Об'єктом дослідження є державний борг, його місце і роль в економічному розвитку України в період 1992 - 2000 роках.

При написанні дипломної роботи використовувались законодавчі і нормативні акти, які регулюють систему державного боргу та механізм його управління, матеріали Міністерства фінансів України, Міністерства економіки України, Міністерства статистики України, Державної комісії по цінних паперах і фондовому ринку, Національного агенства України по реконструкції і розвитку. В роботі над дисертацією використовувались офіційні публікації законодавчих і виконавчих органів, видання фінансових і статистичних установ країн з ринковою економікою та країн, що трансформуються. В роботі використані також статистичні дані МВФ, ЄБРР. Важливе значення мали праці українських та зарубіжних економістів, матеріали науково-практичних конференцій та семінарів, довідкова, періодична література та інші публікації.

Розділ І. ЕКОНОМІЧНА ПРИРОДА ДЕРЖАВНОГО БОРГУ

1.1. Державний борг в системі державних фінансів

Державний борг - важлива складова державних фінансів. Під державним боргом розуміють всю суму випущених і непогашених боргових зобов'язань держави (як внутрішніх, так і зовнішніх) включаючи видані гарантії за кредитами, що надаються іноземним позичальникам, місцевим органам влади, державним підприємствам. До появи державного боргу призводить існування державного кредиту.

Призначенням державного кредиту є мобілізація державою коштів для фінансування державних видатків, особливо коли державний бюджет є дефіцитним. Державний борг підрозділяється на внутрішній і зовнішній.

Державний внутрішній борг - це економічна категорія, що відображає підсистему економічних відносин між державою (включаючи місцеві органи влади) та кредиторами з числа юридичних та фізичних осіб. [48, c. 27]

З чисто формальної точки зору під державним внутрішнім боргом розуміється вся сума випущених, але не погашених державних позик з нарахованими по них процентами. Останні мають бути сплачені власникам державних цінних паперів у визначені державою строки. Крім суто державного внутрішнього боргу який визначається сумою випущених центральним урядом облігацій та інших видів боргових зобов'язань, а також кредитних цінних паперів, що випущені місцевими органами влади (штати, муніципалітети, окремі великі міста, як правило адміністративні центри) до внутрішнього державного боргу включається також заборгованість державних підприємств. Проте типовою, можна сказати, класичною формою державного боргу є борг центрального уряду та місцевих органів влади.

Державний внутрішній борг класифікується за видом фінансових інструментів та інституціональними ознаками. Мова йде про види та фінансові характеристики державних боргових зобов'язань або позик з одного боку, та державний статус чи рівень влади тих, хто випускає позики чи інші види державних цінних паперів. Звідси йде поділ державного внутрішнього боргу відповідно на державний внутрішній борг центрального уряду та борг місцевих органів влади.

Розміри державного боргу залежать від безлічі факторів, причому вони впливають на борг нерівнозначно. Це стосується випуску державних боргових зобов'язань як у вартісній, так і в товарній формах, відновлення й захист заощаджень громадян, як це має відбуватись в Україні, Росії та інших країнах СНД. Всі ці фактори спричиняють зростанню державного внутрішнього боргу. Цьому сприяє також невиконання зобов'язань національних об'єднань і асоціацій щодо отриманих ними валютних кредитів.

Зовнішній державний борг виникає в зв'язку з залученням державою зовнішніх позик. Державний зовнішній борг класифікується по наступних ознаках: по видах кредитів (банківські і фірмові); по формах надання (валютні і товарні); в залежності від цільового використання (інвестиційні і неінвестиційні позики); по умовах надання (пільгові, за сплатою високих процентів, на компенсаційній основі); по строках повернення заборгованості (короткострокові - до І року, середньострокові - 5-10 років, довгострокові - більше 10 років); по умовах повернення боргу (одночасно, рівними чи не рівними частинами). [22, c. 192]

Протягом двох століть між представниками різних економічних шкіл точаться суперечки: чи є державний борг тягарем для економіки? Прихильники позиції, що заперечує твердження щодо тягаря державного боргу, яка була панівною до другої світової війни і нині підтримується деякими впливовими економістами, вважають, що витрати поточного використання ресурсів, залучених шляхом державних позик, не можуть бути перенесені на майбутні покоління, і тому державний борг - не тягар для них. Їх позиція базується на таких основних аргументах:

ресурси, які одержує держава, завжди оплачуються її кредиторами у формі зменшення кількості товарів для приватного споживання, яке не може бути оплачене наступними поколіннями. Закрите суспільство не може мати більшу кількість товарів і послуг, ніж воно виробляє нині. Суспільство не може збільшити цю кількість, розраховуючись за неї майбутнім випуском. Збільшити сьогоднішній обсяг товарів і платити за них виробленим у майбутньому можливо, лише якщо здійснюване запозичення - зовнішнє, тобто зроблене кредиторами, які надають сьогоднішні товари в обмін на пізніший випуск;

зобовязання для майбутніх платників податків по процентах і основній сумі боргу, до яких призводить внутрішнє запозичення, не є тягарем для суспільства в цілому, оскільки ці платежі тільки перенесення доходів між майбутніми членами суспільства. Втрати платників податків компенсуються вигодою одержувачів платежів.

Один з відомих американських економістів А.Лернер розглядає концепцію “функціональних фінансів”, у якій значну увагу приділяє державному боргу. [21, c. 19] Як відомо, англійська класична політекономія розглядала державний борг як тягар, що накладається на майбутнє покоління, підриває його накопичення. Ця теза міцно закріпилась серед економістів, які займаються проблемою державних фінансів і фінансової політики. Кейнсіанська теорія, навпаки намагалася довести, що питання перекладення частини боргу неможливо розглядати прямолінійно. По суті справа значно складніша. А.Лернер, розглядаючи суть, наслідки державного боргу, виділяє дві його частини - внутрішній і зовнішній борг. На його думку, внутрішній борг не можна розглядати як тягар, накладений на майбутнє покоління. Особи різних вікових груп позичають один одному певні кошти. Під час погашення боргів грошові потоки повертаються до власників. У результаті рівень споживання не зменшується, відбувається лише перерозподіл доходів. [ А.Лернер писав: “Державний борг не є тягарем для майбутнього покоління, бо якщо воно буде здійснювати платежі по цьому боргу, то буде платити самому собі. Державний борг не є тягарем для нації, так як кожен цент процентів чи погашення основної суми позики, яка зібрана серед громадян як платників податків для здійснення платежів по державному боргу, повертається громадянам як до власників облігацій державних позик”. Щодо зовнішнього боргу, то, з точки зору А.Лернера, важливим є те, з якою метою робились позики: для фінансування поточних чи капітальних видатків держави. Якщо позики використовуються для фінансування поточних видатків, то майбутнє покоління з своїх майбутніх доходів будуть змушені гасити борг і проценти зовнішнім кредиторам. Якщо ж позики використовуються для фінансування капітальних державних витрат, то проблема полягатиме в тому, як продуктивно будуть використовуватись отримані кошти. Приріст національного доходу, отриманого в результаті економічного злету, дасть можливість не тільки сплатити проценти, а й збільшити доходи держави і населення.

Погляди на державний борг як на явище, що не є тягарем для економіки, були різко розкритиковані після другої світової війни такими впливовими економістами, як Дж.Бьюкенен, Е.Меаде, Р.Масгрейв, Ф.Модігліані. Їх мотивація у цілому зводиться до такого:

тягар державних видатків, що фінансуються податками, переноситься оскільки примусово вилучаються ресурси у теперішніх платників податків. Але видатки, що фінансуються запозиченням - чи то зовнішнім, чи то внутрішнім, - як правило не стають тягарем для поточного покоління, оскільки ресурси надаються заощаджувачами в обмін на державні облігації або інші активи. Для кредиторів змінюється лише форма утримання їх заощаджень;

тягар покладається на майбутні покоління, які вимушені платити податки для обслуговування боргу. Ці податки - не просте перенесення доходу, а тягар для всього суспільства, оскільки при відсутності видатків, що фінансуються запозиченням, ці податки не стягувалися б, тоді як інвестори в облігації одержували б такий самий доход від прибутковості фізичних активів, в які їх заощадження були б інвестовані. [18, c. 44-47]

Це думка прихильників класичної обтяжливої позиції, в якій власне стверджується, що тягар державного боргу полягає в додатковому оподаткуванні, необхідному для фінансування процентних зобовязань. Так в роботах визначного американського економіста, лауреата Нобелівської премії Дж. Б'юкенена значна увага приділена питанням державного кредиту.

Як підкреслює Дж. Б'юкенен, проблема існує тому, що уряд і політики рідко говорять про те, що державні витрати фінансуються за рахунок випуску грошей. Свою концепцію державного кредиту й урядової заборгованості Б'юкенен виводить з закономірностей суспільного вибору. Він відмічає, що “ніхто не може заперечувати більшу схильність політиків до нарощування державного боргу, ніж до збільшення податків”. Позики розширюють фінансові можливості й сприймаються виборцями як менш тяжкі в порівнянні з податками. Тому депутати законодавчих органів охоче підтримують позичкове фінансування.

Проблема тягаря державного боргу має ряд важливих аспектів. Один з них - це коли державні позичкові операції в довгостроковій перспективі неминуче призводять до зменшення споживання внаслідок падіння обсягів інвестицій в основні виробничі фонди, хоча на короткому проміжку часу одержані позики підвищують споживання.

Відомий економіст М.Калберг пояснює, що допускається, що держава підвищує частку запозичення у національному доході. В короткостроковому періоді це не впливає на дохід, а споживання на душу населення навіть поліпшується. Але у довгостроковому періоді дохід знижується і, як наслідок, споживання на душу населення падає.

Таким чином, на підставі дослідження державного боргу з усіх концепцій можна виділити дві, на наш погляд найцікавші. Перша - А.Лернера про зовнішній борг і його ефективність, яку можна застосувати до наших умов. Зростання зовнішнього боргу тільки тоді стає кабалою, коли залучені фонди пішли на поточні цілі й не привели до створення нової вартості і багатства. Зовнішні позики, залучені на фінансування обєктів промислового чи сільськогосподарського будівництва, тобто витрачені продуктивно, створять можливість повернути фонди з процентами, а залишок збільшить вартість і національне багатство.

Друга концепція (кейнсіанська теорія), яку розвивають багато економістів (Р.Масгрейв, К.Макконнелл, С.Брю та ін.), полягає в тому, що державний борг є громадянським активом, складеним із фінансових активів усіх субєктів ринку, тобто веде до підвищення попиту і ціни інших активів. Це становище особливо загострилося б під час зниження нових емісій корпорацій. Через це зайві заощадження мають бути залучені в інвестиції державних цінних паперів. [27, c. 42]

Дослідженню теоретичних питань державного боргу та державного кредиту у вітчизняній літературі приділяється недостатньо уваги, тоді як західна фінансова наука вивчає не лише природу державного боргу, а й наслідки використання боргового фінансування на макро- і мікрорівнях. Тому ці проблеми особливо актуальні і заслуговують на грунтовні дослідження вітчизняною фінансовою наукою.

Підсумовуючи вищесказане, можна відмітити, що державний борг є іманентною складовою державних фінансів у ринковій економіці. Аналізуючи еволюцію теорій державного кредиту слід відмітити існування багатьох ідей фінансової думки, які пройшли шлях від заперечення доцільності позик у класиків до захоплення ним у кейнсіанців і знову до заперечення державного боргу у неокласиків. Вітчизняна фінансова наука про державний борг, на нашу думку, повинна рухатись шляхом загальносвітових тенденцій фінансової думки, але з урахуванням національних умов.

1.2. Економічні передумови формування державного боргу

Досліджуючи державний борг, не можна обійти проблему бюджетного дефіциту. Існує позитивний взаємозв'язок між розмірами бюджетного дефіциту і державного боргу. Бюджетний дефіцит збільшує державний борг, а зростання боргу, в свою чергу, потребує додаткових витрат бюджету на його обслуговування і тим самим збільшує бюджетний дефіцит. Бюджетний дефіцит - це фінансове явище, яке не обов`язково відноситься до надзвичайних, виключних подій. В сучасному світі немає держави, яка б в ті чи інші періоди своєї історії не стикалася б з бюджетним дефіцитом. Але якість самого бюджетного дефіциту може бути різною:

а) дефіцит може бути пов`язаний з необхідністю здійснення значних державних вкладень в розвиток економіки. В цьому випадку він відображає не кризовий стан суспільних процесів, а державне регулювання економічної кон'юнктури, прагнення забезпечити прогресивні зрушення в структурі суспільного виробництва. Ще Дж.Кейнс обгрунтував можливість допущення випереджаючого росту державних витрат над доходами на певних етапах розвитку суспільства;

б) дефіцити виникають в результаті надзвичайних обставин (війни, великі стихійні лиха і т.д.), коли звичайних резервів стає недостатньо і потрібно вдаватися до джерел особливого виду;

в) дефіцит може відображати кризові явища в економіці, її розвал, неефективність фінансово-кредитних зв`язків, нездатність уряду тримати під контролем фінансову ситуацію в країні. В цьому випадку бюджетний дефіцит - явище надзвичайно тривожне, яке вимагає прийняття не лише термінових і діючих економічних заходів (по стабілізації економіки, фінансовому оздоровленню господарства і т.д.), але і відповідних політичних рішень.

Звідси зрозуміло, що в умовах економіки, яка розвивається динамічно із стійкими, а головне - ефективними міжнародними зв`язками бюджетний дефіцит (звичайно, в кількісно допустимих межах) може використовуватись. Його не потрібно драматизувати, тому що в борг жили і продовжують жити багато економічно розвинених держав.

Бюджетний дефіцит виник як результат негативних явищ в економічному та політичному житті держави і посилює їх, якщо він перевищує встановлені світовим досвідом показники, в рамках яких бюджетний дефіцит, як правило, керований у цивілізованому суспільстві. Тобто в такому суспільстві він допускається і при чіткому управлінні може дати поштовх розвитку економіки за рахунок керованості процесів. Рівень дефіциту визначається по відношенню до валового внутрішнього продукту (ВВП), або до затверджених витрат бюджету, але він не може бути постійним і залежить від різних чинників, які впливають на розвиток економіки (зростання або зменшення капіталу, розвиток інфляційних процесів). На цій основі можна виділити активні і пасивні форми дефіциту бюджету. [23, c. 34]

Активний дефіцит бюджету дає змогу підштовхнути подальший розвиток економіки і зростання капіталу. Пасивний - підкоряється законам інфляції. Завдання полягає в тому, щоб вишукати можливість за допомогою бюджетного дефіциту стимулювати економічний розвиток держави.

При створенні дефіциту державного бюджету виникають проблеми його покриття з найменшими витратами для економіки. Є декілька шляхів.

Скорочення витрат держбюджету. Цей шлях не завжди прийнятний, так як зменшення витрат може посилити спад в економіці, а скорочення соціальних програм провокує соціальну напруженість і веде до зменшення сукупного попиту, що в свою чергу знижує стимули виробництва.

Збільшення податкового тягаря. Цей шлях призведе до зменшення інвестицій і споживання, що в свою чергу також знижує можливість росту ВВП.

Перетворення дефіциту бюджету в державний борг. Це відбувається за рахунок:

- звернення держави за кредитом до національних банків;

- перетворення кредиту в зовнішній борг при одержанні його від іноземних держав;

- випуску державних цінних паперів - облігацій, які є зобов`язаннями держави виплатити суму запозичених грошей у населення з процентами.

Виплата державного боргу за рахунок збільшення пропозиції грошей на основі їх емісії. Це самий небезпечний шлях погашення бюджетного дефіциту, тому що він веде до інфляції. До такого методу покриття бюджетного дефіциту держави вдаються у випадку неможливості або невміння використовувати інші джерела. По суті це є спосіб відмови від частини боргу, поскільки його виплата відбувається обезціненими грішми.

Інфляційним джерелом фінансування бюджетного дефіциту є монетизація дефіциту, яка відбувається в результаті позик центрального банку урядові та купівлі центральним банком державних цінних паперів.

Характер фінансування державного сектора і бюджетного дефіциту має різні макроекономічні наслідки. Найбільш негативний вплив справляє монетизація дефіциту. Фінансування дефіциту через центральний банк безпосередньо впливає на грошову базу та розмір грошової маси. При монетизації дефіциту держава отримує сеньйораж - дохід від друкування грошей. Сеньйораж виникає в умовах перевищення приросту грошової маси над приростом реального ВВП, наслідком чого є зростання середнього рівня цін.

Завважимо, що витоки дефіциту державного бюджету України були закладені ще у фінансовій політиці колишнього СРСР. Оскільки криза економіки бере початок у відтворені виробництва, то і корені інфляційних процесів потрібно шукати в розбалансованості економіки, скороченні доходів бюджету, диспропорції в таких показниках як накопичення та споживання. Прорахунки як в економічній так і в фінансовій політиці призвели до розвитку позаекономічних методів перерозподілу фінансів - розкрадання державного майна, приписок, тобто розвитку тіньової економіки. Посиленню кризових явищ слугував і затратний механізм управління бюджетними витратами, у результаті чого з'явилась необмежена кількість будов соціально-культурної сфери та об'єктів незавершеного будівництва і невстановленого обладнання. Таке неефективне використання державних фінансів порушило фінансові відносини, за якими завжди стоять реальні матеріальні цінності, оскільки рух фінансових ресурсів відображає процес утворення, розподілу і використання національного доходу та його вагомої частки - державного бюджету, що й спричинило постійний дефіцит бюджету.

Таким чином, інфляційні процеси виникли давно і закономірно призвели до економічної кризи, різкого зниження доходів бюджету та зростання дефіциту державного бюджету.

Глибокі кризові процеси в економіці України, що пов'язані з руйнуванням старих, адміністративно-командних структур та формування нових засад ринкових відносин, спричинили до різкого скорочення виробництва і відповідно валового внутрішнього продукту. Динаміку ВВП за 1992-1999 роки відображено в таблиці 1.1.

Таблиця 1.1

Динаміка ВВП України в 1992-1999 роках

Джерело: Тенденції української економіки. - червень, 2000 - с.4.

Бюджетний дефіцит впливає на економіку не лише своїм розміром, а і його співвідношенням з доходами і витратами і найважливішими макроекономічними показниками. В 1998 році частка граничного розміру дефіциту в доходах бюджету становила 12,7 %, а у видатках 11,2%, в 1997 році частка фактичного дефіциту в доходній частині бюджету складала 37,5%, а у витратній - 27,3% (див.табл.1.2).

Україна протягом цілого ряду років покривала величезний дефіцит державного бюджету за рахунок кредитної емісії центрального банку. Тому приріст державного боргу здійснювався паралельно і в прямій залежності від розміру та динаміки дефіциту державного бюджету. Емісійний шлях покриття бюджетного дефіциту використовувався в противагу тим статутним положенням, які були проголошені щодо принципів функціонування Національного банку України. Зокрема в Законі “Про банки та банківську діяльність”, констатувалося: “Національному банку забороняється фінансування дефіциту державного бюджету”. Але Україна впродовж цілого ряду років використовувала кредитну емісію центрального банку для прямого грошового покриття дефіциту бюджету.

Так, на протязі 1991 - 1995 років розмір кредитної емісії Національного банку України, що здійснювалася з метою фінансування дефіциту бюджету, досяг справді астрономічної суми - 7 738 817 790 гривень. Якщо прийняти до уваги ту обставину, що державний внутрішній борг України за станом на 1 січня 1996 року становив 8 002 222 910 гривень [66], то це означає, що 96,7% цієї суми боргу утворилося за рахунок кредитів, що були надані уряду Національним банком для фінансування дефіциту державного бюджету. Такий нецивілізований спосіб фінансування державних витрат виявився найбільш дійовим фактором розвитку гіперінфляції, яка впродовж 1992, 1993 та 1994 років зруйнувала економіку і спричинила зубожіння переважної більшості населення України.

В світовій господарській практиці існують різні оцінки граничного розміру бюджетного дефіциту. Наприклад, Маастрихтський договір серед інших умов, що ставляться потенційним учасникам валютного союзу ставить показник розміру дефіциту державного бюджету (3 % від ВВП). А за даними міжнародної статистики величина бюджетного дефіциту в індустріально розвинутих країнах також коливається в межах 3 - 4 % від розміру ВВП, хоч у деяких країнах цей показник сягає 10 і більше процентів. Згідно з такими міжнародними стандартами рівень бюджетного дефіциту в Україні відносно прийнятний. Проте важливо постійно з'ясовувати, завдяки чому складається та чи інша його величина, аналізувати джерела його покриття.

Починаючи з 1995 року в Україні дефіцит усе більше покривався за рахунок державних облігацій та зовнішнього фінансування (див.табл.1.3).

Використання внутрішніх державних позик для покриття дефіциту державного бюджету є більш ринковим інструментом, ніж додаткова грошово-кредитна емісія, проте тривале його застосування за умови збереження незмінними всіх інших параметрів економічної системи (тобто без зростання ВВП, рівня податкових надходжень, інвестицій тощо) призводить до збільшення розмірів державного боргу та поглиблює фінансову кризу в країні.

Таблиця 1.2

Динаміка дефіциту Державного бюджету України за 1992-1999 роки

1992-1995 роки-млн.крб.

1996-1999 роки-тис.грн.

Таблиця 1.3

Фінансування дефіциту бюджету,

(в % до загальної суми дефіциту)

Дефіцитний бюджет призводить до прискореного зростання державного внутрішнього боргу і в інших країнах перехідної економіки. Так, в Росії дефіцит державного бюджету (в % до ВВП) за ряд років становив: в 1991 році - 16, в 1992 році - 6,9, в 1993 році - 5,7, в 1994 році - 8,3 процента.

На нашу думку, в аналізі бюджетного дефіциту слід виділити глибинне, загальне, що властиве будь-якій державі, в якій витрати стали перевищувати доходи, і більш поверхове, що має місце в окремій країні, тобто особливе. До загального необхідно віднести стан виробництва, його ефективність і політику державного впливу на доходи і витрати.

Якщо це визначення застосувати до пояснення глибинних причин бюджетного дефіциту в Україні, то такими будуть спад виробництва і зростання витрат на виготовлення продукції, а також невиважена політика витрат у відношенні до державних доходів.

Щодо конкретних особливостей розвитку економіки України, які зумовлюють дефіцит бюджету, можна виділити:

структурну дисбалансованість народного господарства в бік значного переважання виробництва засобів виробництва над виробництвом предметів споживання;

збереження значної кількості нерентабельних державних підприємств, що одержують дотації;

збереження ситуації, за якої прибутковішими є вкладення капіталу в торгово-посередницьку і фінансово-кредитну сфери;

невиправдано “роздуті” соціальні програми;

величезні державні невиробничі витрати;

приписки, крадіжки, втрати виробленої продукції і багато чого іншого, що не піддається суспільному обліку і не стало обєктом ефективного контролю з боку держави. [28, c. 20]

Очевидно, що зменшення і повна ліквідація бюджетного дефіциту можуть бути забезпечені лише шляхом подолання причин, які його зумовлюють. Зрозуміло і те, що це справа багатьох років, протягом яких економіка буде функціонувати в умовах бюджетного дефіциту.

Таким чином, проведений аналіз свідчить, що найважливішими причинами формування державного боргу є: [26, c.23]

незбалансованість державного бюджету, невиконання його прибуткової частини, безконтрольні і безвідповідальні витрати фінансових ресурсів;

гіпертрофований розвиток тіньової економіки, в якій на кінець 1998 року майже половина грошей перебувала поза сферою банківського обігу;

високий податковий тиск і, як результат не повне збирання податків;

значно поширений процес бартерного (безгрошового) обміну продукції, який практично не контролюється державою.

Отже, бюджетний дефіцит виникає як результат негативних явищ в економічному та політичному житті держави і призводить до утворення і зростання державного боргу. Необхідно здійснювати довгострокову політику регулювання бюджетного дефіциту, відмовитись від його споживчого характеру з метою використання джерел фінансування бюджетного дефіциту в інвестиційних цілях.

Розділ 2. МОНІТОРИНГ ВНУТРІШНЬОГО ДЕРЖАВНОГО БОРГУ

В УКРАЇНІ

2.1 Структура державного внутрішнього боргу України

Державний борг України - це заборгованість держави за усіма кредитними операціями. Відповідно, державний внутрішній борг країни - це борг перед юридичними особами та перед фізичними особами, що володіють державними цінними паперами та компенсаціями за них.

На даний час державний борг в Україні, в тому числі внутрішній не розраховується централізовано і немає відомостей про спроби об?єднання зусиль різних державних інститутів, які були б спрямовані на те, щоб звести всю інформацію, що мається стосовно загальної суми державного боргу, визначення її співвідношення з іншими загальними макроекономічними показниками (ВВП, обсяг зовнішньої торгівлі, тощо).

Варто зауважити, що інформація, яка торкається державних боргів України є в значній мірі закритою для широкого загалу. І це в певній мірі виправдано деякими політичними міркуваннями. В першу чергу це пояснюється соціальною напругою в суспільстві, що не лише не спадає, а час від часу посилюється, набуваючи все нових гострих форм свого прояву.

Залежно від того, з внутрішніх чи зовнішніх джерел здійснюються запозичення, державний борг формується як внутрішній чи зовнішній борг. Кількісна оцінка внутрішнього боргу здійснюється в національній валюті, зовнішнього - в іноземній, як правило в доларах США. Тому для співставності результатів аналізу обидві складові боргу необхідно оцінювати за відповідним курсом валют на якусь одну валюту.

Враховуючи, що з часу набуття Україною суверенітету, державний бюджет затверджувався і виконувався з дефіцитом, з 1991 року відбувається зростання державного боргу.

Статистика державного боргу свідчить про кілька етапів у його формуванні та розвитку. [39, c.30] Перший етап - період з 1991 по першу половину 1994 років характеризувався залученням із внутрішніх джерел виключно прямих кредитів Національного банку та хаотичним утворенням зовнішнього боргу шляхом надання урядових гарантій по іноземних кредитах. На початок 1994 року державний борг склав 4,8 млрд. доларів США, з яких 25 процентів складав внутрішній державний борг.

До другого етапу можна віднести період з другої половини 1994 року по перше півріччя 1997 року. В цей період поряд з наданням зовнішніх гарантій державний борг формувався і за рахунок отримання зовнішніх позик від міжнародних фінансових організацій, було врегульовано заборгованість України за енергоносії, розпочався випуск облігацій внутрішніх державних позик та поступове заміщення цими облігаціями прямих кредитів Національного банку України.

Третій етап - з другого півріччя 1997 року по нинішній час - характеризується суттєвим скороченням можливості урядових запозичень як зовнішніх, так і внутрішніх джерел.

В 2000 році державний борг України становив 14,3 млрд. доларів США, з яких 70,8% припадає на зовнішній борг та 29,2% - на внутрішній (див. Рис. 2.1).

Рис. 2.1. Структура державного боргу України, %

Поняття державного внутрішнього боргу, його структури, види і форми, визначені Законом України про державний внутрішній борг, прийнятому у вересні 1992 року. До складу внутрішнього державного боргу згідно з Законом входять позичання уряду України і позичання, здійснені при безумовній гарантії уряду. До складу внутрішніх боргових зобов'язань уряду належать випущені облігації внутрішніх державних позик та одержані урядом кредити. До 1996 року внутрішній борг України формувався переважним чином внаслідок отримання прямих позик Національного банку для фінансування дефіциту державного бюджету. Структура внутрішнього боргу була затверджена законом лише в 1997 році. В січні 1997 року прийнято Закон України “Про структуру державного внутрішнього боргу України за станом на 1 січня 1996 року і граничний розмір державного внутрішнього боргу України на 1996 та 1997 роки ”. Сумарний обсяг державного внутрішнього боргу в Україні на 1 січня 1996 року становив 8 002 222 910 гривень, в тому числі заборгованість держави перед юридичними особами, включаючи заборгованість уряду за внутрішніми позиками становила 253 290 877 гривень, або 3,17% від загальної величини державного боргу (див. Рис. 2.2).

??? 2.2 ????????? ?????????? ???????????? ????? ??????? ??????

на 1.01.1996 року, %

Таблиця 2.1

Структура державного внутрішнього боргу України

станом на 1 січня 1996 року

Джерело: Закон України “Про структуру державного внутрішнього боргу України за станом на 1 січня 1996 року і граничний розмір державного внутрішнього боргу України на 1996 та 1997 роки”.

Деталізовану структуру державного внутрішнього боргу України відображено в додатку А. В заборгованість держави по облігаціям внутрішньої позики входять випуск облігацій в 1995р., 1996р. та в 1997р., Республіканської десятипроцентної позики 1990 року, державної внутрішньої п?ятипроцентної позики 1990 року.

Крім заборгованості перед юридичними особами держава виявилась за станом на 1996 рік величезним боржником перед банківськими установами, точніше кажучи, перед Національним банком України. На 1 січня 1996 року заборгованість уряду перед Національним банком становила: 7 747 977 383 гривень або 96,8% загальної заборгованості.

Таким чином, непогашений внутрішній борг уряду України охоплює собою усі кредитні угоди, що протягом ряду років були заключенні та гарантовані ним, передусім борги перед Національним банком, інші позики та зобов'язання уряду перед підприємствами та населенням, включаючи й боргові зобов'язання колишнього СРСР.

Починаючи з 1996 року основний вплив на динаміку державного внутрішнього боргу мав випуск облігацій внутрішньої державної позики, які відповідно до Законів про державний бюджет на 1996, 1997 та 1998 роки поступово заміщували прямі кредити Національного банку. На 1997-ий і 1998-ий роки структури державного внутрішнього боргу не затверджувались, тому неможливо зробити їх аналіз, виходячи із офіційних цифр державного боргу.

Динаміку зростання внутрішнього боргу України можна прослідкувати по рисунку 2.3. Порівняні дані по розміру державного боргу за шість останніх років наведенні в таблиці 2.2.

Таблиця 2.2

Державний борг України у 1996-2001 роках

(на початок року)

Звертає на себе увагу стрімке зростання внутрішнього державного боргу - більш як у два рази на початок 1998 року та на 32,5% - на 1.01.1999 року, порівняно з попереднім періодом. Окрім того, станом на початок 2000 року державний борг практично становить більше половини розміру ВВП, що є економічно небезпечним рівнем. Якщо підтримувати імідж України як держави, що розраховується по своїх боргах, то необхідно додержуватись рівня боргового навантаження, що не перевищує 20-25% від ВВП.

Рис 2.3. Динаміка зростання внутрішнього боргу України

Внутрішній борг можна умовно поділити на боргові зобов'язання двох видів: ринкові, що існують у формі державних емісійних цінних паперів, та неринкові, що виникли за підсумками виконання державного бюджету, інших позиках та зобов'язаннях.

До ринкових інструментів можна віднести облігації внутрішньої державної позики (ОВДП), облігації внутрішньої державної ощадної позики (ОВДОП) та казначейських векселів.

Типовим прикладом неринкових інструментів державного внутрішнього боргу є заборгованість уряду Національному банку України. Сюди входить також заборгованість, що створилась в результаті компенсації гарантованих заощаджень громадянам України чи інших державних боргових сертифікатів, що в свій час були розміщені серед населення (речові облігації, тощо).

Щодо державних цінних паперів, то доцільно взяти до уваги досвід Росїі, де емісія державних казначейських зобов?язань розпочалась на 2 роки раніше. Там обслуговування внутрішнього боргу стало основним дефіцитоутворюючим фактором. Підтримання піраміди державних казначейських зобов?язань стає можливим лише за рахунок її розширення, але його резерви вже майже вичерпано. Поточні зобов?язання за внутрішнім боргом складають 10% ВВП на місяць. Це означає, що, навіть якщо Федеральний бюджет припинить фінансування всіх видатків, крім обслуговування внутрішнього боргу, податкових надходжень без емісії державних цінних паперів для цієї мети не вистачить.

Враховуючи темпи зростання емісії ОВДП в Україні, ставки їхньої дохідності, а також усе менші обсяги податкових надходжень, логічно припустити аналогічний до російського сценарій розвитку подій.

В 2000 році внутрішній державний борг склав 22,8 млрд. гривень, з яких 12,2 млрд. гривень або 53,3% становила заборгованість по ОВДП (див.табл.2.3, рис. 2.4).

Рис. 2.4 Структура державного внутрішнього боргу України, %

З огляду на це розглянемо докладніше, як відбувалось формування боргу за рахунок облігацій.

Державні боргові зобов'язання давно стали невід'ємною частиною фінансових систем розвинених країн, передусім, як інструменти обслуговування внутрішнього державного боргу. Випускаючи державні цінні папери держава може фінансувати поточний дефіцит державного бюджету та цільові державні програми, забезпечувати касове виконання бюджету, зменшувати коливання в процесі надходження податкових платежів. Випуск цінних паперів дає змогу державі ліквідувати касові розриви і відповідно гасити раніше випущені і розміщувати нові боргові внутрішні зобов'язання.

Сформований внутрішній ринок державних боргових зобов'язань крім неінфляційного фінансування державного бюджету є також основою кредитно-грошової політики центрального банку. Він допомагає визначити реальну вартість обслуговування державного боргу і встановлювати орієнтири для ринкових ставок за іншими інструментами фінансового ринку. З допомогою ринку державних боргових зобов'язань його учасники отримують можливість розміщувати тимчасово вільні фінансові ресурси й одержувати високонадійні й високоліквідні інструменти, створювати вторинні резервні активи, а центральний банк - інструмент для проведення кредитно-грошової політики за допомогою операцій “на відкритому ринку”. Ринок державних зобов'язань охоплює також значні шари як внутрішніх, так і зовнішніх інвесторів.

104

Таблиця 2.3

Структура державного внутрішнього боргу України

В нашій країні ринок державних боргових внутрішніх зобов'язань розвивався трохи інакше. В Україні склалася деформована система випуску й обігу державних цінних паперів, що не відповідає сьогоднішнім вимогам економічного та політичного розвитку і, як наслідок цього, вона зіткнулася з рядом принципових проблем, зволікання з розв'язанням яких може призвести до хронічної фондової кризи ринку державних зобов'язань.

Загальний обсяг випуску державних боргових зобов'язань згідно із чинним законодавством регулює Верховна Рада України в межах визначеного бюджетом на поточний рік граничного розміру внутрішнього державного боргу. Кабінет Міністрів України за погодженням із Національним банком України визначає характер і умови випуску державних боргових зобов'язань. До боргових зобов'язань уряду України належать випущені ним цінні папери, інші зобов'язання у грошовій формі, гарантовані урядом України, а також одержані ним кредити.

Ринок державних цінних паперів України функціонує на базі використання таких фінансових інструментів як облігація внутрішньої державної позики, облігації внутрішньої державної ощадної позики (ОВДОП) та казначейських векселів. ОВДП випускаються у вигляді записів на рахунках у системі електронного обігу цінних паперів, термін їх погашення - 28, 63, 91, 182, 273 дні та 12, 18, 24 і 36 місяців. Номінальна вартість облігації 100 гривень.

Випуск облігацій внутрішньої державної позики розпочався з березня 1995 року. В цьому ж році обсяг випуску становив 293,8 млн. гривень, було залучено від випуску коштів за номінальною вартістю на 304 млн. гривень, виплати в 1995 році по облігаціях становили 140,7 млн. гривень. Дохідність по облігаціям коливалась від 63% до 145% річних.

На початок 1996 року в обігу знаходилось ОВДП за цінами розміщення на первинних аукціонах в сумі 204 млн. гривень, а з врахуванням процентів належних до виплати по облігаціях - 253 млн. гривень.

За результатами випуску ОВДП в 1996 році на покриття дефіциту бюджету залучено було 1571,1 млн. гривень, виплати за державним облігаціями склали 1935,3 млн. гривень, як результат, борг у формі облігацій за 1996 рік зріс у 9,2 рази. На фактичні вартісні показники ринку державних облігацій мав негативний вплив ряд факторів: перевищення фактичних місячних темпів інфляції у першому кварталі над прогнозними; нерівномірність надходження допомоги протягом року. Внаслідок політики дорогих облігацій, що проводилась в першому півріччі 1996 року, обсяги виплати доходу за облігаціями у другому півріччі зросли втричі в порівнянні з першим півріччям. Разом з тим, дохідність за облігаціями протягом другого півріччя була знижена більш, як у півтора рази. Серед факторів, які стримували якісний розвиток ринку державних облігацій в 1996 році слід відзначити також відсутність єдиного підходу до оподаткування доходів по операціях за внутрішніми державними позиками.

За станом на 1 січня 1997 року в обігу знаходилось державних облігацій за цінами розміщення 1788 млн. гривень, а з врахуванням процентів, належних до виплати - 2340 млн. гривень. Показник співвідношення державного боргу ОВДП стосовно ВВП на початок 1997 року складав 2,2%.

Внаслідок уповільнення інфляційних процесів у 1996 році, облігації внутрішньої державної позики перетворилися в найбільш ліквідний та надійний і водночас максимально прибутковий інструмент. Порівняно швидке зростання ринку державних цінних паперів, активна політика позик та намір уряду і Національного банку переорієнтувати ресурси з ринку ОВДП на користь реального сектору економіки сприяли тому, що на ринок державних цінних паперів України прийшли іноземні інвестори. Приплив ресурсів нерезидентів спричинив деяке зниження ставок прибутковості державних облігацій.

Але, незважаючи на досягнуті результати, уряд України й далі використовував для фінансування бюджетного дефіциту тільки розміщення короткострокових зобов'язань, не ризикуючи випускати облігації з довшим терміном погашення, що не усувало диспропорцій держбюджету і нагромаджувало короткостроковий внутрішній борг.

На початку 1997 року Національний банк і Міністерство фінансів узяли курс на зниження облікової ставки і ставок прибутковості по державних облігаціях. Основною метою цієї політики було зниження вартості обслуговування внутрішнього державного боргу, переорієнтація тимчасово вільних ресурсів комерційних банків у реальний сектор економіки й одночасне зниження кредитних ставок. Цей період характеризується зниженням облікової ставки, остаточною відмовою від кредитних аукціонів НБУ та практики зменшення сум обов'язкових резервів комерційних банків на суму придбаних ОВДП.

В результаті введення Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств” з липня 1997 року проценти, нараховані по ОВДП і дисконт по них враховуються у складі прибутку резидентів України і, як прибуток від операцій із державними цінними паперами, отриманий на вторинному ринку, оподатковуються на загальних підставах. В результаті резиденти, передусім вітчизняні банки, були поставлені в нерівні умови із нерезидентами, тому іноземний капітал, найбільш чутливий і мобільний до будь-яких ринкових змін, одержав безперешкодний доступ на внутрішній український ринок цінних паперів.

Положення про порядок роботи нерезидентів на внутрішньому фондовому ринку було прийняте тільки у вересні 1997 року, однак і воно практично не змінило їхнього становища, так як на той час іноземний капітал контролював уже понад 60 % державного внутрішнього боргу.

При цьому Національному банку доводилося викуповувати на торгах Міжнародної валютної біржі значні обсяги пропозиції долара, щоб утримати стабільний курс національної валюти.

Попит нерезидентів на державні облігації підтримувався також офіційним запевненням уряду про швидкий випуск зовнішніх довгострокових зобов'язань, ставка прибутковості по яких була б значно нижчою, ніж по внутрішніх. Та надання кредитного рейтингу, необхідного для випуску державних цінних паперів на міжнародний ринок капіталів, стримувалося неприйняттям Верховною Радою державного бюджету.

Впродовж 1997 року ринок державних облігацій функціонував у несприятливому макроекономічному оточенні. Це відсутність протягом першого півріччя 1997 року закону про державний бюджет, незадовільне надходження до державного бюджету податкових платежів, недостатні темпи приватизації, повільні зрушення в економіці.

У розвитку ринку ОВДП у 1997 році можна виділити декілька періодів. В перший період - з січня по травень - попит на державні облігації стабільно перевищував пропозиції, що дозволило знизити дохідність за ОВДП з 48 - 60% до 21 - 31%. Протягом другого періоду, з червня по серпень, суттєво зросла інтенсивність залучення коштів через ринок ОВДП. Саме на ці місяці припали пікові виплати по ОВДП попередніх випусків. Попит на облігації впродовж цього періоду перевищував їх пропозицію, відповідно продовжувалось зниження дохідності ОВДП. На кінець серпня дохідність по короткотермінових облігаціях знизилась до 19,7%, з червня було припинено фінансування бюджетного дефіциту через тримісячні облігації і був згорнутий продаж півторарічних облігацій.

Третій період розпочався в вересні і продовжувався до кінця 1997 року. Суттєве зниження дохідності ОВДП влітку 1997 року створило умови для спрямування інвестицій не тільки на операції на ринках валюти і державних облігацій, а і на ринок корпоративних цінних паперів, кредитування виробничих об'єктів. Проте корпоративний сектор ринку цінних паперів через його нерозвиненість не набув поштовху. З іншого боку ставки за банківськими кредитами і депозитами не знижувались адекватно зниженню дохідності ОВДП. В поєднанні з цією обставиною кризові явища на міжнародних ринках капіталу спричинили різке скорочення попиту на державні облігації та зростання дохідності за ОВДП.

Кризові явища на міжнародних ринках капіталу в четвертому кварталі 1997 року, складна ситуація в країні щодо надходження податкових платежів у грошовій формі, їх невідповідність потребам фінансування першочергових бюджетних програм та незадовільні темпи приватизації створили тиск на ринок ОВДП, призвівши до різкого зменшення попиту на облігації та зростання їх дохідності у січні-лютому до 50% річних. Нова хвиля кризових явищ на закордонних фінансових ринках, продовження складної ситуації з надходженням податків та обмеження Національним банком своєї участі на ринку облігацій спричинили в червні різке підвищення дохідності - до 75% річних.

На початку 1998 року ситуація на ринку ОВДП дещо стабілізувалася, хоч попит іноземних інвесторів і далі падав і основним покупцем на первинному ринку ОВДП залишався Національний банк України. Проаналізувавши події осені 1997 року, уряд переглянув свою політику на ринку внутрішніх державних зобов'язань, було прийнято рішення не нарощувати суми внутрішнього боргу з ОВДП.

Проте на той час на фінансовому ринку з'явився ряд нових дестабілізуючих чинників. По-перше, істотне розширення валютного коридору і наступне різке знецінення гривні створили серйозні інфляційні очікування. По-друге, в ухваленому законі “Про державний бюджет на 1998 рік” не знайшла чіткого відображення схема виплат з ОВДП. І, нарешті, обсяги виплат з ОВДП порівняно з попереднім роком значно збільшилися.

Таким чином, основною проблемою, що постала на ринку державних цінних паперів на початку 1998 року, було погашення вже накопиченого боргу. Всього за 1997 рік в Україні було розміщено ОВДП обсягом більш ніж 11,5 млрд.гривень, внутрішня заборгованість уряду з ОВДП становила 8,8 млрд.гривень, яка до того ж була короткостроковою заборгованістю терміном погашення в 1998 році. Здійснити це погашення з прибуткової частини бюджету було б нереально. А тому перед урядом постало питання про розміщення триваліших фінансових інструментів, які дали б змогу перенести остаточне погашення заборгованості на пізніший період.

Із цією метою, а також для компенсації втрат на внутрішньому ринку ОВДП на початку 1998 року Україна здійснила розміщення двох зовнішніх позик із терміном погашення два і три роки. Кошти від цих позик були спрямовані на викуп придбаних раніше державних облігацій, та на погашення бюджетної заборгованості із заробітної плати і соціальних виплат.

Починаючи з березня 1995 року, обсяги емісій облігацій внутрішньої державної позики постійно зростали, змінювалась номінальна вартість, залучались кошти нерезидентів, а також громадян. Якщо в 1995 році сума випущених ОВДП становила 0,5% по відношенню до ВВП 1995 року, то в 1996 році вона збільшилась до 4,6% до ВВП за відповідний період. За два останніх роки урядові зобов'язання за ОВДП склали більше 12% відносно валового внутрішнього продукту, тобто зросли порівняно з 1995 роком відносно до обсягів ВВП більше ніж у 24 рази.

Ринок облігацій внутрішньої державної позики в Україні стає домінуючим. Одночасно бюджет перевантажується старими і новими борговими зобов'язаннями, підвищується вартість позичкових коштів. Національний банк вимушений брати пряму участь у фінансуванні дефіциту бюджету через безпосередній викуп ОВДП (у 1998 році НБУ викупив 71% облігацій), тобто має місце прихована емісія грошей. Первинний ринок ОВДП поступово набуває ознак розбалансованості. Кругообіг державних облігацій є коротко терміновим - фактично слід визнати, що найдовші українські облігації є дуже короткими в порівнянні зі світовими аналогами.

Негативною тенденцією протягом 1995-1998 років було те, що значна частина державних облігацій випускалась із терміном погашення до 1 року. Це сприяло формуванню нераціональної структури внутрішнього боргу України та зосередженню значних обсягів виплат протягом короткого терміну, надходження у бюджет зменшувалися, ставки доходу росли. На рисунку 2.6 відображено обсяги залучених коштів на ринку ОВДП і виплати заборгованості за облігаціями у 1997-1998 роках.

Стан ринку державних облігацій ускладнився необхідністю залучення з внутрішніх джерел ресурсів для забезпечення пікових виплат за зовнішнім боргом у серпні 1997 року. В результаті цього внутрішній ринок урядових цінних паперів виявився надто перенасичений державними облігаціями і це створило своєрідний негативний ефект. Він полягає в тому, що подальші спроби збільшення обсягу залучень у внутрішньому ринку призводять до неадекватного, в порівнянні з динамікою валового продукту і податкових надходжень, зростання процентних виплат з бюджету.

ОВДП були дуже короткостроковими та дорогими, тому переважна частина нових запозичень направлялась на погашення попередніх випусків облігацій, що призвело до побудови так званої фінансової “піраміди”.

Висока дохідність ОВДП призвела до того, що грошові ресурси направлялись на ринок державних цінних паперів, обминаючи інші сектори економіки і в першу чергу виробництво. Дохідність державних облігацій була значно вищою, ніж дохідність від інвестицій у виробництво, тому виробництво залишилось без капіталів.

На обслуговування піраміди НБУ вимушений був витратити більш як 1,5 млрд.доларів (у розвинених країнах аналогічні витрати не перевищують 10% ВВП). Валютні резерви Національного банку України восени 1998 року впали до загрозливої відзначки - менше 1 млрд.доларів. Спростовано хибне уявлення про виключно неемісійний облігаційний шлях фінансування державного бюджету.

Оздоровлення фінансового ринку України не можливе без розробки науково обгрунтованої стратегії випуску та обігу державних цінних паперів, яка базується на довгострокових інтересах держави. Державні боргові зобов'язання повинні стати окремим об'єктом дослідження.

Безсумнівно, що державні запозичення не повинні використовуватися для вирішення поточних проблем. Потрібно змінити хибний погляд на фондовий ринок як такий, де викачуються максимально можливі суми.

Відмітимо особливості які пов'язані з сучасним станом та структурою державного внутрішнього боргу.

1. Бюджетний дефіцит призводить до прискореного зростання державного внутрішнього боргу. На протязі 1997 року - більше як у 2,7 рази, на протязі 1998 року - на 32,5%. При збереженні таких темпів росту в недалекому майбутньому об'єм державного внутрішнього боргу буде співставний з величиною ВВП.

На державний борг списується все поточне бюджетне недофінансування за останні сім років. В структурі державного внутрішнього боргу починаючи з 1996 року зростає об?єм зобов?язань по ОВДП.

Відсутнє середньо і довгострокове планування об?єму і структури державного боргу а також графіків його погашення. Без такого прогнозу неможливо проводити перспективний аналіз ситуації.

Таким чином, можна зробити висновок, що державний внутрішній борг України сформувався на протязі короткого проміжку часу, продовжується його динамічне зростання. Останнім часом запозичення уряду диктувались насамперед необхідністю погашення та обслуговування накопиченого державного боргу, можливості залучення коштів з внутрішнього ринку були наближені до вичерпання. Значно нарощується частка юридичних осіб у структурі основних кредиторів уряду, населення фактично не бере участі в формуванні урядових боргових зобов'язань. В Україні необхідно поступово створювати інфраструктуру для функціонування державного внутрішнього боргу, враховуючи помилки попередньої практики.

2.2 Специфіка внутрішнього боргу держави

В Україні, як і в ряді інших країн, що виникли на терені колишнього СРСР створився специфічний внутрішній борг, що виник в державі перед населенням в результаті невчасної виплати заробітної плати пенсій, стипендій, інших соціальних виплат.

З огляду на це важливе значення має аналіз і оцінка стану й тенденцій заборгованості з виплати заробітної плати працівникам бюджетної сфери, встановлення причин виникнення та загострення цієї проблеми. Не менш важливою є проблема пошуку шляхів її вирішення.

Проблема подолання заборгованості з виплати заробітної плати включає економічні, соціальні, політичні і правові аспекти. Нами зроблено спробу коротко проаналізувати в основному економічні аспекти означеної проблеми.

Своєчасне одержання винагороди за працю є конституційним правом усіх громадян України і тому масове затримання виплати із заробітної плати протягом тривалого періоду (1992-1999 роки) є не лише порушенням прав громадян, а ще й значно загострює соціальні проблеми. Заборгованість притаманна не тільки бюджетній сфері, але й госпрозрахунковому сектору народного господарства, на який припадає 80-85 % усієї суми заборгованості із заробітної плати в цілому по Україні. Законодавчою та виконавчою владою України здійснюється певна робота щодо зниження заборгованості із заробітної плати: за період, що аналізується, прийнято щонайменше 20 постанов Верховної Ради України, указів Президента України. Але через незадовільне їх виконання і неефективність запропонованих ними заходів заборгованість із заробітної плати не зменшується, а зростає вже протягом майже чотирьох років.

Проблема невчасної виплати заробітної плати та інших соціальних виплат з державного бюджету виникла ще в 1992 році. До 1994 року урядам країни вдавалося в межах одного року вирішувати питання щодо погашення заборгованості по заробітній платі, пенсіях.

Заборгованість з виплати заробітної плати вперше офіційно зареєстрована в лютому 1994 року Національним банком України, коли вона становила 22 млн. гривень. Спочатку на неї не зважали, вважаючи явищем випадковим, швидкоминучим. Однак за станом на 1 січня 1995 року заборгованість становила вже 36 млн. гривень, а через рік досягла 575 млн. гривень. Особливо росли борги з виплатами заробітної плати в 1996 році, коли в травні вони вперше випередили за обсягом місячний фонд оплати праці по народному господарству, а до вересня це співвідношення вже становило 1,4% від місячного фонду оплати праці. У бюджетному ж секторі заборгованість досягла суми двомісячного фонду оплати праці.

Дані із заборгованості по виплатах заробітної плати і пенсій особам, які перебувають на обліку в органах соціального захисту, в 1996-2000 роках наведені в таблиці 2.4. З наведених даних видно, що заборгованість по заробітній платі у 1996 році зросла в 2,8 разів, у 1997 - на 31,3 %, у 1998 році - на 32,8 %.

Загальний рівень заборгованості з виплати заробітної плати скорочується у 2000 році, значно скоротились затримки виплати пенсій та заробітної плати в бюджетній сфері. Така стабільність є добрим знаком намірів українського уряду скоротити рівень заборгованості. Рівень заборгованості по пенсійному фонду знизився на 19 процентів у червні 2000 року. Починаючи з січня 1996 року подібне зниження спостерігалося лише один раз - у жовтні 1999 року, і ніколи ще тенденція до зниження заборгованості не була настільки тривалою.

Таблиця 2.4.

Заборгованість по заробітній платі в Україні

(млн.грн., на кінець періоду)

Основною причиною зберігання заборгованості по виплаті пенсій є невиконання підприємствами зобов'язань по перерахуванню коштів у Пенсійний фонд.

В державному секторі економіки мали місце тенденції до стрімкого зростання номінальної і, водночас, - тенденція до різкого зниження реальної заробітної плати. Так, реальна середня заробітна плата протягом 1995 року знизилась майже в три рази. Україна лідирує як країна з найдешевшою робочою силою. На початок 2000 року в Україні майже на всі товари діють світові ціни, а на робочу силу припадає лише 3 % рівня оплати праці США. [56, c.42]

З середини 1993 року реальна заробітна плата коливалась між 30 та 40 процентів від рівня 1990 року. Ця тенденція залишилась і надалі, коли рівень заробітної плати впав до 33,2 процента у 1998 році та до 31,4 процента у 1999 році. Значна девальвація гривні протягом останніх двох років зменшила рівень реальної заробітної плати у доларовому еквівалентні до рівня близько 46 доларів США у 1999 році. Купівельна спроможність середньої зарплати, обчисленої у доларах США зменшилась у два рази у порівнянні з кінцем 1997 року.

Усе це свідчить про те, що ігнорується право працівника на одержання заробітної плати, яке гарантовано статтею 115 Кодексу законів “Про працю і оплату праці”.

Масові довготривалі затримки виплати заробітної плати працівникам, зайнятим у державному секторі економіки, та іншим категоріям населення спричинюють вкрай негативні наслідки.

Несвоєчасні виплати заробітної плати, пенсій штучно обмежуючи сукупний попит в економіці, в короткостроковому періоді позитивно впливають на загальний рівень цін, стримуючи інфляцію попиту, проте в довгостроковому періоді, стримуючи збут товарів, вкрай негативно впливають на виробництво, знижують ВВП та обумовлюють інфляцію витрат за рахунок подорожчання одиниці продукції, що її виробляють в умовах зниження обсягу виробництва. Заборгованість з виплатами заробітної плати знижує рівень інфляції, але частка цього фактора, за оцінками експертів, не перевищує 20%.

Тривала затримка виплати заробітної плати та соціальних виплат призводить до значного зниження рівня життя населення. За даними Федерації профспілок України половина сімей уже не може сплачувати за житло та комунальні послуги, третина потребує житлових дотацій. В умовах виживання й масового прихованого безробіття більша частина населення змушена вдаватись до нерегламентованої зайнятості, що збільшує масштаби тіньової економіки.

Затримки виплати заробітної плати протягом тривалого часу тягнуть за собою істотне зменшення грошових надходжень у різні соціальні фонди - фонд соціального страхування, пенсійний фонд, фонд зайнятості населення та інші, що унеможливлює соціальний захист незаможних верств населення країни.

Заборгованість з виплати заробітної плати спричиняє до багатьох інших негативних соціальних наслідків. Зокрема, в школах скорочуються навчальні плани, збільшується наповнюваність класів, скорочуються штати вчителів, зменшуються розміри доплат тощо. Має місце масовий перехід спеціалістів до інших видів діяльності; проводяться масові акції протесту проти порушень конституційних, соціально-економічних і трудових прав громадян.

Повсякденними стали випадки звертання працюючих до судових установ з метою отримання зароблених коштів. Так, за даними Міністерства юстиції України за шість місяців 1998 року до судів усіх рівнів надійшло 117,4 тисяч позовів щодо виплати заробітної плати, що у 2,5 рази більше, ніж у відповідному періоді 1997 року. Серед усіх справ, що виникають з трудових відносин, означені вище становили 93,4 %. При цьому, по закінчених справах щодо виплати зарплати відмічається найвищий процент їх задоволення - 98,5 серед усіх справ про порушення трудового законодавства. За перше півріччя 1998 року на користь позивачів у справах щодо невиплати заробітної плати присуджено до стягнення 101,2 млн. гривень, що в 3,5 рази більше, ніж у відповідному періоді 1997 року.

З іншого боку, несвоєчасність виплати заробітної плати як в госпрозрахунковій так і в бюджетній сфері є однією з причин трудових конфліктів, що мали місце в, наприклад, останні роки.

Певна робота щодо погашення заборгованості з виплати заробітної плати, пенсій, стипендій, та інших соціальних виплат в Україні вже проводиться. За роки, коли несвоєчасні виплати по заробітній платі набули систематичного характеру (1995-1998 роки), державними органами законодавчої та виконавчої влади було прийнято з питань погашення заборгованості 8 постанов Верховної Ради України, два укази і одне розпорядження Президента України, 7 постанов, одне розпорядження і одне протокольне рішення Кабінету Міністрів України. По роках: 1996 рік - 6 документів, 1997 - 4, 1998 - 10 документів. Разом усі ці документи містять 118 пунктів, з яких майже половина не виконана з різних причин. Практично усі запропоновані заходи - організаційного характеру, виконання яких надало невеликого ефекту і лише декілька мають економічний зміст. З 20 прийнятих законодавчих і нормативних актів - у 15 питання погашення заборгованості із заробітної плати розглядаються разом з ліквідацією заборгованості по пенсіях, стипендіях, з грошового забезпечення та інших соціальних виплатах. [51, c. 24]

Набільш конструктивними з точки зору можливого впливу на погашення заборгованості із заробітної плати є рішення Президента України і Кабінету Міністрів України. Більшість пунктів Указу Президента України від 12.05.96 №333/96 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення своєчасної виплати заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат» і Розпорядження Президента України від 11.07.97 №253/97-рп «Про додаткові заходи щодо прискорення погашення заборгованості із заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат населенню», які носять суто організаційний характер, не дали очікуваних результатів. Наприклад, на виконання указу і розпорядження розроблено та затверджено графіки погашення заборгованості із заробітної плати, встановлено через Національний банк України оперативну звітність з цього питання, вдосконалено контрактну форму трудового договору з керівниками державних підприємств у напрямку посилення їх відповідальності за несвоєчасну виплату заробітної плати, покладено персональну відповідальність на керівників центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій усіх форм власності за несвоєчасну виплату заробітної плати. Генеральній прокуратурі України рекомендовано посилити контроль за своєчасною виплатою заробітної плати, а профспілковим організаціям - вжити заходів до недопущення порушення права громадян на вчасне одержання винагороди за працю під час укладання колективних договорів тощо. Із самого переліку наведених заходів зрозуміло, що завдяки їх здійсненню подолати кризу із масовими невиплатами заробітної плати не можливо. В цілому, незважаючи на прийняття з боку державної влади і управління протягом 1996-1998 років великої кількості постанов і указів, поліпшення стану із заборгованістю по заробітній платі не відбулося.

- забезпечити поетапне введення в дію в повному обсязі Закону України “Про оплату праці” і внести до чинного законодавства відповідні доповнення, які надаватимуть громадянам безперешкодне право безпосередньо або через свої об'єднання стягувати в судовому порядку з боржників, включаючи державу, заборгованість по зарплаті аж до обернення стягнення на майно боржників, передбачивши можливість аукціонного продажу їх основних фондів;

- підготувати пропозиції щодо скорочення бюджетних витрат і встановлення жорсткого котролю за бюджетними витратами з введенням звітності міністерств і відомств перед Держказначейством за використання бюджетних коштів;

- розробити і здійснити програму реструктуризації мережі всіх бюджетних організацій з переведенням їх від системи повного утримання за рахунок бюджету до системи змішаної або повної комерційної діяльності на основі закріпленого за ними майна і майнових прав з введенням часткових державних дотацій або оплатою державних замовлень з бюджету по видах діяльності, що мають особливе соціальне значення, чи послугах, які надаються соціально незахищеним верствам населення;

- запровадити порядок виплати заборгованості із заробітної плати з місцевих бюджетів у рахунок недоїмки з податку на додану вартість і з акцизного збору;

- ввести порядок, згідно з яким заробітну плату працівникам бюджетних організацій платити безпосередньо з рахунків Держказначейства на їх особисті рахунки в банківських установах, обминаючи рахунки бюджетних організацій;

спрямувати кошти від грошової приватизації на погашення заборгованості із заробітної плати в бюджетній сфері.

Таким чином, заборгованість по заробітній платі як нове для соціально-економічного стану України явище виникло ще у 1992 році, а з 1995 року заборгованість по заробітній платі та соціальних виплатах набуває хронічного характеру. Якщо по бюджетних організаціях України час від часу мають місце коливання в обсягах заборгованості по оплаті праці, пов'язані з тим, що уряд здійснює часткові перерахування в бюджетну сферу, то заборгованість у небюджетній сфері має стабільний характер зростання. Збільшується тривалість невиплат заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат в цілому по Україні.

Проблема несвоєчасної виплати заробітної плати та інших соціальних виплат є комплексною і її необхідно розглядати в безпосередньому зв'язку з проблемою платіжної кризи, яка охопила всі галузі економіки, і вирішувати на основі застосування організаційних, економічних і правових механізмів.

2.3 Управління та обслуговування державного внутрішнього боргу.

Внутрішній борг України швидко зростає, і тому його обслуговування стає окремою вагомою статтею бюджетних витрат. Законом “Про Державний бюджет України на 2001 рік” передбачено витрати на обслуговування державного внутрішнього боргу в сумі 1,536 млрд. гривень.

На 2001 рік встановлено граничний розмір державного внутрішнього боргу України в сумі 25,711 млрд.гривень (без урахування поточної заборгованості із зарплат, пенсій тощо), що становитиме майже 77% річних доходів бюджету. Обслуговування й погашення цього боргу в найближчі роки буде найважливішою статтею витрат державного бюджету.

В економічній літературі країн Заходу побутує одностайна думка, що загрозу економіці становить не стільки сам по собі державний борг як такий, особливо якщо він не відхиляється за своїми параметрами від узагальнюючих обємних макроекономічних показників, скільки зростання суми виплат процентів по державним позикам, особливо якщо вони прострочені. [30, c.42]

Виплати процентів по позикам посідають одне з перших місць серед витрат державних бюджетів. Так, наприклад, в США на виплату процентів по державному боргу в 1995 році було виділено в федеральному бюджеті 232 175 млн. доларів. Це четверта за величиною (після асигнувань на соціальне забезпечення, медичне обслуговування та національну оборону) стаття витрат в федеральному бюджеті США.

Мінімізація вартості обслуговування державного боргу є стратегічним завданням управління державним боргом, а в більш широкому розумінні - всієї бюджетно-податкової політики. Це завдання погоджується не лише з чисто фіскальними інтересами, але і з потребами стимулювання інвестиційної активності, а також з довгостроковим покращенням добробуту населення, адже економія поточних витрат на обслуговування боргу знижує податковий тягар для майбутніх поколінь.

Під управлінням державним внутрішнім боргом необхідно розуміти сукупність державних заходів, що пов'язані з випуском та погашенням державних боргових зобов'язань, визначенням ставок процентів та виплатою доходу по державним цінним паперам, проведенням конверсій та консолідацій, встановленням ліміту боргу, підтриманням курсу державних зобов'язань, визначенням умов і випуску нових державних цінних паперів.

Емітенти облігацій (центральний уряд, уряд автономії та місцеві органи влади) в процесі управління державним внутрішнім боргом прагнуть підтримувати курс державних цінних паперів і отримувати фінансові ресурси в позичку під порівняно нижчі проценти.

Уряди всіх рівнів при управлінні боргом ставлять завдання досягнення оптимальної структури боргу з точки зору вартості та строків погашення облігаційних сертифікатів. Прагнуть дотримуватись “золотого правила” державних фінансів: збільшення довгострокових позик при скороченні питомої ваги короткострокових позик.

Обслуговування боргу - це комплекс заходів з погашення позик, виплати процентів за ними, уточнення і зміни умов погашення випущених позик. Обслуговуванням внутрішнього боргу займаються, звичайно, емісійні банки країн, які виступають фінансовими агентами казначейства або Міністерства фінансів.

Мінімізація поточної вартості обслуговування боргу передбачає, що дохідність якісно однорідних зобов'язань не повинна значно відрізнятись. Якщо якийсь цінний папір забезпечує відносну економію для бюджету, то потрібно розширювати його емісію, наприклад, шляхом дорозміщення і, навпаки, виключати із обігу невигідні випуски. Дане правило повинно розповсюджуватись як на внутрішні, так і на зовнішні облігації.

Окрім чисто фінансових цілей управління внутрішнім боргом має переслідувати також цілі забезпечення економічного зростання, стимулювання інвестиційного процесу, протидіяти втечі капіталів за кордон. Якщо внутрішній державний борг становить надто великий процент відносно ВВП, то цілком зрозумілий той значний негативний вплив цього боргу на динаміку економічного розвитку країни.

Управління державним боргом включає слідуючі заходи:

ефективне використання коштів запозичення;

пошук коштів для виплати боргу;

нейтралізація негативних наслідків державного боргу.

Методами управління державним боргом є конверсія, рефінансування або консолідація, уніфікація, обмін облігацій за регресивним співвідношенням, відстрочення погашення і анулювання позики.

Під конверсією розуміють зміну дохідності позики. З ціллю зниження витрат по управлінню державним боргом держава часто знижує розмір процентів, що виплачуються по позиках. Але не виключена також можливість підвищення дохідності державних цінних паперів для кредиторів. Така операція була проведена, наприклад, в 1990 році в колишньому СРСР, коли дохідність облігацій 3% виграшної позики була збільшена до 9%, а дохідність казначейських зобов'язань - з 5 до 10%. [30, c.152]

Існує декілька методів проведення конверсій, головними з яких є конверсії примусові, добровільні і факультативні. При примусовій конверсії кредитор зобов'язаний обміняти облігації старої позики на облігації нової з пониженою ставкою процентів. При добровільній конверсії кредитор має право погодитись на нові умови або одержати дану в борг державі суму, при факультативній - погодитись або відмовитись від зміни умов позики. Щоб зацікавити власників облігацій в конверсії, держава звичайно надає пільги по нових позиках: казначейство може обміняти облігації короткострокових і середньострокових позик, які підлягають оплаті, на облігації “до запитання” або на довгострокові. Держава також вправі випустити нову довгострокову позику на більш вигідних умовах і реалізувати її на грошовому ринку, направляючи виручені суми на викуп облігацій короткострокових позик. Конверсія державних позик здійснюється при надлишку позичкового капіталу. При конверсії знижується середня норма дохідності, в результаті чого курси облігацій підвищуються, що збільшує доходи власників облігацій.

Конверсії використовують в умовах державного боргу, який хронічно зростає, але вони недостатньо ефективні. Бюджетна економія від конверсії невелика: в зв'язку з новими дефіцитами вона, як правило, поглинається приростом державного боргу і значним збільшенням ставок процентів по позиках, які знову випускаються.

Одним з методів управління державним внутрішнім боргом в країнах з розвинутою ринковою економікою є рефінансування або як його ще називають консолідація державного боргу. [18, c.44] Здійснюючи рефінансування державного боргу, уряди переслідують мету скорочення короткострокового боргу й заміни певної його частини на довгостроковий борг. Перший спосіб рефінансування полягає в тому, що Міністерство фінансів здійснює обмін облігацій державної позики, строки яких пройшли (або облігацій, що погашаються за пред'явленням) на знову емітовані облігації довгострокові. Другий спосіб передбачає ситуацію, коли Міністерство фінансів здійснює аналогічний обмін чи заміну облігацій достроково. Третій спосіб рефінансування державного внутрішнього боргу передбачає ситуацію, коли Міністерство фінансів продає довгострокові облігації і на отриману суму випускає короткострокові.

Уніфікація державних позик, як правило, проводиться разом з консолідацією, але може бути проведена і без неї. Уніфікація позик - це об'єднання декількох позик в одну, коли облігації раніше випущених позик обмінюються на облігації нової позики. Такий захід передбачає зменшення кількості видів цінних паперів, що спрощує роботу і скорочує витрати держави по системі державного кредиту.

В виключних випадках уряд може провести обмін облігацій за регресивним співвідношенням, тобто коли декілька раніше випущених прирівнюється до однієї нової облігації. Наприклад, такий обмін було проведено в післявоєнний період з ціллю вилучення із обігу облігацій позик воєнного часу. Обмін облігацій по регресивному співвідношенню позбавляє державу від необхідності виплачувати проценти і погашення в повноцінних грошах по облігаціях, які продавались державою за обезцінену валюту воєнних років.

Відстрочення погашення позики або всіх раніше випущених позик проводиться, як правило, коли подальший активний розвиток операцій по випуску нових позик не має фінансової ефективності для держави. Це виникає тоді, коли держава вже випустила дуже багато позик і умови їх емісії не були достатньо вигідними для держави. В таких випадках більша частина надходжень від реалізації облігацій нових позик направляється на виплату процентів і погашення по раніше випущених позиках. Тому уряд об'являє про відстрочку погашення позик, яке відрізняється від консолідації тим, що при відстроченні не лише відсуваються строки погашення, але і припиняється виплата доходів. Під час консолідації позик власники облігацій продовжують одержувати по них свій дохід.

Під анулюванням державного боргу розуміють заходи, в результаті яких держава повністю відмовляється від зобов'язань по випущених позиках (внутрішніх, зовнішніх або по всьому державному боргу). Анулювання цінних паперів держави може проводитись по двох причинах. По-перше, анулювання державного боргу об'являється у випадку фінансової неспроможності держави, тобто її банкрутства. По-друге, анулювання заборгованості може бути наслідком приходу до влади нових політичних сил, які по певним причинам відмовляються визнати фінансові зобов'язання попередньої влади. Так, в січні 1918 року уряд РСФСР анулював всі дореволюційні і зовнішні позики. Відмова від боргів вважається нерозумним заходом, так як підриває репутацію держави. В майбутньому вона вже не зможе розраховувати на одержання кредитів.

В ряді країн до управління державним боргом відносяться і спроби обмежити його зростання шляхом встановлення ліміту (стелі). В США до першої світової війни конгрес приймав рішення про кожен додатковий випуск і розміщення облігацій позики. В 1917 році здійснено перехід до практики встановлення його стелі. [16, c.48]

Ліміт державного боргу підлягає вимушеному частому перегляду. Так, в 60- ті роки конгрес США приймав 13 актів про підняття цього ліміту, в 70 - ті роки - ще 18 актів. В 1980-1987 роках рішення про підвищення ліміту боргу приймались від 2 до 4 разів в рік. В ряді випадків казначейство США відкладало проведення аукціонів по розміщенню векселів і зупиняло їх продаж і інших облігацій до чергового підвищення ліміту боргу. [16, c.59]

В США набуває сили тенденція до посилення регулювання місцевого боргу. Так, ще в 1975 році під впливом негативних наслідків фінансової кризи м. Нью-Йорка на федеральному рівні було засноване Управління по відпрацюванню правил по операціях з муніципальними цінними паперами. На це відомство були покладені завдання регулювання ринку муніципальних облігацій, реєстрація усіх ділерів та брокерів, заснування системи кваліфікаційних екзаменів для професіоналів, що оперують на ринку місцевих цінних паперів.

В 1975 році було засноване в США Управління по відпрацюванню відповідних правил операцій з муніципальними цінними паперами. На це Управління було покладене завдання регулювання ринку муніципальних облігацій, реєстрування усіх ділерів та брокерів, встановлення порядку проведення кваліфікаційних екзаменів для усіх тих, хто причетний до здійснення операцій на ринку цінних паперів.

В інших країнах (Франція, Великобританія) обмежень на абсолютний розмір боргу нема, головним є показник приросту його за рік, тобто різниця між сумою випущених і погашених в даному році позик; при цьому вказаний приріст не може перевищувати об'єму передбачених в даному році асигнувань на капітальні вкладення в федеральному бюджеті і бюджеті земель.

В країнах з розвиненою ринковою економікою операції, що пов'язані з обслуговуванням державного боргу, а саме підготовку документів, необхідних для продажу нових випусків державних цінних паперів, вивчення кон'юнктури на ринку позичкових капіталів, розміщення позик серед кредиторів, виплату і нарахування процентів здійснюють спеціальні підрозділи міністерства фінансів (в США - спеціальні бюро державного боргу міністерства фінансів, в Англії - особливий відділ міністерства фінансів і т. д.)

Федеральна резервна Система (ФРС) виступає як фінансовий агент та депозитарій для Міністерства фінансів США і виконує в такий спосіб всі поточні операції, що пов'язані з функціонуванням боргу.

Питання регулювання і відповідно управління державним боргом з боку ФРС розглядаються під кутом зору власного становища центрального банку на фінансовому ринку. За визначенням теоретиків та практиків ФРС, управління трильйонним державним боргом, який до того ж ще й постійно зростає, завдання досить складне. Якщо взяти до уваги процентне співвідношення державного боргу США відносно ВВП, то стане зрозумілим який суттєвий вплив справляє державний кредит і державний борг зокрема на економіку країни. Якщо мова йде про США, які є своєрідним локомотивом світової економіки, то стає очевидним вплив державного боргу цієї країни - а це близько 5 трильйонів доларів - на все світове господарство. [23, c.35]

В країнах з розвинутою економікою державні позики розміщуються урядом на ринку позичкового капіталу двома способами: в порядку підписки або при допомозі банків. Перший спосіб мало розповсюджений: підписка розтягується на довгий час, її сума невідома, виникають додаткові затрати на утримання апарату службовців. Тому облігації, призначені для реалізації основної суми позики, звичайно розміщуються через банки, а для мобілізації заощаджень населення - через ощадні каси (банки) і податкові управління. Наприклад, в Великобританії місцеві ощадні банки і ощадні каси при поштових відділеннях реалізують ощадні бони і ощадні сертифікати. В США операції по розміщенню державних позик безпосередньо входять в компетенцію федеральних резервних банків. Значна частина облігацій закуповується і комерційними банками як для власного портфеля так і для перепродажу.

Останнім часом при розміщенні державних облігацій в країнах з розвинутими ринковими відносинами використовуються аукціони. Так, ріст державного боргу і вимоги еластичності на ринку державних облігацій в США привели до відмови від попередньої політики і в 1971 році була введена аукціонна форма первинного розміщення облігацій по купонних серіях.

Важливу роль в управлінні державним боргом відіграє вторинний ринок державних облігацій, де обертаються цінні папери попередніх випусків. Ці операції виконують ділери, в число яких входять і банки.

В управлінні державним внутрішнім боргом велику роль відіграє організація та система обліку державних облігацій. Для цього використовуються комп'ютеризовані системи рахунків для індивідуальних осіб та недепозитних інститутів. Обидві системи мають служити меті вдосконалення бухгалтерської банківської технології.

Клієнти комерційних банків та інших депозитних установ відкривають свої комп'ютеризовані рахунки по угодах з цінними паперами, комерційні банки й депозитні установи, в свою чергу, відкривають такі ж рахунки в центральному банку. Через систему комп'ютерних рахунків здійснюється переказ коштів по угодах купівлі-продажу, погашень сум та виплата процентів та доходів по облігаціях. Функціонування системи комп'ютерних рахунків комерційних банків довело високу надійність цих рахунків.

В такий спосіб державні облігації як фізичний різновид цінних паперів замінюються системою комп'ютеризованих рахунків. До речі, українські державні цінні папери також до останнього часу заносилися на комп'ютеризовані рахунки. Така форма обліку й управління державним боргом в Україні відповідає, звичайно, світовій практиці, оскільки підвищує ефективність та ліквідність ринку державних цінних паперів. Проте, якщо мова йде про державні облігації, розраховані не на інституційних інвесторів, у всякому разі в Україні; така форма обліку не звична, а отже мало придатна.

Важливою є сфера управління державним боргом, зв'язана з визначенням умов і випуском нових позик. При визначенні умов емісії позик, головними з яких є рівень дохідності цінних паперів для кредиторів, строк дії позик, спосіб виплати доходів, держава повинна керуватись не лише інтересами досягнення максимальної фінансової ефективності позик, але і враховувати реальну кон'юнктуру на фінансовому ринку. Успіх нових позик може бути забезпечений лише в тому випадку, якщо правильно врахований реальний стан в економіці, стан грошового обороту, рівень дохідності і термін діючих позик, пільги, які надаються кредиторам і багато інших факторів. Операції по управлінню державним боргом в ряді країн з розвинутими ринковими відносинами тісно пов'язані з касовим виконанням бюджету і виконуються звичайно емісійними банками. Ці банки беруть участь в випуску позик, виплаті процентів по них (оплачують облігації, які виграли по виграшних позиках і проценти по процентних позиках), а також проводять оплату облігацій, які підлягають викупу. Часто суми виплачуюємих процентів по державному боргу перевищують суми його чистого приросту.

Управління внутрішнім державним боргом в країнах з розвинутим ринком тісно пов'язане з операціями центральних банків по проведенню відповідної монетарної політики. Як відомо, інструментами та засобами здійснення грошової політики в цих країнах є, так звані, обов'язкові резервні виплати, маніпулювання центральним банком дисконтною ставкою та операції центрального банку на відкритому ринку.

Перший інструмент - резервні вимоги передбачає, як пише американський економіст П. Самуельсон, “резерви, що встановлені законом на рахунку в своєму окружному федеральному резервному банку”.

“Резерви, передбачені законом” (П.Самуельсон) є досить сильним інструментом грошової політики, який використовується для зміни темпів економічного зростання. Через механізм підвищення або зниження норми резервних вимог центральний банк контролює діяльність банків. Торкаючись своєї країни П. Самуельсон стверджує, що передбачені законом резервні вимоги “Становлять важливу частину того механізму, за допомогою якого Федеральна резервна рада контролює банківські гроші.”

Наступний інструмент грошової політики - дисконтна ставка. Підвищення або зниження її центральним банком по короткострокових позичках справляє вплив на рух міжнародних потоків капіталу, а отже на платіжний баланс і курс національної валюти. Дисконтна ставка не такий сильнодіючий засіб як “резервні вимоги” для здійснення впливу на економічну кон'юнктуру.

Покупцями державних зобов'язань на торгах, які проводяться Національним банком України є комерційні банки, їх філії та небанківські фінансові установи.

В Україні система оформлення та розміщення випуску ОВДП слідуюча.

Емітує облігації внутрішньої державної позики Міністерство фінансів України. Гарантом своєчасності погашення державних облігацій від імені Кабінету Міністрів України також виступає Міністерство фінансів. Генеральним агентом по розміщенню та обліку прав власності на облігації є Національний банк України. У ньому зберігається глобальний сертифікат на весь випуск, ним же через комерційні банки здійснюється обслуговування випуску. Емісія визнається здійсненою вже при 20% розміщення. Причому НБУ може, за спеціальною домовленістю з Міністерством фінансів України, скупити ту частину випуску, яка залишилася для подальшого перепродажу.

Загальний обсяг випуску державних цінних паперів регулює Верховна Рада України, характер і умови випуску визначаються Кабінетом Міністрів України за погодженням із НБУ.

На даний час ринок державних цінних паперів в Україні має недостатню інформаційну забезпеченість, недостатньо висвітлюється інформація про кількість і склад учасників ринку, про результати угод вторинного ринку. Непрозорість ринку державних цінних паперів перешкоджає його повноцінному функціонуванню.

Виділяють наступні організаційні етапи проведення торгів ОВДП: підготовчий; формування та розповсюдження інформаційного повідомлення щодо проведення торгів; здійснення торгів; проведення платежів за результатами розміщення ОВДП. Міністерство фінансів України за погодженням із Національним банком приймає рішення про час, місце і форму проведення торгів, обсяг та умови розміщення ОВДП, що пропонуються на продаж у межах загальної суми емісії, визначеної Кабінетом Міністрів України. До початку проведення торгів Міністерство фінансів надає Національному банку погоджене з ним повідомлення про їх проведення. Механізм проведення торгів державними борговими зобов'язаннями грунтується на чіткому розподілі повноважень між Міністерством фінансів України та його генеральним агентом Національним банком України. Міністерство фінансів України встановлює цінові умови придбання державних боргових зобов'язань, а НБУ організовує торги ОВДП і здійснює грошові розрахунки за їх результатами.

Згідно Закону України “Про Національну депозитарну систему та особливості електронного обігу цінних паперів в Україні” обслуговування обігу державних цінних паперів, в тому числі депозитарну діяльність щодо цих паперів здійснює Національний банк України. На спеціальних рахунках депозитарного обліку у депозитарії НБУ ведеться облік прав власності на ОВДП окремо щодо кожного учасника в розрізі державних боргових зобов'язань, що перебувають у власності Національного банку та власності клієнтів. Депозитарій НБУ обслуговує розміщення, укладання угод купівлі-продажу на вторинному ринку, сплати процентів та погашення ОВДП у системі електронного обігу цінних паперів. Депозитарій НБУ виконує функції: ведення рахунків депозитарного обліку депонентів, при розміщенні й обігу ОВДП на біржовому та позабіржовому ринку; відповідального зберігання ОВДП; проведення розрахунків з урахуванням вимог поставки цінних паперів проти платежу між депонентами - учасниками угод з ОВДП; організації грошового клірингу та перерахування належних коштів на відповідні рахунки учасників ринку ОВДП при здійсненні розрахунків за результатами торгів, а також оплаті доходу та погашення облігацій. Облігації внутрішньої позики, що перебувають у власності юридичних і фізичних осіб можуть бути предметом купівлі-продажу на біржовому та позабіржовому ринках.

Здійснення НБУ функцій платіжного агента Міністерства фінансів у процесі погашення ОВДП і сплати доходу за ними пов'язані із функціонуванням депозитарію. Кошти за ОВДП перераховуються депонентам, що зареєстровані у депозитарії Національного банку України.

Управління державним внутрішнім боргом безпосередньо пов'язане із управлінням грошово-кредитною сферою. До статутної діяльності НБУ належить виконання функцій ділера на вторинному ринку ОВДП. Ці функції пов'язані із регулюванням обсягів грошової маси, що знаходиться в обігу. Такий вплив на обсяги грошової маси здійснюється шляхом укладання угод купівлі-продажу державних зобов'язань на біржовому та позабіржовому ринках.

З липня 1997 року було законодавчо регламентовано діяльність нерезидентів на ринку державних цінних паперів України. Операції з облігаціями проводять на договірній основі з нерезидентами лише уповноважені банки-резиденти, які уклали відповідні договори з НБУ. Таким чином на підставі угоди з уповноваженими банками Національний банк може обмежувати обсяги придбання нерезидентами ОВДП.

На початок 1998 року на користь нерезидентів було виплачено 2,9 млрд. гривень у рахунок погашення та обслуговування ОВДП, в той час як вкладення їх за рік становили 0,6 млрд. гривень. Таким чином, 2,3 млрд. гривень було проконвертовано і репатрійовано за кордон.

Стрімке зростання обсягів боргових зобов'язань уряду у 1996-1997 роках при збереженні високого рівня державних витрат та спаду виробництва знижували довіру до уряду з боку кредиторів, а отже призводили до зменшення терміну залучення коштів і зростання процентних ставок та вартості обслуговування боргу. Основні показники функціонування ринку облігації внутрішньої державної позики у 1995-1998 роках наведені в таблиці 2.7.

Виплата боргу та процентів за облігаціями внутрішньої державної позики постійно зростає, в 1996 році вона склала 15% усіх доходів державного бюджету, а в 1997 році вже 23,7% доходів бюджету та 57,8% від загальної суми залучених коштів із ринку ОВДП. В 1997 році витрати на виплату заборгованості становили більше половини залучених коштів. Особливої гостроти проблема обслуговування боргу набула в 1998 році. Видатки по виплаті боргу та процентів за ОВДП у 1998 році склали 55,5% доходів державного бюджету, та 121,4% до залучених коштів, тобто виплати заборгованості перевищили надходження на 1,555 млрд.гривень. [25, c.23]

Таблиця 2.7

Ринок облігацій внутрішньої державної позики України в 1995-1998 роках

На кінець 1998 року заборгованість уряду за ОВДП склала 12,63 млрд.гривень. Чисті витрати бюджету від побудови піраміди ОВДП за всі роки її існування складають 7,64 млрд.гривень [36, с.21].

Брак попиту на державні цінні папери при наявності значних зобов'язань з погашення їх змусив уряд застосувати конверсію ОВДП. В другому півріччі 1998 року проводилась конверсія існуючого портфеля облігацій з метою продовження терміну їх обігу на період від двох до п'яти з половиною років із застосування різних механізмів конверсії для трьох категорій отримувачів облігацій: для резидентів, для нерезидентів та Національного банку України.

В ході першого етапу конверсії, яка відбулася в період з 27 по 31 серпня 1998 року, було замінено облігацій на загальну суму 803 млн.гривень. Наступним кроком щодо конверсії стала заміна облігацій, які належали нерезидентам, в ході якої було замінено короткострокових зобов'язань на суму 1,1 млрд.гривень.

Проведена конверсія дала можливість через заміну облігацій внутрішньої державної позики продовжити строк повернення залучених коштів, а також зменшити виплати по облігаціях в 1998 році на загальну суму 1,2 млрд.гривень і в 1999 році на 659 млн.гривень Завершення процедур конверсії ОВДП дозволило знизити навантаження з обслуговування і погашення державного боргу.

У конверсії для резидентів України взяли участь 16 комерційних банків, які конвертували ОВДП на 35% від всієї суми облігацій, якими володіли українські банки. Процес конверсії ОВДП що перебувають у власності НБУ не завершено. Пропозицію Міністерства фінансів щодо конвертації портфеля НБУ на 5-100 років Національним банком було відхилено, він запропонував випустити нові цінні папери з більш привабливою дохідністю та строковістю, що влаштовувала б комерційні банки.

За результатами конверсії для нерезидентів було замінено ОВДП на суму 1,07 млрд.гривень. ОВДП, що належать нерезидентам було конвертовано у 2-річні єврооблігації з гарантованою валютною дохідністю 22% річних. Вважаємо, що нерезидентам за конверсійними облігаціями було запропоновано занадто вигідні умови, конвертувати ОВДП варто було на тих умовах, на яких вони купувалися, забезпечивши їм дохідність у гривнях, без гарантій валютної дохідності та конвертації в єврооблігації.

Проведена реструктуризація підірвала довіру кредиторів до держави та засвідчила неспроможність уряду виконувати свої зобов'язання. В Україні не створено економічних передумов для погашення дедалі зростаючих державних боргів.

Основними обставинами цього були недоліки в управлінні та обслуговуванні державним внутрішнім боргом. Їх умовно можна поділити на проблеми стратегічного управління та безпосереднього обслуговування боргу. До проблем стратегічного управління слід віднести: необгрунтоване зростання внутрішньої короткотермінової заборгованості та видатків на обслуговування боргу; за рахунок залучених коштів фінансувалися неефективні поточні видатки бюджету, що призвело до створення “фінансової піраміди” на ринку державних зобов'язань. До проблеми безпосереднього обслуговування боргу можна віднести непрозорість ринку та встановлення цін на аукціонах без врахування реального попиту та пропозиції.

Недовіра до кредитоспроможності уряду посилюється цілим рядом додаткових обставин:

уряд, який відмовився платити за своїми зобов'язаннями, не зазнав ніякого покарання (крім недовіри інвесторів, яку можна вважати своєрідним покаранням), жодного урядовця не було відправлено у відставку. Таким чином створено прецедент для аналогічної поведінки у майбутньому;

незважаючи на неодноразові завіряння, уряд не в змозі не лише погасити, а навіть зупинити зростання заборгованості із соціальних виплат населенню. Це викликає недовіру до кредитоспроможності уряду з боку його потенційних кредиторів.

Конверсія ОВДП, яка була проведена урядом у вересні-жовтні 1998 року, незважаючи на непривабливі умови обміну для вітчизняних інвесторів, на нашу думку, це реальний шлях виходу із ситуації, що склалася на ринку державних цінних паперів.

Витрати на обслуговування внутрішнього державного боргу в Україні невпинно збільшуються, тому найбільші зусилля потрібно зосередити саме в напрямі здешевлення вартості запозичень. За останні роки значні зміни відбулись в структурі самих витрат по обслуговуванню і погашенню державного боргу по видах запозичень, частка витрат по обслуговуванню облігацій внутрішньої державної позики почала різко збільшуватись в структурі витрат, починаючи з 1997 року.

Світовий досвід свідчить, що причинами росту вартості обслуговування можуть бути:

а) високий рівень боргу по відношенню до об'єму заощаджень, що призводить до необхідності підвищення процентних ставок для залучення коштів в державні цінні папери;

б) втрата довіри до уряду (по самих різноманітних причинах: відсутності стабільної політики і твердої влади, незадовільна оцінка структури бюджетних витрат, невиконання зобов'язань по обслуговуванню боргу);

в) можливість вивозу капіталу в країни з більш високими ставками процентів;

г) інвестиційний бум, викликаний різким злетом економіки.

Перша і друга причина зростання обслуговування державного боргу із перелічених вище в сучасних умовах в Україні хоч і впливає на рівень проценту, але не самим суттєвим чином, третя і четверта - практично не виявляє ніякого впливу.

Враховуючи свій і міжнародний досвід обслуговування державного внутрішнього боргу, вважаємо за доцільне запропонувати такі заходи для врегулювання проблеми на українському ринку ОВДП:

Потрібно розробити нормативно-законодавчі акти з питань регулювання ринку внутрішніх запозичень держави, де встановити нормативні співвідношення між обсягами емісії державних позик, їх дохідністю та величиною ВВП. Наприклад, Польща має законодавчі обмеження державних запозичень, що не перевищує 30% ВВП.

Поряд зі скороченням обсягів державних запозичень потрібно диференціювати ринок ОВДП за типами боргових фінансових інструментів і умовами їх обігу та реструктуризації: при емісії нових облігацій доцільно передбачити збільшення строку позичкового боргу, перевагу віддавати довгостроковим облігаціям. Це значно розширило б операційний діапазон на ринку ОВДП.

Необхідно зменшити вартість позичкових коштів і відповідно вартість обслуговування державного боргу. Дохідність державних цінних паперів не повинна бути вищою за дохідність інших фінансових інструментів, депозитних ставок банків.

Випуск державних позик повинен бути зумовлений не лише покриттям поточного дефіциту бюджету, а й інвестиційними потребами. Держава повинна фінансувати продуктивні інвестиції. За рахунок коштів, залучених на ринку державних облігацій, в першу чергу слід фінансувати галузі, розвиток яких сприятиме швидкому збільшенню виробничого та експортного потенціалу економіки України і зростанню ВВП. Від цього виграє як економіка, так і держава, адже залучені кошти з процентами можна повернути за рахунок прибутку, а не за рахунок нових позик чи податкових надходжень.

Першочерговим завданням політики управління державним внутрішнім боргом є забезпечення принципу ефективного використання залучених коштів. Адже борги держави виправдані лише у випадках, якщо здійснювані за їх рахунок витрати сприяють збільшенню майбутніх бюджетних доходів, або скороченню майбутніх витрат. До них відносяться інвестиції та витрати на проведення структурних реформ.

Треба зазначити, що відповідно до зростання ринку державних цінних паперів, збільшується і його вплив на фінансовий сектор країни, курс національної грошової одиниці, напрямки використання та обсяги потоків грошових ресурсів, а також можливості їх залучення до фінансування розвитку вітчизняного виробництва. Все це потребує виключної уваги з боку держави до процесів, що відбуваються на ринку державних цінних паперів.

Можливість залучення коштів на тривалі строки виникає лише на такому етапі розвитку, коли стабільність економічної ситуації і економічної політики є незмінним законом. Тому найбільш реальним строком для розміщення цінних паперів в Україні на сучасному етапі є 2-3 роки.

Немаловажне значення мають і умови запозичення. В багатьох країнах широко використовуються цінні папери з фіксованим купонним доходом, які повністю погашаються на встановлену дату, цінні папери з плаваючим купоном, з індексованим доходом. Великим недоліком українського ринку державних цінних паперів є те, що всі найбільш популярні інструменти ринку прив'язані по дохідності в кінцевому рахунку до одного параметру - дохідності ОВДП. Це не дозволяє суб'єктам ринку застрахувати себе від різких коливань факторів, які впливають на дохідність цінних паперів, а також призводить до подорожчання обслуговування державного боргу, обмежуючи можливості держави по маневруванню інструментами ринку через зміни їх об'ємів і ставок. Тому існує, на наш погляд, необхідність випуску в обіг середньострокових цінних паперів з більш низьким, але фіксованим доходом.

Для підвищення ефективності управління державним боргом необхідно забезпечити чітку координацію дій Національного банку України і Міністерства фінансів України. Грошово-кредитна, інвестиційна і фіскальна політика повинні розроблятись і реалізовуватись синхронно і координовано. В першу чергу це стосується управління державним боргом.

Розділ 3. ЗОВНІШНІ ЗАПОЗИЧЕННЯ В СИСТЕМІ ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ ТА БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ