , так как
нет власти одного субъекта международного права над другим , государства
полностью равноправны. Но государственное управление здесь значительная
часть государственной деятельности а не её вид. Согласен и с тем ,
что в рамках государственного управления реализуется исполнительная
власть в форме государственно-управленческой деятельности, учитывая
реализацию в этих же рамках судебной и законодательной властей.
«Следовательно, - пишет Ю.М. Козлов, - государственное управление
практически осуществляется и в рамках системы государственной власти ,
базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как
проявление единой государственной власти , приобретает реальный характер
в деятельности особых звеньев государственного аппарата , в настоящее
время именуемых исполнительными органами , а по существу являющимися
органами государственного управления. Следовательно , государственное
управление , понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность
, не противопоставляется реализации исполнительной власти , понимаемой
как деятельность субъектов этой ветви власти»1 С этой формулировкой я
не могу согласиться. Очевидно , что автор отождествил государственное
управление с исполнительно-распорядительной деятельностью. Моя позиция
основывается на особенности построения высших органов государственной
власти в Российской Федерации. Так Президентом России в своём лице
объединены функции главы государства и высшего должностного лица
исполнительной ветви власти. В то время как высшей исполнительной
властью должен обладать руководитель Правительства – собственно
исполнительного органа. Поэтому, при анализе указанной формулировки на
утверждение - «государственное управление , понимаемое как
исполнительно-распорядительная деятельность» , возникает вопрос : по
отношению к чему эта деятельность осуществляется ? Я думаю ,
государственное управление фактически должно противопоставляться
деятельности субъектов административной власти , так как объектом
управляющего воздействия в первом случае будут сами органы
исполнительной власти , а во втором , граждане и иные субъекты
отнесённые законом в сферу властно-распорядительного влияния
административных органов.

Кроме этого Козлов Ю.М. указывал , что власть является сущностным
выражением исполнительной деятельности , её функциональной
направленности и компетенционной определённости , то есть категория
базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна
и государственному управлению , которое всегда характеризовалась как
определённый вид государственно-властной деятельности.1

Характеризуя отличия административной власти от власти высшего
руководства , профессор Бахрах Д.Н. определил министров , губернаторов и
других администраторов как людей , которые служат высшей государственной
власти , претворяют её решения в жизнь. А для этого они наделяются
властью , которая называется административной , то есть властью ,
находящейся в подчинении высшей власти.2 Подтверждая свои выводы
профессор Бахрах Д.Н. приводит определение администрации данное
французским учёным Р. Драго : «Администрация – совокупность людских и
материальных средств , призванных обеспечивать под руководством
политической власти исполнение и применение законов … Цели администрации
никогда не бывают первичны , они всегда вторичны и состоят в выполнении
заданий , порученных ей основополагающими государственными органами»3
Как вывод воспринимается первый из перечисленных профессором Бахрахом
Д.Н. признаков административной власти – её вторичность , её подчинённое
положение , зависимость от высшей власти.4 Примечательно , что раздел
VII в учебнике «Административное право России» проф. Бахраха Д.Н.
озаглавлен «Режим законности (правозаконности) в деятельности
государственной администрации» (курсив – мой).

Однако , хотя , используя формально-юридический метод исследования , я и
сделал выводы об особом содержании понятия «государственное управление»
, отличном от содержания подразумеваемого деятелями права , далее в
работе я буду выполнять исходя из понимания государственного управления
как формы исполнительной деятельности административных органов
государственной власти. В данном случае, наличие противоречия
объясняется изменением общественно-политической обстановки в
государстве , а также подходов в исследовании государственно-правовых
явлений.

Выводы по настоящей главе о необходимости наличия в системах обеспечения
законности не только управляющего воздействия со стороны
уполномоченных государственных органов , но и элементов управляющего
воздействия со стороны управляемых , необходимо применить в дальнейшем
для выяснения оптимально эффективного построения системы
административных органов государства а также разработки используемых
ими способов обеспечения законности. Но такие выводы принципиального
характера являются идеализированными. При применении их в чистом виде
возникает существенное противоречие , сводящее на нет любое управляющее
воздействие в системе и останавливающее её развитие (функционирование).
Практика существования цивилизованного общества выработала особый
механизм «сдержек» и «противовесов» когда управляющему воздействию
противопоставляется воздействие контролирующее в том объёме который
необходим для эффективного функционирования системы. По сути ,
существование определённых способов обеспечения законности в
государственном управлении , как количественная величина есть величина
непостоянная. Для достижения самой законности система и содержание
способов могут меняться в зависимости от политической, экономической и
общественной ситуации. В данной связи важно определить совокупность тех
способов , которые при своём существовании позволили бы достичь
максимального уровня законности в управлении государством и обществом
исходя из принципов достаточности и целесообразности.

Глава 2. Общее понятие законности. Понятие способов обеспечения
законности в государственном управлении.

Законность в юридической науке понимается как «неуклонное исполнение
законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства ,
должностными лицами, гражданами и общественными организациями»1. Проф.
Атаманчук Г.В. определял законность как «систему юридических правил ,
норм , средств и гарантий с соответствующими им государственными
структурами , призванную обеспечивать практическую реализацию законов и
других правовых актов».2 Там же автор указывал на несколько трактовок
понятия «законность» , содержащихся в юридических работах. Так , под
законностью в государственном управлении обычно подразумевают либо метод
, либо режим деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления. При трактовке в качестве метода законность сводится к
совокупности способов , приёмов и средств , с помощью которых
управленческая деятельность вводится в «русло» законов , направляется на
исполнение законов , причём в установленных законами формах и
признанными законами методами. Рассмотрение законности как режима ведёт
к отождествлению её с таким принятым в государстве порядком , в
соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и
организационные действия государственных органов осуществляются исходя
из духа и буквы закона , в рамках сущности права. Во многих статутных
документах законность понимается и как принцип , соблюдать который
необходимо в практической деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления.3 Проф. Бахрах Д.Н. обращая внимание на
качество юридических законов и их соответствие объективно существующим
социальным связям выделял важную сторону законности в её определении
как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти ,
который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности
, её всестороннему совершенствованию , формированию и развитию
гражданского общества , успешной деятельности государственного
механизма.1 Однако , в той же книге на стр. 410 читаем определение
правового режима как системы норм права , которая регулирует
деятельность , отношения между людьми по поводу определённых объектов.
При этом автор различает юридическую сторону режима (систему правил) и
фактическую сторону (реальное осуществление правовых норм). Таким
образом , очевидно , что проф. Атаманчук Г.В. подходит к определению
законности с материальной стороны , так как выделяет в понятии
материально выраженные явления – систему правовых норм , институты
власти их применяющие , средства и гарантии обеспечивающие применение
норм права. У профессора Бахраха Д.Н. наблюдается
сущностно-функциональный подход к понятию законности , так как он
выделяет ещё и деятельность по применению исполнению) правовых норм. Но
выделяя те или иные стороны в рассматриваемом понятии все авторы имеют
в виду явление , относительно которого у них сложилось , в общем то ,
единое мнение. Так , Атаманчук Г.В. писал , - «При любом подходе к
законности её смысл состоит в том , чтобы выраженные в правовых нормах
(правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены , дозволения
использованы , запреты соблюдены , закон реально выполнял свою роль в
жизни государства , общества , конкретного человека»2. Мне видится ,
что понятие законности при своей достаточной определённости , может и
должно рассматриваться широко , так как оно охватывает значительное
количество общественных и правовых проявлений.. Все подходы авторов к
этому понятию характеризуют разные элементы единого целого. Поэтому ,
законность включает в себя одновременно и систему правовых норм
(правил) ; и совокупность структур обеспечивающих их соблюдение ; и
систему средств и гарантий реализации норм права ; и практическую
деятельность субъектов по единообразному пониманию и применению законов
; и ряд принципиальных положений , соблюдать которые необходимо в
деятельности органов власти и граждан ; и совокупность прав и
обязанностей субъектов правоотношения. На мой взгляд , только учёт
всех этих элементов даст нам понимание смысла законности , необходимое
для осуществления практических выводов в данной работе.

Тесно связана с законностью такая форма общественной связи как
дисциплина. Эта форма свидетельствует о признании и соблюдении человеком
согласованных правил , норм , процедур поведения , общения , ведения
определённых дел. Дисциплина , будучи тесно связанной с законностью ,
может рассматриваться как одно из средств её обеспечения. Профессор
Атаманчук Г.В. даёт следующее определение дисциплины : «…видится всё же
понимание дисциплины в государственном управлении в качестве
фактического поведения персонала государственного аппарата , которое
отражается в управленческих решениях и действиях , а также в
управленческом (служебном) общении».1 То же указывается Ю.М. Козловым ,
который писал , что дисциплина предполагает неуклонное исполнение
законов , иных нормативных актов вышестоящих органов всеми работниками
государственного аппарата , а также лицами , непосредственно занятыми в
сфере материального производства и социально-культурного обслуживания
населения.2 Однако , в учебнике административного права под редакцией
Козлова Ю.М. и Попова Л.Л. 1999 года издания встречаем трактовку
понятия государственной дисциплины с более широким субъектным охватом .
Так , под дисциплиной понимается: «…сознательное повиновение всех
граждан порядкам и правилам , установленным государством и его
полномочными органами , строгое соблюдение норм поведения ,
согласованность в действиях (курсив – мой) , а что касается
государственных служащих , то выполнение ими общих и должностных
обязанностей и распоряжений руководителей»3. С таким широким подходом
согласиться нельзя. Государственная дисциплина всегда отличается
подчинение руководящим указаниям вышестоящих должностных лиц нижестоящих
структур. Руководящие указания , данные во исполнение закона не
являются законом сами по себе. Подчинённые обязаны выполнять приказы и
распоряжения руководителей в силу служебной и трудовой зависимости ,
коей не наблюдается по отношению к гражданам государства. По отношению
к гражданам в каждом конкретном случае (отношении) властные указания
администрации принуждают к исполнению закона , посредством силы
административного акта или требования изданных в пределах компетенции
должностного лица . Поэтому , в данном случае можно говорить не о
дисциплине а о законности , то есть обязанности соблюдения закона каждым
гражданином. Тем более , что круг субъектов дисциплинарного воздействия
всегда индивидуально определён по причине структурности системы органов
власти, когда как властное воздействие на граждан не предполагает
точного определения того , к кому будет применено и применяется по
мере необходимости приведения отношения в рамки закона.

С понятием законности тесно связано понятие целесообразности. Нормы
административного права в некоторых случаях носят управомочивающий
(дозволительный) характер, позволяя должностному лицу в конкретной
ситуации с учётом реальных обстоятельств сделать выбор между возможными
линиями поведения или действиями. В условиях чрезвычайных ситуаций
законом не предусматриваются даже возможные линии поведения , не говоря
уже о фактическом составе принимаемых решений. В таких ситуациях
чиновник может действовать на своё усмотрение , то есть наиболее
целесообразным и рациональным образом. Действия должностных лиц будут
целесообразными в том случае , когда при условии отсутствия их прямой
регламентации законом , тем не менее эти действия будут приводить к
достижению поставленной задачи или цели , при строжайшем соблюдении
основных принципов деятельности системы органов власти (принципов права)
и прав граждан. Целесообразность допустима и возможна только в рамках
законности , учитывая её принципиальную составляющую. При любых
обстоятельствах не могут быть нарушены основные начала
законодательства, выраженные в его принципах , и права , понимаемого как
объективное начало общественной жизнедеятельности людей.

Таким образом , с учётом ранее изложенных на основе кибернетики выводов
о взаимодействии управляющих и управляемых систем можно разделить меры
обеспечения законности на внутренние и внешние. Внутренние меры
предпринимаются для упорядочения самой системы , предназначенной для
реализации режима законности, со стороны её вышестоящих структур.
Наиболее значимой здесь будет связь любой деятельности с понятием
дисциплины и целесообразности. Внешние меры предпринимаются для
упорядочивающего воздействия на любой не связанный функционально с
управляющей системой объект. Учитывая , что любая норма права есть
общеобязательное правило поведения , а деятельность всякого , на
которого она распространяется , должна ему соответствовать , правила
поведения для служащих управленческо-административных структур и граждан
существенно различаются. Граждане не связаны юридической зависимостью
от должностных инструкций и указаний вышестоящих руководителей , и в
этой связи деятельность их автономна. Деятельность же должностного лица
детерминирована управляющим воздействием вышестоящей руководящей
системы , составляющей , в то же время , одно целое с системой
руководимой. Поэтому специфика применения мер обеспечения законности
будет различна. Если рассмотреть меры применяемые к любому должностному
лицу , то в первую очередь выясняется соответствие его деятельности
ранее данным указаниям или установленным правилам посредством
специфических методов получения информации. Анализ деятельности
должностного лица , на основе поступившей информации , позволяет
определить степень законности и отклонения от установленных параметров.
При выявлении негативных фактов должностное лицо подвергнется
дисциплинарной ответственности , применяемой вышестоящим должностным
лицом или органом внутри управляющей системы. То же должностное лицо
может быть подвергнуто административному или уголовному воздействию но
уже со стороны иной управляющей системы , а вышестоящие должностные
лица ограничиваются мерами выявления нарушения и разработкой мер ,
направленных на предотвращение подобных нарушений. Что касается граждан
, как управляемой системы , то отсутствие иерархической служебной
подчинённости определяет иной набор мер обеспечения законности. В этой
связи законность раскрывается через следование общеобязательным
правилам поведения.

Существует определённое мнение , что практический контроль за
законностью (реализация законности) осуществляют определённые структуры
государства. Применяемые такими структурами «… различные правовые и
организационные формы и методы деятельности , практические приёмы,
операции обобщённо называются способами обеспечения законности»1
Соответственно способы обеспечения законности образуют систему ,
элементы которой обладают рядом общих признаков. Помимо этого способом
обеспечения законности признаётся вся государственно-правовая
деятельность органов обладающих юридически-властными полномочиями ,
осуществляемая по вопросам обеспечения законности.2

В данном случае возможность применения методов , форм и приёмов
деятельности как способов обеспечения законности ограничена системой
государственных органов , что , на мой взгляд , неполно и не отражает
действительности. Забегая вперёд , следует отметить , что деятельность
граждан по обеспечению законности также облечена в формальные правовые
рамки. Так , законом РФ «#G0Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» 1993 г. № 4866-1 (с изменениями и
дополнениями от 14 декабря 1995 года) статьёй 2 предусмотрено , что
#G0каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица,
государственные служащие обязаны ему предоставить возможность
ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими
его права и свободы. Статья 4 гласит , что #G0гражданин вправе
обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и
свободы.1 Формальные элементы жалобы , являющейся письменным
документом , установлены , например, Гражданским процессуальным кодексом
РСФСР. Очевидно , что гражданин , получая информацию от должностного
лица о его действиях , осуществляет контроль за степенью их законности,
делая субъективный вывод. Но в силу отсутствия правовых знаний выводы
гражданина о соответствии закону действий контролируемого требуют
подтверждения или опровержения со стороны уполномоченных органов.
Таким образом , наряду с уполномоченными органами граждане и их
объединения тоже осуществляют практический контроль за законностью.

Органы , занимающиеся вопросами обеспечения законности и соответствующей
практической деятельностью , наделены определёнными властными
полномочиями по отношению к подконтрольным структурам. В той или иной
мере контроль осуществляют государственные органы судебной ,
законодательной и исполнительной власти а также общественные структуры.
Наряду с органами входящими в систему государственных контрольными
функциями наделены органы местного самоуправления.

Что касается общих мер обеспечения законности , необходимо отметить
такой важный , на мой взгляд , аспект как правовое регулирование
государственного управления (деятельности органов административной
власти). Речь идёт об основных принципах повседневной деятельности
административных органов , а также взаимодействия с иными участниками
административного правоотношения. Под правовым регулированием
понимается : «… деятельность государства (уполномоченных им органов) по
изданию юридических норм (правил) поведения людей , обязательных в
исполнении , которое обеспечивается возможностями общественного мнения и
государственного аппарата»1. В юридической литературе государственное
управление , связанное в сущности с административной деятельностью ,
относится к тем правовым явлениям , где свободная воля участников
жёстко ограничена. Административные органы и должностные лица обязаны
действовать в определённом направлении и определённым образом . В своей
деятельности такие органы призваны решать не столько частные задачи
обратившихся лиц или проблемы жизнедеятельности конкретных субъектов ,
сколько вопросы стоящие перед всем обществом и государством. То есть ,
через решение частных вопросов в каждом конкретном случае ,
административная власть осуществляет приведение совокупности
общественных отношений в установленное законом общее для всех русло .
Внутренние отношения между органами административной власти или
служащими этих органов также подвержены правовому регулированию ,
однако , такое правовое регулирование , в конечном итоге , подчинено
запросам общества . Административные органы не могут действовать сами
по себе , их цели и задачи направлены на удовлетворение желаний людей.
Даже структурно-организационные процедуры внутри любого органа ,
направленные на наиболее эффективное решение задач и достижение
целей , служат наиболее быстрому и полному решению проблем
(потребностей) человека и общества. Здесь уместно привести принцип
достаточной необходимости количества управленцев для решения
поставленных задач , учитывая склонность администрации и управленческих
структур плодиться не зависимо от потребности в них общества. Само же
управляющее воздействие органов государства (административных)
формируется и реализуется тогда , когда у управляемых объектов
возникает в этом потребность. В своей властной деятельности
государственные органы уполномочены не только привлекать к
ответственности за нарушение закона но и способны определять условия
существования человека , посредством издания обязательных правил. Такие
полномочия также требуют правовой регламентации , чтобы власть не была
использована во вред обществу в интересах лиц наделённых ею. Поэтому в
государственном управлении всё должно быть прописано юридически , в том
числе суть свободной деятельности (дозволение) соответствующих органов
и её границы. Вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов ,
особенно такое , которое может причинить убытки , например ,
приостановление производства , должно быть обусловлено лишь
обстоятельствами угрожающими охраняемым законом интересам (благам) или
могущими привести к тяжким последствиям. Негативные последствия в
необходимых случаях должны быть значительно менее значимы чем угроза
общественной безопасности. Так же и меры административной
ответственности должны применяться должностным лицом при условии
сочетания нескольких факторов , во-первых , возможность применения
ответственности должна быть чётко регламентирована законом , то есть в
законе должно содержаться общеобязательное правило , запрет на
нарушение которого обеспечивался бы санкцией ; во-вторых , виновные
действия нарушителя должны содержать состав административного нарушения
; в третьих , привлечение нарушителя к ответственности должно
осуществляться в чётко указанном законом процессуальном порядке. Исходя
из приведённых предпосылок , для примера , приведу гражданское дело
Холмского городского суда по жалобе гражданина Ефимова Н.И. на
постановление о привлечении его к административной ответственности за
нарушение закона РФ «Об исполнительном производстве»1. Содержащаяся в
законе «Об исполнительном производстве» в ст. 87 формулировка об
ответственности за неисполнение законных требований судебных
исполнителей была истолкована последними чрезмерно широко. По мнению
должностных лиц любое их требование является законным. На основании
этого и был привлечён к ответственности гр. Ефимов. Суд также не
определил , какие требования являются законными. На мой взгляд
требование должностного лица законно когда возможность этого требования
указана законом. Таким образом недостаточное нормативное определение
общеобязательного правила привело к административному наказанию
невиновного. Поэтому, в интересах законности, необходимо чётко
регламентировать полномочия и процедурные действия должностных лиц , не
допуская двусмысленного или слишком широкого толкования нормы. Если в
некоторых случаях невозможно охватить законом все возможные варианты
поведения и способы действий , необходимо устанавливать не только общие
принципы деятельности органа или структуры , но и принципы различных
совокупностей действий или полномочий , гарантирующие от произвола
чиновника.

Исследования законодательной базы административного права указывают на
раздробленность норм , касающихся управления , по источникам
различной иерархии и отраслевой принадлежности. Так , порядок
привлечения к административной ответственности предусмотрен Кодексом об
административных правонарушениях , нормы об ответственности за
нарушение таможенных правил , о правах и обязанностях лиц ввозящих
товары из за границы и регламентирующие организацию таможенного дела
содержатся в Таможенном кодексе , Закон Российской Федерации «О
милиции»1 #G0от 18.04.91 N 1026-1 указывает на порядок взаимодействия
сотрудников органов внутренних дел с гражданами и основные моменты
организации (деятельности) милиции в государстве. А Арбитражный
процессуальный кодекс РФ содержит нормы позволяющие суду привлекать к
ответственности , являющейся , несомненно , административной по сути.
На мой взгляд появилась потребность составить единый кодифицированный
акт , касающийся деятельности административной власти , который должен
содержать наиболее важные принципы деятельности администрации. Всё
отраслевое законодательство должно было бы строиться в соответствии с
заложенными принципами административного права , отличаясь лишь
спецификой правовых режимов . Давно признано , что чёткая
регламентация процедуры осуществления гражданского или уголовного
процесса направлена (и служит) реализации прав его участников. Так
, и процедуры деятельности административных органов, а в особенности в
части обслуживания прав и интересов граждан , требуют чёткого
прописывания их законом. Общие процедурные нормы административного
права послужат определённой гарантией прав субъектов правоотношений. Там
же необходимо законодательно устанавливать персональную ответственность
за последствия несоблюдения процедурных действий. Так как
ответственность - это уже исполняемая под принуждением обязанность.
Обязанность может быть исполнена или не исполнена. Но когда наступает
ответственность, то есть приводится в действие аппарат принуждения,
выбора у ответственного лица нет - оно не может не выполнить действий,
составляющих содержание реализуемой обязанности, или воздержаться от
них. Без ответственности обязанность становится юридическим ничто,
благим пожеланием.1 Таким образом , необходимость принятия
кодифицированного акта регулирующего основы административной
деятельности , сформировалась. В настоящее время назрела необходимость
решения вопроса об единообразии и унификации законодательства об
организации и деятельности органов государственной власти , которая
обусловлена требованиями прозрачности и понятности (доступности)
функционирования системы административных органов для общества , что ,
думаю, только облегчит осуществление контроля и позволит снизить расходы
государства на содержание аппарата государственной власти.

Глава 3. Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении.

Используемые уполномоченными законом государственными органами и
гражданами для обеспечения законности формы , приёмы и методы образуют
определённую систему элементы которой обладают рядом общих признаков. В
то же время таким методам и формам присуща своя специфика ,
обусловленная кругом решаемых задач , объёмом полномочий как органа так
и отдельных должностных лиц. Конечной же целью всех действий
(деятельности) по обеспечению законности является приведение
возникающих административных отношений в правовые (нормативные)
рамки. Чаще всего в основу систематизации способов обеспечения
законности положена зависимость от субъекта контролирующего
воздействия.

К способам обеспечения законности Лунёвым А.Е. относились :

1.Контрольно-надзорная деятельность Советов народных депутатов ;

2.Деятельность органов прокурорского надзора ;

3.Судебный контроль ;

4.Арбитражный контроль ;

5.Партийный контроль ;

6.Государственный контроль;

7.Внутриведомственный контроль;

8.Общественный контроль.1

Студеникина М.С. выделяет как способы обеспечения законности :

1)Контроль представительных органов ;

2)Контроль органов государственного управления ;

3)Контроль суда;

4)Контроль прокуратуры.2

Манохин В.М. относит к способам обеспечения законности :

1.Контрольная деятельность органов государственной власти ;

2.Контрольная деятельность исполнительно-распорядительных органов ;

3.Прокурорский надзор ;

4.Судебный контроль.1

Шориной Е.В. выделяется :

1)Государственный контроль ;

2)Контроль общественных организаций , трудовых коллективов ;

3)Контроль гражданина непосредственно2.

Кармолицкий А.А. в монографии «Административно правовое регулирование
надведомственных полномочий государственных инспекций» приводя деление
способов различных авторов выделяет общее для всех явление –
государственный контроль. Далее он приводит классификацию
государственного контроля на виды в зависимости от субъектов его
осуществляющих, а также от объёма и характера полномочий этих субъектов
выделяя :

контроль осуществляемый органами государственной власти.

Контроль осуществляемый органами управления общей компетенции

Контроль осуществляемый органами межотраслевой компетенции

Контроль осуществляемый органами отраслевой компетенции

Контроль осуществляемый финансовыми и представительными органами

Народный контроль

Административный надзор.3

На современном этапе целесообразно , в первую очередь , подразделять
способы обеспечения законности на контроль и надзор. Контроль в свою
очередь подразделяется на контроль государственный и общественный.
Государственный контроль в зависимости от уровней его осуществления
включает :

А/ Контроль внутриведомственный

Б/ Контроль внешний (вневедомственный)

В/ Контроль межведомственный (взаимный контроль ветвей власти)1

Общественный контроль заключается в :

А/ Контроле граждан непосредственно и через свои объединения

Б/ Деятельности средств массовой информации

В/ Выборах во все органы власти

Надзор в зависимости от систем его осуществляющих предположим разделить
на :

1.Судебный контроль (надзор)

2.Надзор органов прокуратуры

3.Административный надзор (контроль)

Надзорно-контрольные функции обеспечения законности можно рассматривать
с учётом следующих общих признаков , и через :

1.Наличие специальных правовых актов , регламентирующих порядок
осуществления той или иной деятельности субъектами права ;

2.Наличие системы специально уполномоченных законом органов ,
осуществляющих контроль за реализацией специфических правовых норм ;

3.Наличие специальных методов деятельности уполномоченных органов ;

4.Наличие специфических актов , издаваемых уполномоченными органами
различных по характеру и юридической силе.

Обобщённо контроль – это система наблюдения и проверки процесса
функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных
параметров.1 В системах управления контроль является важным видом
обратной связи , посредством которого субъекты управляющего воздействия
получают информацию о фактическом положении дел , течении процессов
деятельности и результатах управляющего воздействия. Соответственно от
своевременности проведения контроля зависит возможность изменить ход
деятельности в случае его отклонения от заранее заданных параметров ,
предотвратив нежелательные последствия либо уменьшив их. Посредством
контроля субъекты его реализующие выясняют , соответствует ли
деятельность органов исполнительной власти , а также действия
должностных лиц предписаниям правовых норм.

Сущность и назначение контроля состоит в :

наблюдении за функционированием подконтрольных объектов , получении
объективной информации о выполнении ими правил и поручений , их текущем
состоянии.

анализе полученной информации , выявлении тенденций , закономерностей ,
их обуславливающих причин , разработке прогнозов.

принятии мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины ,
ущерба , вредных последствий ( в том числе и морально-идеологического
характера) , нецелесообразных действий и неоправданных расходов ,
пресечении продолжающейся противоправной деятельности.

анализе и учёте совершившихся нарушений , определении причин и условий
способствовавших их совершению

выявлении виновных должностных лиц и привлечении их к персональной
ответственности либо самими контролирующими органами либо иными
компетентными лицами (органами).

Некоторые авторы определяют надзор как разновидность (часть) контроля
, как , например Бахрах Д.Н. и Кармолицкий А.А. , а некоторые
определяют надзор как самостоятельное понятие (Козлов Ю.М. Попов Л.Л.).
Контроль и надзор имеют как ряд сходных черт , так и существенных
отличий , делающих эти два понятия достаточно разнородными явлениями.
Однако , в обыденном понимании значение слов «надзор» и «контроль»
одинаково : это наблюдение или постоянное наблюдение с целью присмотра ,
проверки за кем (или чем)-нибудь , за соблюдением каких-нибудь
правил.1

Если рассматривать эти два понятия :

1.С точки зрения объёма обследуемой деятельности управляемых объектов ,
то в рамках контроля деятельность проверяется шире , так как
выявляется её соответствие не только закону но и указаниям вышестоящих
органов данным ранее , а кроме этого анализируется практические
результаты хозяйственной деятельности с точки зрения рациональности. В
рамках надзора деятельность проверяется только на соответствие закону
(нормативному акту).

2. По полномочиям и силе последствий в части принимаемых органами
контроля и надзора по результатам проверки мер , то надзор выделяется в
отдельную процедуру деятельности по обеспечению законности. Органы
надзора вправе применять меры (административного) и даже уголовного
принуждения. Органы прокуратуры вправе ограничиться мерами
предупреждения нарушения , вправе привлечь виновных к уголовной
ответственности , обращаться в судебные органы непосредственно для
восстановления права , отменять незаконные акты органов предварительного
расследования (дознания) , опротестовывать постановления органов
административного надзора. Кроме этого прокуратура вправе осуществлять
#G0координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью , что само по себе является текущим руководством
деятельности органа административной власти. (То есть меры органа
надзора не ограничиваются выявлением нарушения права а продолжаются
активными мероприятиями направленными на восстановление отношения в
правовых рамках.)

Так , используя сравнительный метод исследования здесь и далее можно
определить , что контроль как способ обеспечения законности
характеризуется определёнными признаками :

А/ между контролирующим органом и подконтрольным объектом чаще всего
существуют отношения служебной подчинённости (подведомственности)

Б/ в процессе контроля деятельность контролируемого проверяется не
только на соответствие закону но и исходя из дисциплины ,
нравственности и целесообразности.

В/ контролирующий чаще всего наделён правом отменять решения
контролируемого

Г/ в соответствующих случаях контролирующий субъект вправе применять
меры дисциплинарного воздействия к контролируемому субъекту за
совершённые или допущенные нарушения.

Д/ контролирующий орган или должностное лицо вправе давать обязательные
указания касающиеся текущей деятельности контролируемого объекта
(органа)

Е/ контролирующий может не входить в систему государственной власти

Ж/ контроль может осуществляться в отношении процесса или явления
неживого мира или обстановки в целом , как совокупности элементов живого
и неживого мира.

З/ Предметом контроля является оперативная деятельность подконтрольных
субъектов по фактическому исполнению законов , подзаконных нормативных
актов , инструкций , указаний , а также количественные и качественные
результаты этой деятельности.1

Контрольная деятельность может осуществляться в очень разнообразных
формах , это: заслушивание отчётов , информации и сообщений , различные
проверки , экспертизы финансовой и хозяйственной деятельности ,
наблюдение за действиями контролируемого объекта (субъекта) , получение
текущих сводок , изучение деловых и личных качеств кандидатов на
замещение должностей в государственной службе , координация деятельности
подконтрольных органов , и др. То есть контрольная деятельность
ограничивается получением информации посредством , обычно , наблюдения и
её анализом.

Основное отличие надзора от контроля по мнению ряда учёных состоит в
том , что «надзор как способ обеспечения законности в деятельности
органов исполнительной власти … заключается в постоянном ,
систематическом наблюдении специальных государственных органов за
деятельностью не подчинённых им органов или лиц с целью выявления
нарушений законности , но не целесообразности. Поэтому при надзоре , в
отличии от контроля , вмешательство в текущую
административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного
органа (должностного лица) не допускается»1 Важно отметить , что
никакие другие органы государства , кроме специально на это
уполномоченных , не могут осуществлять надзорную деятельность. В словаре
административного права содержится следующее определение : «Надзор
государственный – функция специальных государственных органов по
систематическому наблюдению за точным и неуклонным соблюдением законов ,
иных нормативных правовых актов , осуществляемая ими по подведомственным
вопросам в отношении неподчинённых юридических лиц или граждан»2

Таким образом надзор характеризуется следующими специфическими чертами :

А/ надзор осуществляется в отношении тех объектов , которые
организационно не подчинены органам осуществляющим эту деятельность.

Б/ круг объектов надзорной деятельности не определён и значительно шире
чем при контроле.

В/ органы административного надзора вправе применять меры
административного принуждения , а иные органы (в состав иных органов
включены прокуратура и суд) наряду с административным принуждением
вправе применять уголовное принуждение.

Г/ органы надзора проверяют соответствие действий поднадзорных
объектов законам и иным обязательным для исполнения неограниченного
круга лиц специальным правилам.

Д/ органы надзора не вправе напрямую вмешиваться в ход хозяйственной
деятельности поднадзорного объекта.

Е/ в некоторых случаях меры административного воздействия применяются в
отношении коммерческих юридических лиц.

Ж/ надзорной деятельностью вправе заниматься только специально
уполномоченные государственные органы.

З/ надзор осуществляется за деятельностью человека , групп людей , то
есть на соответствие установлениям проверяется как результат действия
так и само действие (не является специфической особенностью).

В зависимости от того , на какой стадии деятельность подконтрольного
объекта проводится проверка , различают контроль предварительный ,
текущий и последующий. Цель предварительного контроля состоит в
предупреждении и профилактике нарушений. Цель текущего контроля
заключается в выяснении состояния законности и дисциплины , вынесение
оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью
последующего контроля является проверка реального исполнения
соответствующих норм закона , предписаний , решений вышестоящих органов
осуществляющих контроль. Контроль , осуществляемый за органами
исполнительной власти со стороны других органов или ведомств , именуется
внешним , а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри
системы называется внутренним. В зависимости от объёма обследуемой
деятельности выделяют общий и специальный контроль. Общий контроль
предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности
подконтрольного объекта , а назначение специального контроля состоит в
проверке деятельности подконтрольного объекта по заранее опредёлённому
вопросу. Кроме этого контроль может быть фактический (инвентаризация) и
документальный.

Отдельно необходимо выделить такой вид контрольной деятельности как
мониторинг, определяемый как постоянное наблюдение за каким либо
процессом (объектом) с целью выявления его соответствия желаемому
результату или первоначальным предположениям.1 Выделение этого вида
деятельности необходимо в дальнейшем для определения контрольным или
надзорным является тот или иной государственный орган при интерпритации
нормативно-правового материала регулирующего статус и полномочия
государственных органов.

Что касается контроля осуществляемого органами судебной власти , то на
определение этого явления как контроля существует иная точка зрения.
Профессором Бахрахом Д.Н. судебный контроль за деятельностью
административной власти по существу определяется как судебный надзор ,
по тем основаниям , что суд проверяет только законность актов , а значит
, осуществляет надзор.2 С таким мнением нельзя не согласиться .
Действительно , по смыслу деятельности судебной власти и установлений
норм гражданского права о рассмотрении дел возникающих из
административно-правовых отношений , суд рассматривает гражданское дело
по жалобе о незаконности правоприменительного акта , разрешая , тем
самым , вопрос о соответствии закону действий должностных лиц органов
административной власти. Такой вид судебного надзора назван прямым.
Косвенный надзор осуществляется , - по мнению Бахраха Д.Н. ,- при
рассмотрении иных гражданских дел , а также всех уголовных и
административных дел. В этих случаях вопрос о законности встаёт , если
это влияет на решение главного вопроса , связанного с рассматриваемым
судом делом , и он рассматривается попутно.1 Учитывая ранее изложенные
выводы об особенностях надзора и контроля деятельность суда далее
можно рассматривать именно в этом ключе. Так , судебные органы не
вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность органов и организаций ,
не вправе давать им обязательные в их деятельности указания ,
следовательно отсутствует иерархическая служебная зависимость между
судом и проверяемым. В соответствии со ст. 10 ГПК РСФСР с#G0уд обязан
разрешать гражданские дела на основании #M12291 9004937#Sзаконов и
нормативных правовых актов. То есть действия органов и должностных
лиц рассматриваются с точки зрения соответствия их закону, а не
целесообразности. В то же время , суд , разрешая вопрос о соответствии
обжалуемого акта (отношения) , отменяет его при выявленном
несоответствии закону , восстанавливая тем самым отношение в правовых
рамках , что, по сути , является существенным признаком сближающим
судебный надзор с вневедомственной надзорно-контрольной деятельностью
административных органов. Рассматривая деятельность суда с позиции
широты границ проверяемых действий и актов , а также объёма полномочий
, можно прийти к выводу о том , что такая деятельность может быть
охарактеризована как надзорная. Так , суд проверяет законность действий
и решений всех органов , должностных лиц , граждан и организаций , в том
числе контрольно-надзорных. Контрольно-надзорные органы
административной власти не вправе контролировать правовую деятельность
(акты) суда. Необходимо признать , что любая деятельность по
обеспечению законности содержит ряд сходных черт , например ,
некоторые методы получения информации являются одинаковыми для всех .
Однако , судебная деятельность не может реализовываться посредством
назначения проверок , ревизий и обследований , что существенно
отличает её от контроля. В настоящее время происходит широкомасштабная
передача функций надзора прокуратуры суду , который уже санкционирует
оперативно-розыскные мероприятия, проверяет обоснованность арестов ,
законность правовых актов. Суд отменяет постановления о возбуждении ,
прекращении уголовных дел , представления прокуроров, решает вопросы
недобровольной госпитализации , усыновления и т.д.1 Предлагается
поставить под контроль суда решения о приостановлении расследования по
делу.2 Таким образом , основное содержание судебной контрольно-надзорной
деятельности, как способа обеспечения законности в управлении, состоит в
его правовой оценке всех действий и решений неограниченного круга
органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений
законности , прав и законных интересов граждан , предприятий и др.
субъектов , принятии мер по восстановлению нарушенных прав. Однако
сделать вывод о точном соответствии деятельности суда правовому явлению
называемому надзор не представляется возможным , о чём будет указано в
выводах пятой главы.

Учитывая сложившуюся обстановку с законностью в государстве с большой
достоверностью можно предположить , что контроль внутри самой системы
административных органов не так эффективен как контроль осуществляемый
извне. Служебная подчинённость и фактор общей принадлежности
проверяемого и проверяющего к одной системе органов , неблагоприятно
отражается на состоянии законности. Так , если проверяющий и
проверяемый находятся в одной системе органов , то их цели ,
обусловленные совместной работой , совпадают , определяя общность
интересов. Та же общность интересов возникает из знания тонкостей
методов и способов достижения общих целей органов а также методов и
приёмов преодоления трудностей в работе. При таком контроле нарушения
могут быть выявлены , однако , мероприятия по привлечению виновных не
осуществлены. Наказать , то есть заставить претерпеть определённые
лишения , человека , с которым тебя связывает не только совместная
работа но и общность интересов , довольно трудно так как , в данном
случае, необходимо преодолеть психологический барьер вызванный
личностной установкой проверяющего «свой-чужой». Добиться усиления
законности в управлении можно реализацией правовых и организационных
мероприятий в двух направлениях , во-первых , снижением какой либо
зависимости одной ветви власти от другой , во-вторых , увеличением
контрольных полномочий каждой ветви власти по отношению к должностным
лицам другой. К примеру , на местном и уровне субъектов РФ основной
задачей органов представительной власти должно являться не столько
законотворчество как контроль за законностью и целесообразностью
действий администрации. Рассматривая сложившуюся судебную практику ,
необходимо отметить отсутствие действенных средств по контролю уже за
самой судебной властью. Проводимые мероприятия по освобождению судебной
власти от влияния власти исполнительной хотя и необходимы , но
недостаточны. Важно ввести и законодательно закрепить доступные
механизмы контроля за отправлением правосудия , в том числе реализовать
законодательно закреплённый механизм выборности судей.

Немаловажная роль в обеспечении законности в сфере управления должна
быть отведена общественному контролю. В источниках по административному
праву общественному контролю внимания уделяется очень мало , хотя по
своей значимости и правовым последствиям такая форма контроля порой
более эффективна чем контроль за законностью со стороны всех
государственных структур.

Овсянко Д.Н. В учебном пособии «Административное право» под ред. проф.
Туманова Г.А. в качестве одного из способов обеспечения законности
указывает такой вид деятельности как «обжалование». Под обжалованием
понимается «…реализация гражданами своего права высказывать претензии, и
даже очень резкие, органам и должностным лицам исполнительной власти»1.
Согласно ст. 33 Конституции, граждане имеют право обращаться лично, а
также направлять индивидуальные и коллективные обращения в
государственные органы и органы местного самоуправления. Каждый
гражданин вправе обратиться в суд в соответствии с Законом от 27 апреля
1993 г. #G0 N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан»1. #G0Пунктом 2 ст. 23
Уголовно-исполнительного кодекса РФ от #G008.01.97 N 1-ФЗ
предусмотрено : «…на основании и в порядке, предусмотренных
законодательством Российской Федерации, общественные объединения могут
осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих
наказания»2. В соответствии со ст. 21 Кодекса об административных
правонарушениях РСФСР проступок нарушителя может быть предметом
рассмотрения#G0 товарищеского суда, общественной организации или
трудового коллектива, если с учетом характера совершенного
правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить
меру общественного воздействия. Но действия общественной структуры в
таком случае становятся объектом контроля со стороны органа
административного надзора , так как о принятых мерах необходимо
сообщить в орган (или должностному лицу) который возбудил
административное производство ( п. 3 ст. 21 КоАП РСФСР)3. Эффективность
общественного контроля обусловлена , во-первых , отсутствием служебной
зависимости между контролирующим и контролируемым , а во-вторых ,
отношением результатов контроля к личности контролирующего. Так ,
любой орган контроля если и не связан с контролируемым органом или
должностным лицом через служебное подчинение , то некоторые
хозяйственные или финансовые связи могут иметь место. Так , вопросы
материально-финансового обеспечения судебной или представительной
властей находятся в ведении исполнительной власти. В данном случае такие
связи не являются главенствующими при решении вопросов , входящих в
круг полномочий того или иного органа , но определённое влияние могут
оказывать на принимаемое решение. Качество контроля прямо зависит от
надлежащего отношения должностного лица к своим служебным обязанностям.
Последствия и результаты контроля не касаются его лично , как не
воздействуют на него и выявленные нарушения в контролируемой
структуре. В то же время , действия нарушающие права и свободы граждан
оказывают влияние на каждого в отношении которого были совершены
неправомерные действия или оказывает влияние неблагоприятная
обстановка. В данном случае осуществление контроля будет более
оперативно и менее подвержено факторам влияющим на его положительный
результат.

Такой вид контроля как общественный характеризуется следующими
особенностями :

А/ контролирующий не входит в систему органов государственной власти

Б/ контроль осуществляется в связи с действием норм административного
права или в отношениях связанных с административным правом.

В/ контроль в основном не связан с привлечением нарушителя к какой либо
ответственности

Г/ контроль общественных структур может быть связан с созданием
негативного общественного мнения по поводу деятельности должностного
лица.

Д/ общественный контроль служит основой для начала действий надзорных
органов.

Е/ общественный контроль ограничивается получением информации и
выявлением нарушения а в некоторых случаях доведением информации об
этом до неограниченного круга лиц.

Ж/ действия контролируемого оцениваются с субъективной точки зрения и
требуют правовой оценки со стороны компетентных государственных органов.

З/ осуществлению контроля свойственны определённые правовые формы
(жалоба , заявление)

И/ отсутствует систематичность контрольных действий (наблюдения)

К/ контроль осуществляется непосредственным восприятием информации .

Л/ процесс получения информации не регламентирован в части касающейся
гражданина и регламентирован в части касающейся интересов
неопределённого круга лиц.

М/ общественный контроль имеет своим объектом (направлен на объект)
деятельность органов государства и должностных лиц.

Такой вид общественного контроля как выборы отличается тем , что
действия контролируемого лица проверяются не с позиций законности а
лишь исходя из их целесообразности . Такой контроль осуществляется
гражданами непосредственно и имеет законченный результат оценки
деятельности – отказ в делегировании легитимности на очередной срок.

В части выявления фактов нарушения закона и доведения информации до
сведения общественности огромную роль играют средства массовой
информации. Независимые от властей средства массовой информации
формируют определённое общественное мнение , освещают результаты
деятельности власти и должностных лиц государственных органов также с
точки зрения целесообразности . Ценность и значимость , а с другой
стороны и опасность , влияния средств массовой информации на
общественное сознание заключается в его массовости и независимости от
мнения власти. Не даром прессу называют «четвёртой» властью.
Полномочия прессы в поиске и опубликовании информации о деятельности
должностных лиц всех органов власти и , более того , частной жизни и
благосостоянии этих лиц , на мой взгляд , требуют расширения. Например
, желательно установить повышенную индивидуальную ответственность
работников правоохранительных органов за отказ или уклонение от
реагирования на информацию содержащую признаки противоправного деяния
должностного лица , опубликованную в средствах массовой информации.
Предусмотреть обязательное освобождение от должности служащего если
факты , ставшие достоянием общественности , подтвердились в ходе
независимой от власти проверки.

Хочу отметить , что контроля за законностью не бывает много , чем его
больше тем более выигрывают общественные и государственные интересы.
Важно , чтобы контроль не препятствовал нормальной работе добросовестных
служащих, не служил средством давления и подчинения одних интересов
другим.

Таким образом , используя общелогический метод синтеза наиболее
значимых сторон общественного контроля можно сформулировать его
определение , как несистематической деятельности граждан и их
объединений (в том числе средств массовой информации) , урегулированной
нормами права и направленной на выявление , придание огласки и
устранение нарушений законодательства со стороны государственных
органов и должностных лиц.

В связи с необходимостью расширения общественного контроля , на мой
взгляд , необходимо предусмотреть реализацию следующих общих мер :

- регламентировать законодательным образом процедурные действия служащих
;

- ввести обязательное открытое судебное разбирательство (то есть оценку
с точки зрения целесообразности) для определённой категории высших
чиновников , возбуждаемое автоматически после окончания каждого срока
полномочий ;

расширить полномочия представительной власти а с другой стороны
совершенствовать институт несложного отзыва народных избранников ;

нормативно закрепить обязательность разработки механизма реализации
любого законодательного акта в области административного управления ,
касающегося прав и обязанностей граждан.

В целом в обществе должны быть созданы реальные условия при которых
каждый гражданин мог , образно говоря , как в расстроенном механизме
воспользоваться доступными средствами для приведения его в
соответствующие заданные законом параметры. При этом права граждан
должны быть не только регламентированы законодательством , но и созданы
простые механизмы реализации таких прав.

Ниже я определил практические стадии контрольно-надзорной
деятельности методом анализа всего процесса такой деятельности ,
использовав положения науки кибернетики об информативном воздействии
из первой главы :

1.Установление определённых правил поведения для определённого круга лиц
или нормативов (параметров) состояния наблюдаемого объекта.

2.Направление объекту управляющего воздействия руководящей (командной)
информации о действиях подлежащих исполнению.

3.Получение информации о выполненных (совершённых) действиях
подконтрольного объекта.

4.Анализ поступившей информации , сопоставление совершённых действий с
установленным правилом поведения , выявление отклонений

5. Определение характера и существа отклонения (нарушения) , определение
возможного и необходимого (оптимального) способа восстановления права ,
то есть выбор меры наказания .

6. Выявление виновных в нарушении лиц.

7. Привлечение виновных к ответственности.

Учитывая вышеуказанные стадии можно привести соотношение контроля и
надзора по стадиям практической деятельности , применив абстрагирование
от несущественных признаков, в виде таблицы .

Стадии Контроль Надзор

Установление правил поведения Указания , инструкции , правила,
предписания индивидуального характера (круг объектов управляющего
воздействия определён) принятые , в основном, вышестоящими
структурами. Установление параметров (нормативов) наблюдаемого объекта
или явления в частности природы и общества в целом. Правила и нормы
общего характера (круг объектов управляющего воздействия не определён) ,
установленные высшими органами власти или ведомствами на основе закона.

Объект наблюдения - деятельность (действия) человека.

Направление руководящей (командной) информации о действиях подлежащих
исполнению Распространение письменных указаний , приказов и распоряжений
по инстанции путём рассылки , направление информации по телефону и
другим средствам связи. Либо направление информации от органа в иной
орган. Доведение до сведения через средства массовой информации
посредством использования официально установленных источников и
способов.

Методы получения информации о выполненных (совершённых) действиях.

заслушивание отчётов , информации и сообщений , проверки , экспертизы
финансовой и хозяйственной деятельности , наблюдение за действиями
контролируемого объекта (субъекта), получение текущих сводок , изучение
деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей в
государственной службе , координация деятельности подконтрольных органов
, должностные экзамены , исследования , мониторинг. Инспектирование (
т. е. систематический надзор реализуемый посещением объекта проверки) ,
проверки соблюдения нормативов плановые и внеплановые , обследования
объектов и помещений, выявление нарушений в ходе расследования аварий и
происшествий , обнаружение нарушений непосредственно , выявление
нарушений по жалобам и обращениям.

Анализ поступившей информации с позиций: Рациональности , законности ,
дисциплины , норм морали (нравственности) , соответствия естественной
обстановке. Законности (соблюдения общеобязательных установлений законов
, правил, нормативов)

Выбор меры (ответственности) наказания .

По усмотрению вышестоящего органа (должностного лица) (увольнение от
должности , импичмент , выражение недоверия , перевыборы ,
дисциплинарные наказания , отказ в назначении на должность) либо
отсутствует Ограничен нормой права устанавливающей меру ответственности
(санкция правовой нормы)

Выявление виновных лиц.

В результате служебного расследования , деятельности комиссий. В ходе
производства по делам об административных правонарушениях , прокурорские
проверки

Привлечение к ответственности.

В основном дисциплинарная ,

аннулирование или приостановление действия лицензии , лишение каких либо
предоставленных прав , отказ в выдаче разрешения. Административная ,
уголовная



Глава 4. Контрольно-надзорная деятельность органов административной
власти.

Проблема определения данной правовой категории.

Административный надзор определяется некоторыми авторами как
«надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением
коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм».1 Для
определения надзора можно дать иную формулировку : административный
надзор – систематическая деятельность административных органов
(инспекций , федеральных надзоров) по обеспечению исполнения
специальных правил , норм и стандартов всеми субъектами не входящими в
систему надзирающего органа. В Российской юридической энциклопедии
содержится определение административного надзора как – специального
вида правоохранительной деятельности управомоченных органов
государственного управления и должностных лиц выражающийся в контроле за
точным и единообразным соблюдением правил , инструкций и других правовых
актов межотраслевого характера гражданами, общественными объединениями,
организациями, учреждениями, ведомствами, должностными лицами2.

По мнению некоторых учёных административный надзор представляет собой
специфическую разновидность государственного контроля , суть которого
состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления
разнообразных специальных норм , общеобязательных правил , закреплённых
в законах и подзаконных актах. Такой надзор осуществляется в отношении
органов исполнительной власти , предприятий различных форм
собственности, организаций , общественных объединений , учреждений и
граждан. Наблюдение , при этом , не ограничивается получением
информации о состоянии законности на подконтрольных объектах . В случае
выявления нарушений уполномоченные лица применяют меры принуждения и
ответственности , способствуя активному восстановлению права , то есть
приведению правоотношения в соответствующее норме закона состояние. По
мнению кандидата юридических наук Шалумова М.С. административный надзор
есть не что иное как вневедомственный контроль органов государственного
управления за исполнением законов организациями и гражданами.1 При этом
в указанной в сноске статье Шалумов М.С. приходит к данному выводу
сравнивая контрольно-надзорную деятельность административных органов с
собственно надзором прокуратуры , принимая во внимание , что органы
прокуратуры изначально создавались как надзорные. Такой же точки зрения
придерживались Л.А. Николаева , положившая в основу разграничения этих
видов деятельности определённые критерии, во первых : основная задача ,
для разрешения которой создан тот или иной орган ; характер полномочий
этих органов ; положение занимаемое каждым из них в системе
государства. По её мнению , основной задачей органов госконтроля
является проверка фактического исполнения нормативных актов , оценка
количества и качества результатов деятельности , целесообразности выбора
средств и способов управления. Органы госконтроля наделены
административными полномочиями для устранения выявленных нарушений и
наказания виновных , каковых нет у прокуратуры. При этом органы
госконтроля входят в общую систему органов исполнительной власти.2
Аналогичным образом отграничивали прокурорский надзор от других видов
государственной и контрольной деятельности С.Г. Новиков и М.Ю.
Рагинский.3 В.Д. Даев и М.Н. Маршунов проводят различия между надзором
и контролем по их отношению к своему к своему предмету, по самому
предмету , по пределам (границам) надзорной и контрольной проверок. По
их мнению , надзор , в отличии от контроля , всегда осуществляется
извне, по отношению к объектам иных систем , тогда как контроль может
осуществляться и внутри системы. Надзор предполагает наличие заранее
установленных параметров поднадзорной деятельности , тогда как сфера
контроля не ограничена ; предметом надзора может быть и деятельность
самих контролирующих органов , обратное же исключено. В отличии от
контролирующих органов , проверяющих не только законность но и
целесообразность деятельности надзор прокуратуры предполагает только
проверку законности.1 В Е. Чиркин писал : «… Практически во всех
государствах в той или иной форме наряду с таким однопрофильным ,
«ведомственным» («побочным») контролем существует административный
надзор , т. е. Тоже контроль. Такой контроль имеет «частичный»
характер.»2 Анализируя различные доводы в отношении контроля и надзора
Шалумов М.С. приходит к следующим выводам :

1.Для прокуратуры надзор – главная , основная функция , из существа
которой вытекают все другие – дополнительные. Контроль же органов
административной власти не единственная и не основная функция.

2.Исходя из статуса прокуратуры и её места в государственном механизме ,
прокурорский надзор распространяется на все органы исполнительной власти
(включая и контрольно-надзорные), а также законодательной и судебной
властей , на акты коммерческих и некоммерческих организаций. Контроль
исполнительной власти распространяется в основном на коммерческие
организации и граждан. В сферу госконтроля , как правило , не входят
законодательные органы власти и органы местного самоуправления , суд и
прокуратура ( в этой связи не взята в расчёт хозяйственная деятельность
соответствующих ведомств , как не имеющая прямого отношения к
обеспечению законности)

3.Предметом государственного контроля является (как указывалось выше)
оперативная деятельность подконтрольных субъектов. Предметом же
прокурорского надзора является исключительно исполнение законов органами
власти , управления и контроля.

4.Органы госконтроля ограничены в своей деятельности определённым кругом
возникающих правоотношений. Прокурорский надзор ограничен кругом
поднадзорных субъектов.

5.Поскольку вся деятельность подконтрольных субъектов регламентирована
нормативными актами , включая локальные , то осуществление контроля
становится равнозначным вмешательству в саму эту деятельность. В надзоре
прокуратуры такое вмешательство отсутствует.

6.Пределы прокурорского надзора определяются не только предметом , но и
основаниями для прокурорского вмешательства. Проверки контролирующих
органов производятся систематически.

7.Полномочия органов государственного контроля носят , как правило,
административный характер : приостановка деятельности предприятия ,
цехов , участков , отказ в приёмке объекта , т. е. происходит устранение
нарушения закона своей властью. Прокуратура не наделена
административными полномочиями , но , в то же время , анализ полномочий
прокуратуры говорит об их универсальности в связи с наличием возможности
комплексно подходить к устранению нарушений закона.1

Так или иначе характер деятельности административных органов , для
отнесения её к контролю или надзору следует определить исходя из
выраженности преобладающих признаков свойственных этим двум правовым
явлениям :

- признак распространённости надзора на все объекты независимо от
ведомственной подчинённости в прокурорском надзоре более выражен чем в
надзоре административном. В то же время общественному контролю
подвержены все действия и решения всех должностных лиц если они
затрагивают права граждан.

- отсутствие организационной подчинённости между субъектом и объектами
надзора является сходным признаком , однако многие государственные
органы осуществляющие административный надзор относятся к одной ветви
власти . В то же время контроль может осуществляться одной ветвью власти
по отношению к другой . Органы же прокурорского надзора , считаю можно
отнести к власти государственной , что говорит об особом характере
осуществляемой этими органами деятельности.

- принудительность , обязательность требований должностного лица
обеспеченная мерами административного принуждения и механизмом их
реализации является единственным существенным отличительным признаком
административного надзора.

- систематичность (инспектирование) проведения административного
надзора свойственна и контролю (например , созданы структуры Федеральных
инспекторов в субъектах РФ – сугубо контрольного органа или
систематическая деятельность Счётной Палаты).

- нормотворчеством в технико-юридических правилах занимаются и иные
ветви власти , то есть этот признак не свойственен только надзору
прокуратуры (так как надзирающему не дано вводить обязательные
установления). Это свойство сближает собственно контроль и
административный надзор , так как в контрольной деятельности
установление правил и требований является основным организующим
элементом.

- применение разнообразных предупредительных мер ( карантины ,
приостановление деятельности , запрещение деятельности или работ ,
закрытие границы, изъятие продуктов и предметов представляющих опасность
для общества и людей) на основании специальных правил и нормативов ,
оказывают непосредственное влияние на течение хозяйственной
деятельности поднадзорного объекта , что равнозначно вмешательству в
подконтрольную деятельность. Данный признак абсолютно не свойственен
прокурорскому надзору.

- объектом надзора является оперативная деятельность обязанных нормой
или правилом лиц , результаты деятельности , что свойственно и контролю.

- ограниченность круга возникающих отношений , являющихся предметом
надзора , является признаком свойственным также и контролю , так как при
бухгалтерской проверке или ревизии , к примеру , не проверяется
соблюдение таможенного законодательства.

- возможность устранения своей властью вредных последствий выражена как
в административном надзоре так и в контрольной деятельности.

Для обобщения и подтверждения сделанных выводов необходимо осуществить
анализ действующего законодательства в области надзорно-контрольной
деятельности органов административной власти.

Наиболее широкий перечень органов осуществляющих административный надзор
и контроль дан в статьях 199-224 КоАП РСФСР а также Указе Президента РФ
от 14.08.1996 года № 1177 «О структуре федеральных органов
исполнительной власти»1 .

Надзорно-контрольная деятельность государственных органов
административной власти осуществляется по следующим направлениям :

#G0#M12293 2 854500010 2763081903 3105637622 2032946103 3105637622
4294967294 1570113825 769341637 648174504Антимонопольный контроль ;
а#S#M12293 1 854500010 2032946103 938880719 1189350940 1254007933
3861640078 4 242642786 1970093933рхитектурно-строительный надзор#S ;
#M12293 0 854500010 661507053 1189350940 1254007933 3861640078 4
242642786 1970093933 142411823банковский надзор; #S#M12293 0 854500010
201351935 3105637622 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933
1839791606бюджетный контроль#S ; #M12293 0 854500010 2932013487
3105637622 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933
350840758валютный контроль#S ; #M12293 7 854500010 495841515 4
4109304539 3141233748 3232494294 2085503941 2567317185
1254007933контроль и надзор ведомственной охраны ; #S #M12293 6
854500010 2032946103 618604223 1189350940 1254007933 3861640078 4
242642786 1970093933ветеринарный надзор#S ; #M12293 5 854500010
661480474 2822 4073572921 4 1154227421 2926374969 4153149157 1254007933
надзор за проведением работ по активному воздействию на
метеорологические и другие геофизические процессы#S ; #M12293 4
854500010 2032946103 2220715325 1189350940 1254007933 3861640078 4
242642786 1970093933геодезический надзор#S ; #M12293 3 854500010
2568340029 3105637622 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933
2032946099геологический контроль ; #S#M12293 2 854500010 350793391
73854303 4 1544549591 1189350940 1254007933 3861640078 4горный и
промышленный надзор#S ; контроль в области мелиорации земель ;
#S#M12293 0 854500010 2032946103 3105637622 938 2305980858 4 2978707661
976330219 3825819252контроль за использованием и охраной водных объектов
; #S#M12293 18 854500010 1852020994 1254007933 3861640078 4 242642786
1970093933 350784935 411361150 контроль за использованием и охраной
земель ; #S #M12293 17 854500010 1067 1867006564 4 4137019506 2305980858
3425854990 4 2611473562контроль за качеством и рациональным
использованием зерна и продуктов его переработки; #S#M12293 16 854500010
164418346 1862882329 2347631012 1254007933 3861640078 4 242642786
1970093933контроль за предоставлением статистической отчетности ;
#S#M12293 15 854500010 802345911 3105637622 938 1001483082 279622032 4
3731932327 946260946контроль за соблюдением норм и правил торговли и
общественного питания; #S#M12293 14 854500010 1368520960 823133096
1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 2697438627 контроль за
соблюдением трaнспортного законодательства ; #S#M12293 13 854500010
4247539452 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 1098243580
1775051 контроль за ценами ; #S#M12293 12 854500010 232509036 4138338332
4 1544545512 689232765 1254007933 3861640078 4контроль и надзор на
автомобильном, городском электрическом и промышленном транспорте ;
#S#M12293 11 854500010 1327796340 549223701 3649351556 1254007933
3861640078 4 242642786 1970093933 контроль и надзор в области оборонной
промышленности; #S#M12293 10 854500010 921587881 1254007933 3861640078 4
242642786 1970093933 1839791606 921587881 контроль и надзор в области
обороны; #S#M12293 9 854500010 4294967294 2316622893 631261831 4
2567317185 4065580547 2192782571 1254007933#S#M12293 8 854500010
2602177384 4 2567317185 2048697347 304059974 1254007933 3861640078 4
контроль и надзор в сфере рыболовства и охраны рыбных ресурсов;
#S#M12293 7 854500010 2755839415 3105637622 4 1189350940 938 1408738161
1829526105 1254007933 контроль и надзор за защитой растений ; #S#M12293
6 854500010 1089987372 938 1001483082 2486840795 196576369 49564611
1138106394 3731932327контроль и надзор за соблюдением обязательных
требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации
и за сертифицированной продукцией (работами, услугами)#S ; #M12293 5
854500010 976326128 689232765 1254007933 3861640078 4 242642786
1970093933 4216715003 контроль и надзор на внутреннем водном транспорте
; #S#M12293 4 854500010 3118356506 4 1189350940 2822 811052896 689232765
4 4294967294 контроль и надзор на воздушном транспорте и в области
организации воздушного движения ; #S#M12293 3 854500010 3118356506 4
1189350940 2822 52813696 689232765 1254007933 3861640078контроль и
надзор на железнодорожном транспорте; #S#M12293 2 854500010 736774700
689232765 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 4216715003
контроль и надзор на морском транспорте ; #S#M12293 1 854500010
4114307032 406344276 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933
2032937647 надзор за маломерными судами ; #S#M12293 0 854500010
3486750254 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 1098243580 3464
надзор за связью#S ; #M12293 4 854500010 462850379 338095009 4
1154227437 2156333762 1252712072 1254007933 3861640078 надзор за
техническим состоянием самоходных машин и других видов техники ;
#S#M12293 3 854500010 10 3325399517 4 2567317163 3325399512 1254007933
3861640078 4 надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и
охране труда; #S#M12293 2 854500010 1987952519 3105637622 1254007933
3861640078 4 242642786 1970093933 1839791606иммиграционный контроль;
#S#M12293 1 854500010 1343157494 2822 1402887161 4248825923 1366432095
1254007933 3861640078 4контроль на рынке ценных бумаг; #S#M12293 0
854500010 1343157494 3125885548 2380804955 4 1750072203 3825778746
1254007933 3861640078контроль особо важных и режимных объектов#S ;
#M12293 0 854500010 2032946103 1206631173 1189350940 4 3105637622
1254007933 3861640078 4лесной надзор и контроль#S ; #M12293 0 854500010
791192903 3105637622 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933
4092024797лицензионный контроль; #S#M12293 3 854500010 2032946103
2572290621 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786
1970093933метрологический надзор#S ; контроль милиции; #M12293 2
854500010 495841515 4 4109304539 3141233748 3232494294 2447054340
1254007933 3861640078#S#M12293 1 854500010 594947443 3105637622
1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 1839791606налоговый
контроль ; #S#M12293 0 854500010 3966285655 2428756088 1254007933
3861640078 4 242642786 1970093933 2916467049#S#M12293 4 854500010
2649592457 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933
4216715003охотничий надзор ; #S#M12293 3 854500010 2008036951 3105637622
1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933 350784935пограничный
контроль ; #S#M12293 2 854500010 3881949535 1189350940 1254007933
3861640078 4 242642786 1970093933 4294956917пожарный надзор ; #S#M12293
1 854500010 2765028159 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786
1970093933 2697438627пробирный надзор; #S#M12293 1 854500010 1654614589
1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933
2032937647санитарно-эпидемиологический надзор ; #S#M12293 0 854500010
3153312289 1189350940 1254007933 3861640078 4 242642786 1970093933
1098243580сстраховой надзор; #Sсортовой и семенной контроль; #S
таможенный контроль; #S федеральный надзор по ядерной и радиационной
безопасности ; #Sфитосанитарный контроль#S ; экологический контроль#S ;
контроль лекарственных средств и медицинской техники ; #M12293 0
854500010 2032946103 2209812157 1189350940 1254007933 3861640078 4
242642786 1970093933энергетический надзор1#S

Приведённые выше направления контрольно-надзорной деятельности совпадают
с тем, как эти виды деятельности названы в нормативно-правовых актах
по той или иной отрасли хозяйства. Для раскрытия существа правового
положения и деятельности множества государственных органов мною
использован Кодекс об административных правонарушениях РСФСР. В данном
случае выделяется один общий признак , свойственный исследуемой
деятельности , заключающийся в том , что меры административной
ответственности уполномоченные органы вправе применять только к тем
субъектам которые им организационно не подчинены. В данном случае
приведены характеристики нескольких органов , хотя исследована вся база
законодательства по перечисленным выше контрольно-надзорным органам
административной власти.

#G0Органы внутренних дел

#G0Органы внутренних дел представляют собой четыре группы субъектов,
осуществляющих административный надзор и контроль : 1) органы внутренних
дел (милиция); 2) Государственная инспекция безопасности дорожного
движения МВД России; 3) Паспортно-визовая служба МВД России ; 4)
Медицинскую службу МВД России, осуществляющую санитарный надзор на
подведомственных объектах.

0E4E2E8E6E5EDE8FF0001000000000001000100#G0О безопасности дорожного
движения»1 от 10.12.95 № 196-ФЗ и Указом Президента РФ от 15 июня 1998
года № 711 «#G0О дополнительных мерах по обеспечению безопасности
дорожного движения»2 г#G0осударственный контроль в области обеспечения
безопасности дорожного движения организуются и осуществляются в
соответствии с законодательством Российской Федерации и
законодательством субъектов Российской Федерации специально
уполномоченными органами – государственными инспекциями по безопасности
дорожного движения .#G0 Контроль осуществляются ГИБДД в целях
обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и
законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов,
технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к
обеспечению безопасности дорожного движения. Основным документом
регулирующим деятельность участников дорожного движения являются
Правила дорожного движения от 1993 года введённым в действие #G0#M12291
9000347Постановлением Правительства РФ#S от 23.10.93 № 1090 (в
редакции#G0#M12293 0 901782325 0 0 0 0 0 0 0 0 от 24 января 2001 года)3
#S. Кроме этого контроль в области дорожного движения осуществляется
Дорожно-патрульной службой #G0 входящей в состав милиции общественной
безопасности (местной милиции) Российской Федерации. Она осуществляет
оперативно-профилактические, контрольные, надзорные и разрешительные
функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также
участвует в обеспечении охраны общественного порядка и борьбе с
правонарушениями в зонах своих постов и маршрутов патрулирования.
#G0Правовую основу деятельности ДПС ГИБДД составляет Наставление по
организации ДПС1 утверждённое #G0#M12291 9000415Приказом МВД России#S от
20.04.99 № 297 .

В соответствии с вышеуказанными актами инспекции в своей деятельности
издают следующие акты :

1.О#G0бязательные для исполнения предписания об устранении нарушений
нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного
движения.

2.#G0Предложения по совершенствованию #G0проектов законодательных и
иных нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности
дорожного движения.

3. Разрешения #G0гражданам и организациям.

4. Постановления об#G0 ограничении или запрещении дорожного движения ,
перевозки крупногабаритных или тяжёлых грузов , эксплуатации
транспортных средств , и др.

#G05. Протоколы об административных правонарушениях и постановления о
привлечении к административной ответственности.

6.Протоколы о задержании транспортных средств и об отстранении от
управления ими водителей.

Данные акты издаются по результатам надзорной деятельности в ходе
которой применяются общие и специфические методы выявления нарушений. А
именно :

А/ Проверки объектов транспортной системы (дорог , мостов , сооружений)

Б/ Проверки автотранспортных предприятий (инспектирование)

В/ Освидетельствование водителей .

Г/ Технический осмотр автотранспорта

Д/ Проверки #G0документов, предусмотренных Правилами дорожного движения
Российской Федерации, на стационарных постах у участников дорожного
движения.

Е/ Учёт автотранспортных средств

Ж/ #G0 Обследование жилых и иных помещений граждан, принадлежащих им
земельных участков, территорий и помещений, занимаемых организациями,
при наличии определённых условий.

З/ Проверки хода строительных , монтажных работ на объектах
транспортной системы.

И/ Выявление нарушений в ходе рассмотрения дел о дорожно-транспортных
происшествиях.

Необходимо отметить , что ГИБДД МВД РФ является одновременно и надзорным
и контрольным органом , так как при регистрации автотранспорта ,
техническом осмотре , выдаче документов на управление транспортным
средством , совместном контроле за условиями выдачи лицензий и
соответствующей лицензируемой деятельности , согласовании размещения
рекламы , #G0принятие квалификационных экзаменов на получение права
управления автомототранспортными средствами , выдача разрешений на
осуществление сопутствующей оформлению документов и регистрации
деятельности и др. фактически осуществляется контроль в области
безопасности дорожного движения.

Законом РФ от 21 декабря 1994 г. “О пожарной безопасности”1#S и
#G0#M12291 9000347Постановлением Правительства РФ#S от 23.08.93 № 849
«#G0Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и
организации Государственной противопожарной службы Министерства
внутренних дел Российской Федерации»2 было установлено , что
государственный пожарный надзор - это специальный вид государственной
надзорной деятельности, осуществляемой должностными лицами органов
управления и подразделений Государственной противопожарной службы в
целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности,
пресечения их нарушений и привлечения виновных (граждан и юридических
лиц) к административной ответственности. #G0В целях совершенствования
государственного управления в области пожарной безопасности, повышения
готовности единой государственной системы предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций, объединения сил и средств при организации и
проведении первоочередных аварийно-спасательных работ, связанных с
тушением пожаров Указом Президента РФ #G0от 09.11.01 № 1309 «О
совершенствовании государственного управления в области пожарной
безопасности»2 решено п #G0реобразовать до 1 января 2002 г.
Государственную противопожарную службу Министерства внутренних дел
Российской Федерации в Государственную противопожарную службу
Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,
включив в ее состав входящие по состоянию на 1 октября 2001 г. в систему
Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел
Российской Федерации центральные и территориальные органы,
подразделения, учреждения, предприятия, организации с состоящим на их
балансе имуществом. #G0 #G0#G0#G0Подразделениями Государственной
противопожарной службы, осуществляющими государственный пожарный надзор,
являются: территориальные подразделения, созданные в целях организации
предупреждения пожаров и их тушения в населенных пунктах; объектные
подразделения, созданные в целях организации предупреждения пожаров и их
тушения на предприятиях; специализированные подразделения, созданные для
тушения крупных пожаров (например, в лесах, на нефтегазопромыслах, в
высотных гостиницах). #G0 #G0Должностные лица Государственной
противопожарной службы, осуществляющие государственный пожарный надзор,
рассматривают дела об административных правонарушениях и налагают
административные взыскания за нарушения #M12291 9012376Правил пожарной
безопасности#S в РФ (ППБ-01-93 с изменениями и дополнениями)1 на
автомобильном, железнодорожном транспорте и на метрополитенах , Правил
устройства электрооборудования (ПУЭ) , Строительных норм и правил
(СНиП). #G0

В соответствии с вышеуказанными актами органы государственного
противопожарного надзора в своей деятельности издают следующие акты :

1.Обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений
нормативных правовых актов в области обеспечения пожарной безопасности .

2. Постановления приостановлении или запрещении эксплуатации
оборудования , приостановлении или запрещении работ или производств.

3. Акты о выполнении изданных постановлений о приостановлении или
запрещении эксплуатации оборудования , производства работ.

4. #G0Акты о нарушении правил противопожарной безопасности

5. Протоколы и постановления по делам об административных нарушениях.

Данные акты издаются по результатам надзорной деятельности в ходе
которой применяются общие и специфические методы выявления нарушений. А
именно :

А/ Систематическое инспектирование объектов и организаций на предмет
соблюдения правил пожарной безопасности.

Б/ Внеплановые проверки исполнения предписаний об устранении нарушений
правил пожарной безопасности.

В/ Проверки производства работ , монтажа , строительства зданий и
сооружений.

Г/ Выявление нарушений по результатом расследования причин пожаров.

Д/ Обследования оборудования , агрегатов , предметов повышенной пожарной
опасности, участков электросетей и др. с целью выявления отклонений от
установленного состояния.

Органы государственного противопожарного надзора также являются органами
совмещающими широкие функции . Так , в соответствии с #G0НПБ (нормы
пожарной безопасности) 02-93 "Порядок участия органов государственного
пожарного надзора Российской Федерации в работе комиссий по выбору
площадок (трасс) для строительства", #G0в состав комиссий по приемке
объектов в эксплуатацию включаются должностные лица органов
Государственного пожарного надзора, наделенные необходимыми полномочиями
, что является формой осуществления контроля. Кроме этого #G0НПБ 03-93
"Порядок согласования органами государственного пожарного надзора
Российской Федерации проектно-сметной документации на строительство"
предусмотрено , что проекты строительства проходят обязательное
согласование в органах госпожнадзора на соответствие нормам пожарной
безопасности , строительным нормам и т.п. Как форму контроля работники
органов противопожарного надзора осуществляют обучение и приём
экзаменов на знание обязательных правил в области пожарной безопасности
у лиц, деятельность которых связана с производством работ или
обслуживанием источников повышенной пожарной опасности.

#G0Государственная инспекция труда

#G017 июля 1999 г. введен в действие #M12291 901738836Федеральный закон
“Об основах охраны труда в Российской Федерации”11#S, закрепивший
полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области
охраны труда . В целях реализации этого закона принято предложение
Министерства труда и социального развития РФ об образовании на базе
Федеральной инспекции труда при Министерстве труда и социального
развития РФ и подведомственных ей государственных инспекций труда в
субъектах РФ федеральной инспекции труда - единой централизованной
системы, включающей Министерство труда и социального развития РФ и
государственные инспекции труда (государственные инспекции труда в
субъектах РФ, межрегиональные инспекции труда, являющиеся
территориальными органами Министерства) , что было закреплено П#M12291
1000000345остановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1035 «О
государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства
Российской Федерации о труде и охране труда»11#S .В составе центрального
аппарата Министерства труда и социального развития РФ создан Департамент
государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о
труде и охране труда. «Положение о федеральной инспекции труда»2
утверждено #M12291 901753049постановлением Правительства РФ от 28 января
2000 г. № 78#S . #G0Единая централизованная система госинспекций
осуществляет надзор и контроль за соблюдением законодательства
Российской Федерации о труде и охране труда на предприятиях, учреждениях
и в организациях независимо от форм собственности. Образование трудовой
инспекции было детерминировано рядом международных актов , что нашло
отражение в #G0#M12291 901705567Федеральном законе «О ратификации
Конвенции 1947 года об инспекции труда и Протокола 1995 года к Конвенции
1947 года об инспекции труда, Конвенции 1978 года о регулировании
вопросов труда и Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда и
производственной среде"3 #G0от 11.04.98 N 58-ФЗ.#S

#G0#G0Основной задачей Рострудинспекции и подведомственных ей
государственных инспекций труда является осуществление государственного
контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и
охране труда, а также связанных с ним законодательных и нормативных
правовых актов о возмещении вреда, причиненного здоровью работника,
социальном страховании, занятости, банкротстве и приватизации
предприятий, коллективных договорах и соглашениях;

Выявление нарушений в области трудового законодательства осуществляется
следующими методами :

1. Текущими и внеплановыми проверками для чего инспектора вправе
#G0беспрепятственно при предъявлении удостоверения установленного
образца, посещать в любое время суток предприятия в целях осуществления
надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации
о труде и охране труда (инспектирование).

2. Получение информации посредством #G0запросов в органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления,
предприятий , получение по ним документов, объяснений и иной информации,
необходимой для выполнения надзорных и контрольных функций.

3. Расследованием в установленном порядке несчастных случаев на
производстве, анализом их причин.

4. Получением информации от граждан из их жалоб и обращений.

5.#G0 Изъятием для анализа образцов используемых или обрабатываемых
материалов и веществ при условии уведомления об этом работодателя (его
представителя).

В ходе надзорной деятельности органы инспекции труда издают следующие
акты :

#G0А/ Обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений
законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов
о труде и охране труда, о привлечении виновных в этих нарушениях к
дисциплинарной ответственности или отстранении их от должности в
установленном порядке

Б/ Постановления (решения) о #G0приостановлении работы отдельных
производственных подразделений и оборудования при выявлении нарушений
законодательных и иных нормативных актов об охране труда, которые
создают угрозу жизни и здоровью работников, до устранения этих
нарушений.

В/ Постановления об #G0отстранении от работы лиц, не прошедших в
установленном порядке обучение, инструктаж и проверку знаний правил,
норм и инструкций по охране труда.

Г/ Решения о #G0приостановлении деятельности организаций, в которых
выявлены нарушения требований по охране труда, представляющие угрозу
жизни и здоровью работников, до устранения этих нарушений;

Д/ Требования #G0о принятии мер по устранению обнаруженных в ходе
проверок нарушений и недостатков в каком-либо сооружении, оборудовании
или в организации труда, которые они имеют основание считать угрожающими
здоровью или безопасности работников;

Е/ #G0Разрешения на строительство, реконструкцию, техническое
переоснащение производственных объектов, производство и внедрение новой
техники, внедрение новых технологий; при проведении предупредительного
надзора с целью предотвращения отступлений от проектов, ухудшающих
условия труда, снижающих его безопасность, выдавать заключения о
возможности принятия в эксплуатацию новых или реконструируемых
производственных объектов.

Ж/ Акты расследования несчастных случаев на производстве.

З/ Протоколы и постановления выносимые в рамках производства по делам об
административных правонарушениях.

И/ Решения о #G0запрещении производства и использования средств
индивидуальной и коллективной защиты работников, не имеющих сертификатов
соответствия или не соответствующих государственным нормативным
требованиям по охране труда;

#G0Органы и учреждения, осуществляющие государственный санитарный надзор

#G0В соответствии со #M12293 0 901729631 1265885411 25202 1785731499
2141350789 996174788 4 2428756068 2249773771ст. 46 Федерального закона
“О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”1 от 30 марта
1999 #Sг. в Российской Федерации действует единая государственная
централизованная система органов и учреждений, осуществляющих
государственный санитарно-эпидемиологический надзор (Государственная
санитарно-эпидемиологическая служба Российской Федерации). В систему
службы входят: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный
осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в
стране; органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической
службы, созданные в установленном законодательством порядке для
осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в
субъектах Российской Федерации, городах, районах, на водном и воздушном
транспорте; структурные подразделения, учреждения федеральных органов
исполнительной власти по вопросам железнодорожного транспорта, обороны,
внутренних дел, безопасности, пограничной службы, юстиции и налоговой
полиции, осуществляющие соответственно государственный
санитарно-эпидемиологический надзор на железнодорожном транспорте, в
Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, на
объектах обороны и оборонного производства, безопасности и иного
специального назначения; государственные научно-исследовательские и иные
учреждения, осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения
государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Органы и
учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы действуют
на основе подчинения нижестоящих вышестоящим и главному государственному
санитарному врачу Российской Федерации. #G0Организация деятельности
всей службы осуществляется главным государственным санитарным врачом РФ,
главными государственными санитарными врачами субъектов РФ, городов,
районов, на водном и воздушном транспорте, а равно главными
государственными санитарными врачами федеральных органов исполнительной
власти по вопросам железнодорожного транспорта, обороны, внутренних дел,
безопасности, пограничной службы, юстиции и налоговой полиции.
Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Российской Федерации
действует на основании «Положения…» об этой службе, утвержденном
П#M12291 901711866остановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. N
680#S 1. Государственная санитарно-эпидемиологическая служба в своей
деятельности руководствуется также Законом РСФСР «Об охране окружающей
природной среды»2#S #G0#M12291 9000344#S от 19.12.91 № 2060-1 и
другими актами.#S

01000100#G0 (СанПиН 2.1.4.559-96) «Питьевая вода. Гигиенические
требования к качеству воды централизованных систем питьевого
водоснабжения. Контроль качества» (Постановление Госстроя России от
31.03.2000 № 24), но достаточно большую долю в деятельности службы
занимает контрольная деятельность.

#G0Государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя:

1.Надзор за выполнением санитарного законодательства,
санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий,
предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих
государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

2.Санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через
Государственную границу Российской Федерации;

3.Меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу
предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного
законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их
совершивших;

4.Контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой;

5.Проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на
установление причин и выявление условий возникновения и распространения
инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний
(отравлений);

6.Разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемических
(профилактических) мероприятий;

7.#G0Статистическое наблюдение в области обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения на федеральном
уровне, государственный учет инфекционных заболеваний, профессиональных
заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в связи с
вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирования
государственных информационных ресурсов.

#G0При выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при
угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и
массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица,
осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, дают
гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения
ими в установленные сроки:

об устранении выявленных нарушений санитарных правил;

о прекращении реализации не соответствующей санитарным правилам или не
имеющей санитарно-эпидемиологического заключения продукции, в том числе
продовольственного сырья и пищевых продуктов;

о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических
(профилактических) мероприятий;

о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с
больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за
такими гражданами;

о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах
инфекционных заболеваний, а также на территориях и в помещениях, где
имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения
инфекционных заболеваний.

Должностные лица вправе выносить постановления о приостановлении до
устранения нарушения санитарного законодательства или запрещении в
случае невозможности его устранения касающиеся : #G0#G0

- #G0проектирования, строительства, реконструкции, технического
перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию;

- эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений,
зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнения
отдельных видов работ и оказания услуг;

-разработки, производства, реализации и применения (использования)
продукции;

-производства, хранения, транспортировки и реализации продовольственного
сырья, пищевых добавок, пищевых продуктов, питьевой воды и
контактирующих с ними материалов и изделий;

-использования водных объектов в целях питьевого, хозяйственно-бытового
водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях;

- ввоза на территорию Российской Федерации продукции, не имеющей
санитарно-эпидемиологического заключения о ее соответствии санитарным
правилам, или не зарегистрированных в установленном законодательством
Российской Федерации порядке потенциально опасных для человека
химических, биологических, радиоактивных веществ, отдельных видов
продукции, отходов, товаров, грузов.

#G0Выносить мотивированные постановления о :

1.Госпитализации для обследования или об изоляции больных инфекционными
заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с
подозрением на такие заболевания;

2.Проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об
изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными
заболеваниями, представляющими опасность для окружающих;

3.Временном отстранении от работы лиц, которые являются носителями
возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками
распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями
выполняемых ими работ или производства;

4.Проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам
граждан по эпидемическим показаниям;

5.Введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в
организациях и на объектах;

Выдавать санитарно-эпидемиологические заключения по результатам
санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований,
исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов
оценок проводимых органами и учреждениями государственной
санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, организациями,
аккредитованными в установленном порядке, экспертами с использованием
утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств
измерений.

Должностные лица, осуществляющие государственный
санитарно-эпидемиологический надзор, используют следующие методы
реализации надзорных функций:

А/ Получать от федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц
документированную информацию по вопросам обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

Б/ Вызывать в органы и учреждения государственной
санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации граждан,
индивидуальных предпринимателей, должностных лиц для рассмотрения
материалов и дел о нарушениях санитарного законодательства;

В/ Проводить (или назначать) санитарно-эпидемиологических экспертизы,
обследования, исследования, испытания и токсикологических, гигиенических
и иных видов оценок,

Г/ Проводить санитарно-эпидемиологические расследования;

Д/ Беспрепятственно посещать территории и помещения объектов, подлежащих
государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, в целях проверки
соблюдения индивидуальными предпринимателями, лицами, осуществляющими
управленческие функции в коммерческих или иных организациях, и
должностными лицами санитарного законодательства и выполнения на
указанных объектах санитарно-противоэпидемических (профилактических)
мероприятий;

Е/ Посещать с согласия граждан их жилые помещения в целях обследования
их жилищных условий;

Ж/ Проводить отбор для исследований проб и образцов продукции, в том
числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;

З/ Проводить досмотр транспортных средств и перевозимых ими грузов, в
том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов, в целях
установления соответствия транспортных средств и перевозимых ими грузов
санитарным правилам;

И/ Проводить отбор для исследований проб воздуха, воды и почвы;

К/Проводить измерения факторов среды обитания в целях установления
соответствия таких факторов санитарным правилам;

Л/ У#G0станавливать причины и выявлять условия возникновения и
распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных
заболеваний (отравлений).

Кроме исключительно надзорных функций органы санитарного надзора
осуществляют следующую деятельность : обучение, #G0контроль за
внедрением санитарных правил, изучение и обобщение практики их
применения; #G0контроль за проведением научно-исследовательских работ
по государственному санитарно-эпидемиологическому нормированию;
#G0воспитание и обучение в дошкольных и других образовательных
учреждениях; #G0профилактические прививки ; #G0государственная
регистрация опасных веществ и отдельных видов продукции ; совместный с
таможенными органами контроль за соответствием санитарной безопасности
ввозимых на территорию РФ продуктов и товаров , организовывать
производственный контроль.

Для оценки, выявления изменений и прогноза состояния здоровья населения
и среды обитания, установления и устранения вредного воздействия на
человека факторов среды обитания осуществляется социально-гигиенический
мониторинг , являющийся методом непосредственно контрольной деятельности
, так как представляет собой наблюдение за протекающими процессами
явлениями и действиями. Социально-гигиенический мониторинг (наблюдение)
проводится на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации,
в городских и сельских поселениях органами и учреждениями
государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации
совместно с федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления.

#G0Таможенные органы Российской Федерации

Контроль за соблюдением правил в области перемещения через таможенную
границу , оформления и других действий с товарами и транспортными
средствами осуществляют таможенные органы. Порядок деятельности
таможенных органов и соответствующие правила , являющиеся основой
таможенного режима установлены Таможенным кодексом РФ1 #G0от 18.06.93 №
5221-1 #G0#G0#M12293 0 9005480 2092380631 2947696141 2851215321
2005302996 13 2629698864 2822 24257 , Законом РФ «#S#M12291 9014792О
континентальном шельфе Российской Федерации»2 от 30.11.1995 N 187-ФЗ.#S
Во исполнение указанных нормативных актов Правительством и
Государственным Таможенным комитетом РФ разрабатываются и
устанавливаются специальные правила касающиеся порядка перемещения
(включая применение таможенных режимов), таможенного контроля и
таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых
через таможенную границу Российской Федерации, обложения таможенными
платежами и их уплаты, предоставления таможенных льгот и пользования
ими, за нарушение которых законодательством РФ предусмотрена
ответственность. Для целей экономической политики и осуществления
классификации товаров принята Товарная номенклатура внешнеэкономической
деятельности с указанием пошлин , которые меняются в зависимости от
политической и экономической ситуации . В связи с тем , что
т#G0аможенное дело включает в себя взимание налогов , деятельность
таможенных органов регулируется законами РФ от #G006.12.91 N 1992-1 «О
налоге на добавленную стоимость»3, от #G006.12.91 N 1993-1 «Об акцизах»4
, Налоговым кодексом РФ. Кроме этого таможенными органами осуществляется
#P 3 0 2 4 9001601 901707239 901707241 901707243 0000валютное
регулирование и валютный контроль в сфере внешнеэкономической
деятельности и контроль за соблюдением таможенных правил установленных
законодательством и международными договорами Российской Федерации;

Таможенный контроль осуществляется в следующих формах (методами) :

1.#G0Проверка документов и сведений, необходимых для таможенных целей

2.Таможенный досмотр (досмотр товаров и транспортных средств, личный
досмотр как исключительная форма таможенного контроля);

3. Учет товаров и транспортных средств,

4.Устный опрос физических лиц и должностных лиц;

5.Проверка системы учета и отчетности;

6.Осмотр территорий и помещений складов временного хранения, таможенных
складов, свободных складов, свободных таможенных зон и магазинов
беспошлинной торговли и других мест, где могут находиться товары и
транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо
осуществляется деятельность, контроль за которой возложен на таможенные
органы Российской Федерации;

7. #G0Проверка финансово-хозяйственной деятельности

8. #G0Идентификация товаров, транспортных средств, помещений и
других мест #G0путем наложения пломб, печатей, нанесения цифровой,
буквенной и иной маркировки, идентификационных знаков, проставления
штампов, взятия проб и образцов, описания товаров и транспортных
средств, составления чертежей, изготовления масштабных изображений,
фотографий, иллюстраций, использования товаросопроводительной и иной
документации и других средств идентификации.

9. Проверки соблюдения таможенного законодательства после выпуска
товаров для обращения (последующий надзор)

10. Инвентаризация товаров и транспортных средств.

11.Контролируемые поставки.

Таким образом , очевидно , что действующее законодательство существенно
различается по вопросам отнесения той или иной деятельности к
конкретному виду. Так , в некоторых случаях надзорная деятельность
названа контролем , а контрольная – надзором. По единственному ,
свойственному только виду деятельности, существенному признаку
административного надзора – применение административных санкций ,
существующие разночтения в действующей нормативной базе невозможно
однозначно сделать вывод об обособленности данного явления в
существующей правовой среде. А сам административный надзор следует с
большей достоверностью отнести к контрольной деятельности и обозначить
его как вневедомственный контроль государственных органов
административной власти за исполнением законов и иных нормативных актов
(общеобязательных правил и нормативов) организациями , гражданами ,
учреждениями по конкретным видам возникающих отношений . Сохраняющийся
в наименовании многих контролирующих органов термин «надзор»
противоречит назначению этих органов и вносит лишь путаницу в
исследование государственных функций тех или иных структур
государственной или административной власти. На мой взгляд , действующее
законодательство следует привести к единому толкованию указанных
правовых явлений , принимая во внимание необходимость повышения статуса
надзирающих органов прокуратуры и оптимизации структуры контролирующих
органов административной власти. Так , предметом ведения двух систем
административных органов – ГИБДД МВД РФ и Российской транспортной
инспекции Министерства транспорта Российской Федерации , действующей на
основании «Положения о Российской транспортной инспекции»1 утвержденном
П#M12291 9030066остановлением Правительства РСФСР от 26 ноября 1991 г. №
20 являются отношения по безопасной эксплуатации автомобильного
транспорта и соблюдения правил действующих в этой области. Кроме
предмета ведения совпадают также задачи , методы , способы осуществления
контроля этими двумя структурами. В существовании разделено этих органов
нет никакого практического и юридического смысла. Таким образом, в целях
сокращения числа и штатов административных органов , полномочия
Российской транспортной инспекции возможно передать Государственной
инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ с упразднением структур
транспортной инспекции.

Глава 5. Надзор органов прокуратуры.

В соответствии с Законом РФ #G0от 17.01.92 г. N 2202-1 «О
прокуратуре»1 , в редакции #G0#M12291 901725805Федерального закона от
10 февраля 1999 года N 31-ФЗ#S; #M12291 901747803Федерального закона от
19 ноября 1999 года N 202-ФЗ#S ; #M12291 901751212Федерального закона от
2 января 2000 года N 19-ФЗ#S ; #M12293 0 901777826 0 0 0 0 0 0 0
0Федерального закона от 27 декабря 2000 года N 150-ФЗ#S , на органы
прокуратуры возложено осуществление от имени государства надзора за
исполнением всех действующих в Российской Федерации законов.

На основании выводов изложенных в предыдущей главе об основных
сторонах надзорной деятельности органов прокуратуры , анализируя закон
«О прокуратуре» , можно сформулировать определение осуществляемого
этими органами надзора , как повсеместной правоохранительной
деятельности осуществляемой системой обособленных государственных
органов , направленной на обеспечение соблюдения всеми субъектами
действующих законов и нормативно-правовых актов, принятых на их основе.


В этой связи необходимо дополнительно разрешить ряд теоретических
проблем , касающихся существования прокурорского надзора в Российской
Федерации , а именно :

А/ Проблемы места прокурорского надзора в системе государственного
управления.

Б/ Проблемы полномочий прокуратуры при осуществлении надзора (пределов
надзора).

В/ Проблемы контроля за деятельностью прокуратуры.

Статья 1 Закона РФ «О прокуратуре» устанавливает, что : « #G0Прокуратура
Российской Федерации - единая федеральная централизованная система
органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за
соблюдением #M12291 9004937Конституции Российской Федерации#S и
исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».
Осуществляя, во-первых, надзор за исполнением законов и, во-вторых, за
соответствием законам тех правовых актов, которые издаются органами
управления и контроля, представительными (законодательными) органами
субъектов Федерации, органы прокуратуры не подменяют их и не вмешиваются
в их оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о
ее целесообразности, отменять или изменять акты управления. Прокурор не
имеет права приказывать поднадзорным ему субъектам. Конституция РФ
содержит статью 129, говорящую о прокуратуре , в главе 7 «Судебная
власть»1 , но сама прокуратура к системе судебной власти не относится. В
первом случае прокуратуру можно рассматривать как надзорный орган
исполнительной власти. Тогда ограничения на осуществление надзора в
отношении Правительства и его актов , так же как и подконтрольность
Президенту – высшему лицу исполнительной власти РФ в части представления
на должность генерального прокурора кандидатур Федеральному Собранию РФ
, выглядят вполне уместно. В такой системе прав и полномочий
прослеживается определённая подчинённость прокуратуры исполнительной
власти. В общем плане законом декларируется подчинённость прокуратуры
только Конституции РФ и закону. Яровиков К.Ю. в статье «Надзорная
функция прокуратуры: История и проблемы развития» писал : «Необходимо
поставить вопрос об укреплении правового статуса прокуратуры ,
конституционном определении её функций, расширении её полномочий и
степени их императивности».2 Того же мнения об определении статуса
прокуратуры придерживается кандидат юридических наук И.Викторов ,
который указывает на необходимость введения в Конституцию РФ новой главы
с названием «Прокурорский надзор» , а деятельность прокуратуры должна
быть урегулирована , по его мнению, специальным федеральным
конституционным законом.3 О том , что надзор прокуратуры должен быть
высшим писал также Протопопов А.Л.4 На мой взгляд, сложившаяся
правоприменительная практика требует , в интересах законности,
определить место прокуратуры как органа совершенно независимого от
влияния какой либо ветви власти , и более того , от вмешательства в
деятельность прокуратуры каких либо высших чиновников государственной
власти. Если рассматривать государственное управление с позиции
разделения собственно управления государством и управленческой
деятельности органов административной власти , то в ограничении
надзорных полномочий прокуратуры в отношении Правительства содержится
противоречие , которое необходимо устранить. Правительство и издаваемые
им акты должны стать предметом прокурорского надзора , так как по сути
прокуратура есть орган, стоящий над системами всех ветвей власти (в
функциональном смысле) , так же подчиняющимися высшей власти закона.
Прокуратура ценна тем , что она представляют собой замкнутую
самодостаточную федеральную систему государственных органов с широчайшим
предметом надзора. Кадровая основа прокуратуры включает специалистов с
высшим юридическим образованием и опытом работы. Роль прокуратуры в
обществе высока , а законом ей предоставлены широкие полномочия. Таким
образом , как деятельность органа относящегося к государственной власти
, прокурорский надзор должен быть выделен в самостоятельную процедуру ,
свойственную только этой системе органов. Такой надзор , в основном за
деятельностью должностных лиц иных ветвей власти , позволит
оптимизировать государственное управление , повысить в нём законность
а также управляемость поднадзорных систем. Однако , на мой взгляд,
возможность уголовного преследования , осуществляемого органами
прокуратуры, должна быть сокращена до расследования преступлений
чиновников всех рангов и поддержания обвинения в уголовном процессе , с
исключением из подведомственности общеуголовных дел. Тем не менее , в
части расследования общеуголовных тяжких преступлений координирующую
роль прокуратуры необходимо сохранить , учитывая недостаточно высокий
уровень профессиональной подготовки . О необходимости изъятия у
прокуратуры функций государственного обвинения и расследования указывали
Даев В.Г. и Маршунов М.Н. 1

Актуальна проблема пределов прокурорского надзора. Выше указывалось ,
что Постановления Правительства РФ не входят в предмет прокурорского
надзора. Помимо предложения о расширении полномочий прокуратуры в этой
части , следует согласиться с И. Викторовым и закрепить законом право
законодательной инициативы Генерального прокурора РФ , которым он
обладал в соответствии с прежней Конституцией , а также право обращения
в Конституционный Суд с запросами самого Генерального прокурора РФ и
прокуроров субъектов Федерации.2 На мой взгляд , под прокурорский
надзор следует поставить даже деятельность и акты Президента РФ ,
учитывая , что во-первых , Указы Президента имеют подзаконный характер ,
во-вторых , деятельность высшего лица в государстве также должна
строиться в соответствии с законом , следовательно , её можно оценивать
с этой точки зрения. Однако , надзор прокуратуры в отношении высшего
лица государства необходимо ограничивать правовыми рамками , а
полномочия Генерального прокурора в этой части должны сводиться к
соответствующему уведомлению о факте нарушения закона. В случае же
отсутствия ответных действий Прокурор обязан обращаться в высшие
судебные инстанции. Викторов И. по поводу уголовного преследования
Президента писал , что ст. 93 Конституции РФ следовало бы изменить ,
указав в ч. 1, что заключения о наличии в действиях Президента РФ
признаков состава преступления и о соблюдении установленного порядка
выдвижения обвинения в его адрес должны даваться Генеральным прокурором
РФ , а не судами , ибо это не судебные функции.3

По результатам надзорной деятельности прокурор (его заместитель) издают
следующие акты:

1). #G0Протест , приносимый на противоречащий закону правовой акт в
орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий
орган или вышестоящему должностному лицу.

2). #G0Представление об устранении нарушений закона , которое вносится
в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные
нарушения.

3). #G0Мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или
производства об административном правонарушении , #G0исходя из характера
нарушения закона должностным лицом или гражданином.

4). #G0Предостережение о недопустимости нарушения закона ( #G0в
письменной форме) #G0при наличии сведений о готовящихся противоправных
деяниях.

5).Постановления об отмене постановлений вынесенных органами
предварительного следствия и дознания.

6). #G0Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам
предварительного следствия и дознания .

Возможность издания прокурорами такого акта как предостережение о
недопустимости нарушения закона появилась с введением изменений и
дополнений в Закон РФ «О прокуратуре» Федеральным законом1 от 10
февраля 1999 года N 31-ФЗ с 17 февраля 1999 года #M12293 0 901725805
24254 1051651756 345931407 24573 77 1114213564 2606118535 1265885411 #S.
Следует отметить , что ранее норма об указанном акте содержалась в
законе , но была отменена. В то же время , предостережение о
недопустимости нарушения закона направлено на предупреждение
правонарушения , тем самым устраняется возможность появления общественно
опасных последствий , проведения дополнительных
организационно-распорядительных мероприятий и траты средств на
восстановление права. Эффективность и дешевизна в случае прямого
недопущения совершения нарушений значительно выше чем тогда , когда
правонарушение свершилось как факт. При применении такой формы
реагирования расходы государства могут быть предотвращены реализацией
ограниченного круга надзорных мероприятий со стороны прокуратуры.
Таким образом , очевидна важность и необходимость существования и
применения такой формы надзорного акта как предупреждение о
недопустимости нарушения законодательства.

Таким образом , совокупность издаваемых по результатам надзорной
деятельности прокуратурой актов говорит об их значительном своеобразии ,
отличии от всех каких либо актов иных органов , в том числе
вневедомственного административного контроля. Однако такой перечень
расширять , на мой взгляд , не следует. Не согласен , связи с этим , с
предложением И. Викторова о введении в прокурорский надзор такого нового
акта как требование об отстранении от должности руководителя
коммерческой и (или) некоммерческой организации за систематические
нарушения законодательства.1 Хорошо известен низкий уровень законности
в государственном управлении 2 и ситуация в настоящее время
кардинально не изменилась. В обществе только начинают развиваться основы
демократии. При таких условиях прямое вмешательство в деятельность
коммерческой администрации может парализовать управление на любом
предприятии. Острие надзора и всю свою мощь прокуратуре , считаю ,
следует направить на надзор за деятельностью государственной
администрации и контролирующих органов. В то же время , предложения : о
повышении императивности протеста прокурора , того же автора и иных
учёных , не лишено практической пользы а принесение прокурором протеста
должно автоматически приостанавливать действие опротестованного акте , а
сам протест подлежать обязательному исполнению в 10-дневный срок ; о
расширении прав прокурора до возможности отстранения руководителей и
иных должностных лиц от занимаемой должности в случае невыполнения ими в
установленный срок требований прокурора об устранении явных нарушений
прав и свобод человека.3

Активная правовосстановительная функция прокуратуры проявляется
посредством реализации следующих своеобразных мер :

Уголовное преследование

#G0Освобождение своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых
административному задержанию на основании решений несудебных органов

Обращение в судебные органы с протестами и исковыми заявлениями

Направление #G0 сообщения о правонарушении и материалов проверки в орган
или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об
административных правонарушениях.

#G0Отмена дисциплинарных взысканий, наложенных в нарушение закона на
лиц, заключенных под стражу, осужденных, освобождение их своим
постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа,
карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.АдПри

Роль прокуратуры в поддержании режима законности на должном уровне в
последнее время всё более повышается. Во многом это объясняется тем,
что прокурорское реагирование на беззакония происходит гораздо быстрее
судебного — сроки рассмотрения представлений и протестов прокуроров
установлены законом достаточно сжатые. Кроме того, прокуратура
располагает возможностями добиться ликвидации нарушений закона не только
в отношении индивидуального заявителя, но и целых категорий граждан, в
частности, путем опротестования незаконных актов исполнительной власти.

Учитывая положения о необходимости наличия в деятельности любой власти
определённых «сдержек» и «противовесов» большую важность приобретает
реализация контроля за надзором прокуратуры. К основным функциям
управления в органах прокуратуры А. Стуканов относил , в том числе :
«контроль, представляющий собой систему наблюдения и проверки
соответствия процесса осуществления прокурорского надзора по всем его
отраслям и направлениям , принятым управленческим воздействиям … с
целью преодоления отклонений , устранения препятствий на пути
оптимального функционирования органов прокуратуры».1 Следует учитывать ,
что контроль реализуемый внутри любой системы органов , в том числе и
прокуратуры , явно недостаточен для поддержания режима законности ,
поэтому контроль внутренний должен дополняться контролем внешним. В
интересах быстроты и эффективности осуществления надзора Протопопов А.Л.
предложил вывести прокуратуру из сферы судебного контроля.2 Данный вывод
он мотивировал тем , что факт обращения в суд порождает бесконечную
судебную процедуру и может сделать бесцельным акт прокурорского
реагирования. С эти согласиться нельзя. Учитывая , что процедура
судебного разбирательства происходит гласно , судьи сами являются
высококвалифицированными юристами а две структуры процессуально
независимы друг от друга то проверка действий прокурора наоборот
послужит укреплению законности. Как и любая иная система прокурорская ,
в условиях бесконтрольности , подвержена дезорганизации и перерождению
в нечто противоположное своему назначению. Таким образом , если принять
во внимание положение о безусловном исполнении обоснованного протеста
прокурора , в суде могут быть оценены в основном последствия
исполнения такого акта так же как и бездействие прокурора.
Органическим дополнением судебного контроля должен являться контроль
общественный , реализуемый в одной из его форм – прямые выборы
прокуроров районного звена и субъектов Российской Федерации. Однако
данная форма контроля законом в настоящее время не предусмотрена. До
перестройки в системе государства существовала такая форма участия
общественности в управлении государством как народный контроль. Хотя
народный контроль и являлся декларативным по сути , однако такая форма
, на мой взгляд , должна быть закреплена и в наше время. Нет
необходимости возрождать всю систему народного контроля , по существу он
может быть воплощён в прямых выборах того , кто от имени избравших,
будучи наделён государственной властью , будет выполнять надзорные
функции - прокуроров. Иное значение имеет разрешение вопроса о
контроле за прокуратурой со стороны административной власти.
Предположим ситуацию когда работник прокуратуры не исполняет
судебного акта , либо когда его действия судом признаны незаконными ,
или в случаях совершения преступлений , каким образом к работнику
прокуратуры применять меры ответственности и вправе ли это делать
структуры исполнительной власти , ведь суд не обладает системой
осуществляющей практическое принуждение ? Статья 42 закона «О
прокуратуре» гласит , что #G0любая проверка сообщения о факте
правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов
прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением
случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении
преступления), производство расследования являются исключительной
компетенцией органов прокуратуры. Диспозиция указанной статьи исключает
разрешение вопроса о начале проверочных действий по заявлениям о
совершении преступлений иными должностными лицами , не относящимися к
системе органов прокуратуры. На мой взгляд такое положение неприемлемо
с точки зрения обеспечения законности. Правовой контроль , то есть
оценка действий работника прокуратуры , в таких случаях может быть
осуществлена судом , посредством гласного разбирательства. Учитывая ,
что по статье 46 Конституции РФ1 всякое действие или бездействие
должностного лица , в том числе то , которое обладает признаками
уголовной противоправности , может быть обжаловано в суд , должностные
лица , наделённые правом уголовного преследования (или граждане) обязаны
(вправе) обращаться в суд , представляя совокупность доказательств ,
дающих повод к возбуждению уголовного дела. Вышестоящий прокурор , при
этом , принимает решение о начале расследования в обязательном порядке
на основе судебного акта. Очевидно , что такая форма реализации
полномочий даёт право административным органам , коими являются
правоохранительные , осуществлять контроль через судебную систему за
действиями работников прокуратуры. Считаю такой контроль приемлемым в
предложенном виде в связи с тем , что предметом такого контроля
является не деятельность прокуратуры вообще , а конкретные действия
или бездействия отдельных работников. В закон «О прокуратуре» должны
быть внесены соответствующие изменения. Однако , указанный механизм
может быть реализован только при реальном реформировании
государственных институтов , в том числе судебных.

Таким образом по настоящей главе можно сделать следующие выводы :

1.Надзор органов прокуратуры необходимо отнести к непосредственно
государственной деятельности , как одну из основных форм осуществления
функций государства. То есть , прокурорский надзор – есть практическая
составляющая государственного управления. В то время как
надведомственный контроль органов административной власти – практическая
форма исполнительно-распорядительной деятельности государственных
органов административной власти.

2.Надзор – вид деятельности , который должен быть свойственен только
системе органов прокуратуры.

3.Статус органов прокуратуры и осуществляемый ими надзор должны найти
отражение в Конституции Российской Федерации в качестве
самостоятельного явления.

4.Полномочия прокуратуры следует расширить , с одновременным расширением
контрольных функций за надзорной деятельностью со стороны иных точно
определённых законом субъектов.

5.Основным предметом надзора должна быть деятельность структур властей
законодательной , судебной и административной , с одновременным
сокращением деятельности общеуголовного преследования , как функции
несвойственной надзору.

Заключение.

В представленной работе я сформулировал понятие государственное
управление как деятельность высших лиц государства , заключающееся в
волевом воздействии как на само государство в его политико-правовом
понимании , так и на систему органов государственной власти. Таким
образом , государственное управление – не форма деятельности
государственных органов исполнительной власти. Как правовое явление
государственное управление имеет иное содержание , как и совокупность
способов обеспечения законности в нём. Однако в работе ряд выводов
сделан мною исходя из традиционного отождествления управления
государством с практической деятельностью исполнительных органов
административной власти. Вопрос о точном определении понятия
государственное управление требует дополнительной разработки , что не
относится к теме работы.

Во второй главе мною определено общее понятие законности а также понятие
способов её обеспечения. Там же мною сделан вывод о необходимости
расширенного понимания законности как многогранного и многоэлементного
явления. Основываясь на теоретических разработках профессоров Атаманчука
Г.В. и Бахраха Д.Н. определил понятие дисциплины и целесообразности.
Отметил , что дисциплина , как правовое явление , свойственно
деятельности лиц , исполняющих управленческие функции , и совершенно не
свойственно деятельности субъектов автономных по отношению к системе
органов государственной власти. Далее сделан вывод о том , что понимание
способов обеспечения законности в управлении как методов , приёмов и др.
, применяемых исключительно государственными структурами и должностными
лицами , устарело и не отвечает принципам демократизации общества. В
совокупности способов обеспечения законности важное место должна занять
контрольная деятельность граждан и их объединений. На практическом
примере показана необходимость детальной правовой регламентации
деятельности служащих , установления основных принципов при выполнении
публичных задач.

В третьей главе мною проанализированы различные системы способов
обеспечения законности в государственном управлении , предложенные
ведущими учёными-административистами. Исходя из сложившейся
общественно-политической ситуации предложена и обоснована система
основных способов обеспечения законности на современном этапе. А именно
: контроль , который в свою очередь разделяется в зависимости от уровней
на контроль внутриведомственный , межведомственный , вневедомственный ;
в зависимости от субъектов его применяющих на контроль общественный ,
судебный , органов и должностных лиц административной власти. Надзор
может быть только общим и свойственным органам прокуратуры. Вывод о том
, к какому виду отнести деятельность судебных органов окончательно не
сформулирован ввиду подвижности статуса судебных учреждений и их
полномочий. Однако по основным признакам характеризующим каждый способ
обеспечения законности деятельность суда следует отнести к контрольной.

В четвёртой главе обосновано о доказано , что такое понятие как
административный надзор не находит отражение в нормативно-правовой
среде, а по основным признакам такой способ обеспечения законности
должен быть отнесён к вневедомственному контролю государственных органов
административной власти за исполнением законов и иных нормативных актов
(общеобязательных правил и нормативов) организациями , гражданами ,
учреждениями по конкретным видам возникающих отношений. Там же
предложено практическое направление реформирования существующего
законодательства в отношении содержащихся в нём понятий , а также по
конкретным органам власти.

В пятой главе дано понятие прокурорского надзора. Доказана необходимость
изменения действующего законодательства для повышения роли этого способа
обеспечения законности в государственном управлении. Описан ряд
теоретических вопросов существования прокурорского надзора и сделаны
практические выводы по ним. В совокупности с содержанием четвёртой
главы обоснован вывод о том , что понятие «надзор» должно быть
свойственно системе органов прокуратуры. Учитывая выводы первой главы
обоснована необходимость введения и закрепления механизма контроля за
надзорной деятельностью со стороны общественности и судебных органов.


Список использованной литературы.

1) Конституция РФ // #G0Российская газета. 1993. № 197.

2) Кодекс об административных правонарушениях РСФСР// #G0Ведомости
Верховного Совета РСФСР. – 1984.- N 27. - Ст.909 ; Собрание
законодательства Российской Федерации. – 1995. - N 18. - Ст.1594.

3) Таможенный кодекс РФ от 18.06.93 № 5221-1 // Российская газета.
1993. N 138.

4) Уголовно-исполнительный кодекс РФ от #G008.01.97 N 1-ФЗ// Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1997. - N 2 - Ст.198 #G0.

5) Закон РФ «О милиции» от 18.04.91 № 1026-1//Ведомости Съезда НД РФ и
ВС РФ. – 1991. - № 16. - Ст. 503.

6) Закон РФ от #G006.12.91 N 1992-1 «О налоге на добавленную стоимость»
// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. –
1991. - N 52. - Ст.1871.

7) Закон РФ от #G006.12.91 N 1993-1 «Об акцизах» // Собрание
законодательства РФ. - 1996. - N 11. - Ст.1016.

8) Закон РСФСР от 19.12.91 № 2060-1 «Об охране окружающей природной
среды» #S // #G0#M12291 9000344#SВВС РФ. – 1992. - N 10. - Ст. 457.

9) Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан» // Российская газета.
1993. N 89.

10) Закон РФ от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»// Собрание
законодательства РФ. – 1994. - № 35. - Ст. 3649.

11) Закон РФ от 18 октября 1995 года «О прокуратуре» // Российская
газета. 1992. N 39.

12) Закон РФ от 30.11.1995 N 187-ФЗ «#S#M12291 9014792О континентальном
шельфе Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. – 1995. N
49.

13) Закон РФ «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 №196-ФЗ
// Собрание законодательства РФ.- N 50, 11.12.95

14) Закон РФ от 11.04.98 N 58-ФЗ «О ратификации Конвенции 1947 года об
инспекции труда и Протокола 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции
труда, Конвенции 1978 года о регулировании вопросов труда и Конвенции
1981 года о безопасности и гигиене труда и производственной среде» //
Российская газета. 1998. N 74.

15) Закон РФ «#G0О внесении изменений и дополнений в #M12291
9004584Федеральный закон "О прокуратуре

Российской Федерации"#S от 10 февраля 1999 года N 31-ФЗ// Российская
газета. 1999. N 30.

16) Закон РФ от 30 марта 1999 № 53-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения» // Собрание законодательства РФ. – 1999. - N
14. - Ст. 1650.

17) Закон РФ от 17 июля 1999 № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1999. - №
29. - Ст. 3702.

18) Указ Президента РФ от 14.08.1996 года № 1177 «О структуре
федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2000.
N 97.

19) Указ Президента РФ от 15 июня 1998 года № 711 «#G0О дополнительных
мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»// Российская
газета. 1998. N 116.

20) Указ Президента РФ #G0от 09.11.01 № 1309 «О совершенствовании
государственного управления в области пожарной безопасности» //
Российская газета. 2001. N 223.

21) П#M12291 9030066остановление Правительства РСФСР от 26 ноября 1991
г. № 20 «Положение о Российской транспортной инспекции» // Библиотечка
Российской газеты. 2001. N 11.

22) Постановление Правительства РФ#S от 23.08.93 № 849 «#G0Вопросы
обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и организации
Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел
Российской Федерации» // Российские вести. 1993. № 167.

23) Постановление Правительства РФ#S от 23.10.93 № 1090 «О введение в
действие Правил дорожного движения» от 1993 года#G0#M12291 9000347//
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993.
- N 47. - Ст.4531.

24) П#M12291 901711866остановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. N
680 «Положение о санитарно-эпидемиологической службе» // Собрание
законодательства РФ. – 1998. - N 27. - Ст. 3197

25) П#M12291 1000000345остановление Правительства РФ от 9 сентября 1999
г. № 1035 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением
законодательства Российской Федерации о труде и охране труда» //
Российская газета. 1999. N 201.

26) Приказ МВД России от 14.12.93 N 536 «О введении в действие Правил
пожарной безопасности в Российской Федерации»// Российские вести. 1994.
N 12 .

27) Приказ МВД России#S от 20.04.99 № 297 «Наставление по организации
ДПС»// Российская газета. 25.05-01.06.1999. №№ 99,100,103.

28) Дело № 2-1338/01 за 2001 г. Холмского городского суда.

29) Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М. , 1997 .

30) Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М., 1973.

31) Бахрах Д.Н. Административное право России. - М. , 2000.

32) Братусь Б.Н. Юридическая ответственность и законность. - М., 1976.

33) Вебер М. Избранные произведения. - М. , 1990.

34) Викторов И. Прокуратура : статус на рубеже тысячелетий// Законность.
– 2000.- № 12 .

35) Даев В.Г. , Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. - Л.,
1990.

36) Драго Р. Административная наука. - М., 1982.

37) Зималаев Д.Г. Приостановление производства по делу под контролем
суда// Журнал российского права. - 1999. - № 10.

38) Козлов Ю.М. Научная организация управления и право. - М. , 1975.

39) Николаева Л.А. Соотношение прокурорского надзора и государственного
контроля. – В сб.: Вопросы теории и практики прокурорского надзора.
Часть 1. - М., 1975.

40) Новиков С.Г., Рагинский М.Ю. Прокуратура в системе советского
государственного аппарата.// Правоведение. - 1974. - № 3.

41) Стуканов А. Законность в деятельности органов административной
юрисдикции: Теория и практика прокурорского надзора// Законность.-1998.-
№12.

42) Тихомиров Ю. Законность в сфере государственного управления//
Законность .- 1998.- №6

43) Протопопов А.Л. Функции прокуратуры// Правоведение. - 2000.- №6.

44) Чиркин В.Е. Контрольная власть.// Государство и право. - 1993. - № 4
.

45) Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за
исполнением законов : разграничение компетенции и ответственности//
Государство и право. - 1999. - № 1.

46) Яровиков К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: История и проблемы
развития// Государство и право. – 1999.- № 11.

47) Словарь иностранных слов. - М. , 1979.

48) Философский энциклопедический словарь. - М. , 1983.

49) Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984.

50) Российская юридическая энциклопедия. – М. : «Инфра-М» , 1999.

51) Словарь административного права. – М., 1999.

52) Ожегов С.И., Шведкова К.Ю. Толковый словарь русского языка. - М.,
1994.

53) Комментарий к Конституции РФ/ Под ред. Л.А. Окунькова. – М., 1996.

54) Советское административное право : Учебник /Под. ред. Козлова Ю.М. -
М., 1985.

55) Административное право: Учебное пособие / Под ред. проф.
ТумановаГ.А. - М., 1997.

56) Административное право Российской Федерации : Учебник /А.П. Алёхин ,
А.А. Кармолицкий , Ю.М. Козлов. - М. , 1997.

57) Административное право : Учебник /Под. ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л.
- М., 1999.



1 Словарь иностранных слов. - М. , 1979. С.18.

2 Философский энциклопедический словарь. - М. , 1983. С.704.

3 Козлов Ю.М. Научная организация управления и право. - М. , 1975. С.
29.

1 Козлов Ю.М. Указ. соч. С.30.

2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М. , 1997 . С.
22-23.

3 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М., 1973. С. 8.

1 Философский энциклопедический словарь. - М., 1983. С. 591.

2 Козлов Ю.М. Указ. соч. С.32.

1 Козлов Ю.М. Указ. соч. С.33.

1 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 26.

2 Там же . С. 27.

3 Вебер М. Избранные произведения. - М. , 1990. С. 646.

1 Бахрах Д.Н. Административное право России. - М. , 2000. С. 3.

1 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 35.

2 Комментарий к Конституции РФ/Под ред. Окунькова Л.А. – М., 1996. С.
41.

1 Комментарий к конституции Российской Федерации/ Под ред. Окуниькова
Л.А. - М. , 1996 . С. 18

2 Атаманчук Г.В. Указ соч. С. 35-36.

1 Административное право Российской Федерации /А.П. Алёхин , А.А.
Кармолицкий , Ю.М. Козлов. - М. , 1997. С.16.

1 Алёхин А.П. , Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С.17.

1 Алёхин А.П. , Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 14.

2 Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. С. 9.

3 Драго Р. Административная наука. - М., 1982. С. 5-6.

4 Бахрах Д.Н. Указ . соч. С. 9.

1 Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. С. 101.

2 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. .223.

3 Там же. С. 224.

1 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 602.

2 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 223.

1 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 235.

2 Советское административное право /Под. ред. Козлова Ю.М. - М., 1985.
С. 252.

3 Административное право /Под. ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М.,
1999. С. 432.

1 Административное право / Под ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М.,
1999. С. 433.

2 Административное право Российской Федерации/ А.П. Алёхин , А.А.
Кармолицкий , Ю.М. Козлов. - М. , 1997. С. 365.

1 Российская газета. 1993. № 89.

1 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 207.

1 Дело № 2-1338/01 за 2001 г. Холмского городского суда.

1 #G0Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. – 1991. - № 16. - Ст. 503.

1 Братусь Б.Н. Юридическая ответственность и законность. - М., 1976.
С. 76.

1 Лунёв А.Е. Обеспечение законности в советском государственном
управлении. – М., 1963. С. 4.

2 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. – М.,
1974. С. 14.

1 Манохин В.М. Советское административное право. – Саратов, 1968. С.
223.

2 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного
управления в СССР. – М., 1981. С. 43.

3 Кармолицкий А.А. Административно правовое регулирование
надведомственных полномочий государственных инспекций. – М., 1985. С.
24.

1 Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за
исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности //
Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 82.

1 Административное право/ Под ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М.,
1999. С. 433.

1 Ожегов С.И., Шведкова К.Ю. Толковый словарь русского языка. - М.,
1994. С. 286, 371.

1 Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за
исполнением законов : разграничение компетенции и ответственности//
Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 83.

1 Административное право / Под ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М.,
1999. С. 436.

2 Словарь административного права. – М., 1999. С. 202.

1 Словарь административного права. - М., 1999. С. 200.

2 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 615.

1 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 616.

1 Протопопов А.Л. Функции прокуратуры// Правоведение. – 2000. - № 6. -
С. 176.

2 Зималаев Д.Г. Приостановление производства по делу под контролем
суда// Журнал российского права. - 1999. - № 10.- С. 137.

1 Административное право/ Под ред. проф. ТумановаГ.А. - М., 1997. С.
148.

1 #G0Российская газета. 1993. N 89.

2 #G0Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - N 2 -
Ст.198 #G0.

3 #G0Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. - N 18. -
Ст.1594.

1 Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996. С.245.

2 Российская юридическая энциклопедия. – М.: «Инфра-М» , 1999. С. 558.

1 Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за
исполнением законов : разграничение компетенции и ответственности//
Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 82.

2 Николаева Л.А. Соотношение прокурорского надзора и государственного
контроля. // Вопросы теории и практики прокурорского надзора /
Тематический сборник . - М., 1975. - Вып. 1 - С. 164-166.

3 См.: Новиков С.Г., Рагинский М.Ю. Прокуратура в системе советского
государственного аппарата.// Правоведение . - 1974. - № 3. - С. 46.

1 Даев В.Г. , Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. - Л.,
1990. С. 42-43.

2 Чиркин В.Е. Контрольная власть.//Государство и право. - 1993. - № 4 .
- С.11-12.

1 Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за
исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности //
Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 82- 84.

1 #G0Российская газета. 2000. N 97.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. - N 18. -
Ст.1594.

1 #G0Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. - N 50. –
Ст.

2 #G0Российская газета. 1998. N 116.

3 #G0Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. –
1993. - N 47. - Ст.4531.

1 #G0Российская газета. 25.05-01.06.1999. №№ 99,100,103.

1 Собрание законодательства РФ. – 1994. - № 35. - Ст. 3649.

2 #G0Российские вести. 1993. № 167.

2 #G0 Российская газета. 2001. N 223.

1 #G0Российские вести. 1994. N 12.

1 Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 29. - Ст. 3702.

1 #G0Российская газета. 1999. N 201.

2 Собрание законодательства РФ. - 2000. - N 6. - Ст. 760.

3 #G0 Российская газета. 1998. N 74.

1 Собрание законодательства РФ. – 1999. - N 14. - Ст. 1650.

1 Собрание законодательства РФ. – 1998. - N 27. - Ст. 3197.

2 ВВС РФ. – 1992. - N 10. - Ст. 457.

1 Российская газета. 1993. N 138.

2 #G0Собрание законодательства РФ. – 1995. N 49.

3 #G0Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. –
1991. - N 52. - Ст.1871.

4 #G0Собрание законодательства РФ. - 1996. - N 11. - Ст.1016.

1 #G0Библиотечка Российской газеты. 2001. N 11.

1 #G0Российская газета. 1992. N 39.

1 Комментарий к Конституции РФ/Под ред. Окунькова Л.А. – М., 1996. С.
558.

2 Яровиков К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: История и проблемы
развития//Государство и право. – 1999. -№ 11. - С. 72.

3 Викторов И. Прокуратура : статус на рубеже тысячелетий// Законность. –
2000.- № 12 . - С.22-23.

4 Протопопов А.Л. Функции прокуратуры// Правоведение.- 2000.-№ 6.-С.177.


1 Даев В.Г. , Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. – Л.
1990. С. 96, 107-109.

2 Викторов И. Прокуратура : статус на рубеже тысячелетий// Законность. –
2000.-№ 12 . С.22.

3 Там же. С.23.

1 #G0Российская газета. 1999. N 30.

1Викторов И. Прокуратура : статус на рубеже тысячелетий// Законность. –
2000. - № 12 . - С.25.

2 Тихомиров Ю. Законность в сфере государственного управления//
Законность . – 1998.- № 6. – С. 2.

3 Там же. С. 24. ; Протопопов А.Л. Функции прокуратуры// Правоведение.-
2000. - №6. -С. 178.

1 Стуканов А. Законность в деятельности органов административной
юрисдикции: Теория и практика прокурорского надзора//
Законность.-1998.-№12.-С.10.

2 Протопопов А.Л. Функции прокуратуры// Правоведение. - 2000. - №6. -
С.177.

1 #G0Российская газета. 1993. N 197.