Избирательное право и избирательные системы. Курсовая работа.
Избирательное право и избирательные системы. Курсовая работа.
СОДЕРЖАНИЕ: стр.
Введение 3
§1. Принципы избирательного права 4
1.1.Понятие основных принципов избирательного права 4
1.2. Всеобщность избирательного права 4
1.3. Принцип равного избирательного права 7
1.4. Выборы на основе куриального (корпоративного) представительства. 14
1.5. Прямые или непрямые выборы 16
1.6. Тайность голосования 17
1.7. Периодичность проведения выборов 18
§2. Избирательное право и избирательные системы зарубежных
стран 21
2.1. Избирательное право зарубежных стран 21
2. 2. Избирательный процесс. 25
2.3. Избирательные системы зарубежных стран 27
2.4. Референдум в зарубежных странах 31
§3. Международные избирательные стандарты как гарантия
защиты прав граждан и независимости демократического
государства 33
Заключение 36
Литература 39
Введение
Современный этап эволюции государственности в подавляющем большинстве
стран мира характеризуется резким повышением роли выборов как в практике
осуществления власти, так и в общественном сознании. В демократических
государствах выборы представляют реальный механизм формирования органов
власти, поэтому значимость этого института в таких государствах не
вызывает сомнения. При этом важной особенностью конца XX — начала XXI в.
стал переход значительного числа государств к демократическим методам
правления. Такое движение или, по крайней мере, стремление к движению в
сторону демократии повышает значимость различных форм народовластия.
В этих условиях важное место принадлежит институтам прямой демократии:
выборам, референдумам, народной законодательной инициативе, сходам граждан
и т. п.
Актуальность исследования избирательного права вытекает из необходимости
постоянного совершенствования избирательного права с тем, чтобы оно в
наиболее полной мере позволяло развиваться демократии и эффективному
управлению государственными делами на основе периодического волеизъявления
народа. А это возможно только при условии хорошего знания мирового опыта.
При этом такое знание должно опираться не только на примеры отдельных
государств, но происходить из понимания главных закономерностей эволюции
избирательного права, общего и особенного в его развитии. Сравнительные
исследования в приобретении такого знания играют весьма важную роль,
поскольку они показывают функционирование сходных институтов в различных
конкретно-исторических условиях. В ходе сравнительного рассмотрения
избирательного права и процесса анализируется и российский опыт, что
позволяет лучше высветить насущные проблемы российского избирательного
права и предложить для их решения апробированные мировым опытом пути. В то
же время изучение избирательного права в
сравнительном плане позволит избежать наиболее характерных ошибок, создаст
условия для осмысленного восприятия зарубежного опыта, даст представление
о применимости такого опыта.
§1. Принципы избирательного права
1.1 Понятие основных принципов избирательного права
Несмотря на определенные различия в законодательном регулировании в разных
странах, к основным принципам избирательного права в современных условиях
следует отнести следующие: всеобщность, равное избирательное право,
принцип прямых и непрямых выборов, тайность голосования. В последнее время
все большее число сторонников приобретает идея включения в этот список
принципа периодичности проведения выборов. В законодательстве ряда стран
указанный принцип уже нашел свое закрепление. В настоящей главе речь
пойдет, прежде всего, об основных принципах избирательного права.
1.2. Всеобщность избирательного права
Этот принцип подразумевает, что субъективное избирательное право
предоставляется каждому гражданину по достижении определенного возраста,
если гражданин не страдает в силу душевной брлезни или дефектов развития
пороками, препятствующими его сознательному волеизъявлению, т. е. не
является умалишенным (слабоумным, психически больным). Является или нет
какой-либо человек умалишенным, устанавливается судебными органами на
основе результатов специальной экспертизы в строго законодательно
определенном порядке. В одних странах избирательное право гражданина
приостанавливается (иногда он вообще лишается избирательного права) по
решению суда в случае совершения указанных в законе преступлений, а в
других — автоматически в силу осуждения гражданина судом за любой вид
преступления.
Борьба за закрепление принципа всеобщности избирательного права в
законодательстве была длительной и продолжалась в большинстве стран на
протяжении XIX и начала XX в. В результате практически повсеместно были
сняты почти все избирательные цензы, а возрастной ценз значительно снижен.
В большинстве стран сегодня возрастной ценз для приобретения
гражданином активного избирательного права составляет 18 лет, хотя бывает
и ниже; для приобретения же гражданином пассивного избирательного права в
ряде случаев сохранился более высокий возрастной ценз.
Существовавшие в XIX в. избирательные цензы (и в первую очередь
имущественный ценз) значительно сужали электорат. Так, в Великобритании до
избирательной реформы 1832 г. активным избирательным правом обладало 4,4%
взрослого населения страны, в результате ее проведения — 7,5%, а после
проведения реформы 1867 г. — 16,4%\'.
Во Франции в 1791 г. только 16% взрослого населения было вправе
участвовать в выборах. После принятия Конституции 1795 г. имущественный
ценз был увеличен, а доля имевших право на участие в выборах снизилась до
8%, причем выборы были косвенными двухстепенными. Французская Конституция
1799 г. вводила косвенные трехстепенные выборы. В 1817 г. выборы стали
прямыми, а имущественный ценз был установлен в размере 300 франков прямого
налога (лишь 0,3% взрослого населения страны уплачивало такой налог).
Революция 1830 г. повлекла снижение имущественного ценза для пользования
активным избирательным правом до 200 франков прямого налога. Только в
результате революции 1848 г. во Франции было провозглашено всеобщее
избирательное право. Однако вследствие того, что женщины и некоторые
другие категории граждан не получили права участвовать в выборах, к
избирательным урнам было допущено не более одной трети населения. Но уже в
1850 г. были введены ограничения всеобщего избирательного права.
Имущественный ценз в Бельгии, установленный при принятии Конституции 1831
г., также был довольно высоким: например, для участия в выборах в Сенат
надо было уплачивать 1000 флоринов прямого налога.
В Португалии избирательный закон 1820 г. был принят вскоре после революции
и не предусматривал имущественного ценза. Тем не менее
В Великобритании лишь приблизительно в середине XX в. избирательный
корпус численно сравнялся с совокупностью совершеннолетних подданных. Так,
в 1914 г. британский электорат составлял 30% взрослого населения страны, в
1921 г. —14%, в 1931 г. — 96,6% (см.: KriegerJ. Britain // European
Politics in Transition. Lexington; Toronto, 1992. P. 38).
женщины к участию в выборах не допускались, а выборы были
четырехстепенными. Однако уже в 1822 г. принята Конституция, которая хотя
и вводила прямые выборы, но одновременно устанавливала имущественный ценз.
Конституционная Хартия Португалии 1826 г.
/
связывала активное избирательное право с цензом в 100 мил рейсов прямого
годового дохода, а пассивное избирательное право — с цензом в 400
милрейсов прямого годового дохода, причем выборы были двухстепенными.
Португальский избирательный закон 1852 г., восстановив прямые выборы,
сохранил имущественный ценз на прежнем уровне2.
Таким образом, постепенная эволюция к установлению всеобщего
избирательного права и расширению электората в европейских государствах в
XIX — начале XX в. подтверждает замечание А. Камю о том, что «история
XIX века до 1914 года — это история восстановления народовластия в борьбе
со старорежимными монархиями, то есть история утверждения
О
гражданского принципа» . Более подробно о различных цензах речь идет в
главе, посвященной избирательным правам граждан.
1.3. Принцип равного избирательного права
Этот принцип заключается в предоставлении каждому гражданину возможности в
равной с другими гражданами степени влиять на исход выборов. Равенство
избирательного права может носить как формальный, так и материальный
характер. Формальное равенство означает, что каждый гражданин, участвующий
в выборах, независимо от возраста, пола, расы, национальности,
имущественного положения, социального происхождения и т. п. имеет
одинаковое с другими гражданами количество голосов на выборах, а также во
всем остальном участвует в выборах на равных основаниях. В этом плане
следует отметить, что в свое время предоставление избирательного права
женщинам далеко не всегда автоматически приводило к установлению
равноправия женщин и мужчин в данной сфере. Например, в
\' Камю А. Бунтующий человек. М, 1990. С. 218.
Великобритании демократические силы добились провозглашения избирательного
права для женщин на общенациональном уровне в 1918 г., но для них вводился
избирательный возрастной ценз — 30 лет, в то время как для мужчин
избирательный возрастной ценз тогда составлял 21 год. Лишь в 1928 г.
избирательный\'возрастной ценз мужчин и женщин в Великобритании был
законодательно уравнен. Таким образом, в области избирательного права было
достигнуто равноправие. Еще более выраженное неравноправие существовало в
Венгрии до Второй мировой войны. Там возрастной ценз для мужчин равнялся
24, а для женщин — 30 годам. При этом женщина допускалась к участию в
выборах лишь в том случае, если у нее было не менее трех законнорожденных
детей, все трое детей должны были быть живы, а сама женщина должна была
иметь не менее шести классов образования. Но наряду с этим избирательное
право получали также женщины, живущие на доход от имущества или
предприятия и имеющие притом высшее образование. Сейчас неравноправие
мужчин и женщин в данной сфере, так же как и предоставление дополнительных
голосов на выборах отдельным лицам в зависимости от имущественного ценза,
практически повсеместно изжито.
Сегодня каждый избиратель, как правило, имеет один голос, хотя бывает и
иначе, но в любом случае обычно избирателям предоставлено равное число
голосов. Практически во всех странах, где проводятся выборы в
государственные органы власти, утвердился принцип равного избирательного
права в формальном значении. В прошлом же, к примеру во Франции,
подданные, уплачивающие не менее 1000 франков прямого налога, с 1820 г.
получили право подачи второго голоса на выборах. После революции 1830 г.
во Франции имущественный ценз для подачи на выборах второго голоса был
снижен до 500 франков прямого налога.
Материальное равенство избирательного права означает, что голос каждого
избирателя должен иметь одинаковый удельный вес, чего можно достичь в
случае, если один член представительного органа власти будет
избираться от такого же числа избирателей, как и всякий другой член того
же представительного органа власти. Полного количественного совпадения,
конечно, добиться невозможно, но необходимо стремиться к тому, чтобы
максимально приблизиться к такому равенству. Принцип равного
избирательного права в материальном значении теряет свой смысл при
избрании единоличного органа, так как избранное лицо в любом случае
представляет все население страны или какой-либо
административно-территориальной единицы, и, таким образом, удельный вес
голоса каждого избирателя равен удельному весу голоса любого другого
избирателя. В США, например, в ряде штатов вплоть до 1964 г.
практиковалось создание неравных избирательных округов, позволявших
избирать больше депутатов от консервативно настроенного сельского
населения, чем от того же числа горожан-избирателей (причем в отдельных
случаях в сельских избирательных округах проживало почти в два раза меньше
избирателей, чем в городских3). И только в 1964 г. Верховный Суд США
фактически запретил такую практику.
В настоящее время в различных странах можно найти нарушения именно
материального равенства, тогда как формальное равенство практически
повсеместно соблюдается. Одним из таких нарушений является создание
избирательных округов, в каждом из которых на одного депутата приходится
разное число избирателей. Эта ситуация возможна даже в тех государствах,
где законодательство требует, чтобы избирательные округа были примерно
равны. Слово «примерно» позволяет, находясь вроде бы в рамках закона,
фактически нарушать принцип равенства. В частности, могут быть созданы
такие многомандатные избирательные округа: от округа с численностью 64
тыс. избирателей посылается 3 депутата, от округа с численностью 183 тыс.
избирателей — 7 депутатов, от округа с численностью 119 тыс. избирателей —
4 депутата. Формально разновеликие с точки зрения количества избирательные
округа создаются с тем, чтобы не
См.: Wilson J. О. American Government. Lexington; Toronto, 1992. P. 652.
дробить существующие территориальные единицы, причем от большего
количества избирателей избирается и большее количество депутатов. Слово
«примерно» позволяет органу, устанавливающему величину избирательного
округа и определяющему количество избираемых депутатов, манипулировать
ситуацией. Таким органом является, как правило, правительство, которое,
воспользовавшись представившейся возможностью укрепить позиции
сформировавшей его партии (или партий), выдвигает проект избирательного
закона или поправок к нему перед выборами. В итоге, как видно из примера,
в первом округе один депутат представляет 21,3 тыс. избирателей, во втором
— 26,1 тыс., а в третьем — почти 29,8 тыс., т. е. налицо определенное
нарушение равенства.
Стоит подчеркнуть, что, исходя из порядка организации выборов и проведения
голосования, ни в одной стране технически невозможно образовать
избирательные округа с абсолютно одинаковым количеством избирателей. Кроме
того, при создании избирательных округов надо помнить об их связи с
административно-территориальными единицами, населенными пунктами;
депутату, избранному от конкретного избирательного округа, предстоит
учитывать в своей работе заботы и проблемы конкретного населения,
проживающего на определенной территории, а не абстрактных избирателей.
Чтобы все-таки добиться как можно меньшего отклонения от равенства
избирательных округов, во многих странах устанавливаются ограничения. Так,
подп. «б» п. 1 ст. 8 Положения о выборах депутатов Государственной Думы,
утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г.
№ 1557, допускал отклонение от равенства избирательных округов по числу
избирателей до 15%. Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О
выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации» вводил в ст. 11 более жесткие ограничения такого отклонения: до
10%, и только в труднодоступных и отдаленных районах — не более 15%. Такой
же подход к формированию избирательных округов сохранился в избирательном
10
законодательстве России, принятом позже, вплоть до настоящего времени.
Существует еще один прием, с помощью которого правящая партия стремится
обеспечить себе на выборах более благоприятные условия по сравнению с
другими партиями. Он связан с тем, что накануне выборов в большинстве
стран границы избирательных округов уточняются и изменяются, поскольку с
течением времени численность населения и его возрастная структура (что
вызывает изменение количества избирателей) в различных регионах меняются.
Иначе говоря, изменение границ избирательных округов объясняется
необходимостью обеспечить материальное равенство. Но даже тогда, когда
создаются избирательные округа с равной численностью избирателей, правящая
партия, проводящая изменения территории избирательных округов, преследует
и свои собственные цели. Ведь заранее более или менее известно, какие
группы населения поддерживают те или иные партии и где эти группы
территориально расселены. Границы же избирательных округов вовсе не
обязательно должны совпадать с границами административно-территориальной
единицы, и, таким образом, удельный вес голоса каждого избирателя равен
удельному весу голоса любого другого избирателя. В США, например, в ряде
штатов вплоть до 1964 г. практиковалось создание неравных избирательных
округов, позволявших избирать больше депутатов от консервативно
настроенного сельского населения, чем от того же числа горожан-избирателей
(причем в отдельных случаях в сельских избирательных округах проживало
почти в два раза меньше избирателей, чем в городских4). И только в 1964 г.
Верховный Суд США фактически запретил такую практику.
В настоящее время в различных странах можно найти нарушения именно
материального равенства, тогда как формальное равенство практически
повсеместно соблюдается. Одним из таких нарушений является создание
избирательных округов, в каждом из которых на одного депутата
4 См.: Wilson J. Q. American Government. Lexington; Toronto, 1992. P.
652.
11
приходится разное число избирателей. Эта ситуация возможна даже в тех
государствах, где законодательство требует, чтобы избирательные округа
были примерно равны. Слово «примерно» позволяет, находясь вроде бы в
рамках закона, фактически нарушать принцип равенства. В частности, могут
быть созданы такие многомандатные избирательные округа: от округа с
численностью 64 тыс. избирателей посылается 3 депутата, от округа с
численностью 183 тыс. избирателей — 7 депутатов, от округа с численностью
119 тыс. избирателей — 4 депутата. Формально разновеликие с точки зрения
количества избирательные округа создаются с тем, чтобы не дробить
существующие территориальные единицы, причем от большего количества
избирателей избирается и большее количество депутатов. Слово «примерно»
позволяет органу, устанавливающему величину избирательного округа и
определяющему количество избираемых депутатов, манипулировать ситуацией.
Таким органом является, как правило, правительство, которое,
воспользовавшись представившейся возможностью укрепить позиции
сформировавшей его партии (или партий), выдвигает проект избирательного
закона или поправок к нему перед выборами. В итоге, как видно из примера,
в первом округе один депутат представляет 21,3 тыс. избирателей, во втором
— 26,1 тыс., а в третьем — почти 29,8 тыс., т. е. налицо определенное
нарушение равенства.
Стоит подчеркнуть, что, исходя из порядка организации выборов и проведения
голосования, ни в одной стране технически невозможно образовать
избирательные округа с абсолютно одинаковым количеством избирателей. Кроме
того, при создании избирательных окрутов надо помнить об их связи с
административно-территориальными единицами, населенными пунктами;
депутату, избранному от конкретного избирательного округа, предстоит
учитывать в своей работе заботы и проблемы конкретного населения,
проживающего на определенной территории, а не абстрактных избирателей.
Чтобы все-таки добиться как можно меньшего отклонения от равенства
избирательных округов, во многих странах устанавливаются
12
ограничения. Так, подп. «б» п. 1 ст. 8 Положения о выборах депутатов
Государственной Думы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации
от 1 октября 1993 г. № 1557, допускал отклонение от равенства
избирательных округов по числу избирателей до 15%. Федеральный закон от 21
июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» вводил в ст. 11 более жесткие
ограничения такого отклонения: до 10%, и только в труднодоступных и
отдаленных районах — не более 15%. Такой же подход к формированию
избирательных округов сохранился в избирательном законодательстве России,
принятом позже, вплоть до настоящего времени.
Существует еще один прием, с помощью которого правящая партия стремится
обеспечить себе на выборах более благоприятные условия по сравнению с
другими партиями. Он связан с тем, что накануне выборов в большинстве
стран границы избирательных округов уточняются и изменяются, поскольку с
течением времени численность населения и его возрастная структура (что
вызывает изменение количества избирателей) в различных регионах меняются.
Иначе говоря, изменение границ избирательных округов объясняется
необходимостью обеспечить материальное равенство. Но даже тогда, когда
создаются избирательные округа с равной численностью избирателей, правящая
партия, проводящая изменения территории избирательных округов, преследует
и свои собственные цели. Ведь заранее более или менее известно, какие
группы населения поддерживают те или иные партии и где эти группы
территориально расселены. Границы же избирательных округов вовсе не
обязательно должны совпадать с границами административно-территориальных
единиц. В результате этого в процессе очередного пересмотра границ
избирательных округов правящая партия может создать искусственный перевес
своих сторонников над сторонниками других партий в определенных
избирательных округах. В настоящее время для этих целей используется
компьютерная техника. Пересмотр избирательных округов
13
получил наименование избирательной географии, или избирательной геометрии.
В США же родился специфический термин для обозначения этого явления —
джерримандеринг. В этом термине запечатлена фамилия одного из политических
деятелей XIX в., преуспевших в искусстве нарезки избирательных округов
для обеспечения победы своей партии. Губернатор штата Массачусетс Э.
Джерри был автором закона 1812 г., предусматривавшего деление штата на
новые избирательные округа. Новые округа были нарезаны вопреки всем
естественным и традиционным делениям, имели весьма причудливую
конфигурацию, что и позволило партии Э. Джерри одержать победу. Когда
кто-то высказал мнение, что один из округов по своим очертаниям напоминает
саламандру (по-английски «salamander»)5, издатель местной газеты заметил,
что «назвал бы это джерримандер».
1.4. Выборы на основе куриального (корпоративного) представительства.
При выборах на основе куриального (корпоративного) представительства
принцип равного избирательного права для всех избирателей не принимается
во внимание, хотя он и соблюдается для избирателей внутри курии. Под
куриями понимают социальные группы, выделяемые по какому-либо признаку.
Для каждой курии выделяется определенное количество мандатов (при этом
количество мандатов вовсе не должно быть пропорционально численности
группы), которые и получают избранные внутри курии представители.
Куриальное представительство было широко распространено в Средние века, в
то время в качестве курий выступали сословные группы и местные сообщества.
В Новое время выборы от имени курии проводятся внутри организации или
организаций, которые считаются представителями интересов курии
В литературе встречается и несколько иная версия происхождения
этого термина, согласно которой после обнародования карты штатов с
границами избирательных округов, имевших весьма причудливую форму,
кто-то сказал, что карта напоминает пятнистую кожу саламандры.
14
(корпоративное представительство). Так, в России половина Государственного
совета после реформы этого органа в 1906 г. и вплоть до его ликвидации в
1917 г. избиралась следующим образом: от губернских земских собраний — 34
члена; от съездов землевладельцев в неземских губерниях —- 22 члена; от
дворянских обществ — 18 членов; от православной церкви — шесть членов; от
Академии наук и университетов — шесть членов; от организаций торгового
купечества — шесть членов и от организаций предпринимателей-промышленников
— шесть членов.
Позже корпоративное представительство наиболее широко применялось в
фашистской Италии (после 1928 г. и до 1944 г.) и Португалии (по
Конституции 1933 г. до 1974 г.). В Италии Национальный корпоративный
совет, состоявший преимущественно из представителей объединенных в
конфедерации официальных профессиональных союзов рабочих и организаций
предпринимателей, участвовал в законодательном процессе вместе с
двухпалатным парламентом. В Португалии Корпоративная палата, включавшая
представителей, объединенных в одну организацию синдикатов рабочих и
союзов работодателей, муниципальных органов, творческих союзов, высших
учебных заведений и т. п., выносила рекомендации по законопроектам,
которые передавались на рассмотрение Национального собрания.
Но не только в фашистских государствах использовался корпоративный принцип
формирования органов, участвовавших в законодательном процессе. В СССР,
например, в 1989 г. был избран Съезд народных депутатов (по Закону 1988
г.), одна треть членов которого (750 человек) состояла из избранных по
установленным нормам от Коммунистической партии и общественных
организаций. В таком составе Съезд работал до ликвидации Советского Союза
в 1991 г.
Однако широкого распространения (прежде всего, в современных
демократических государствах) куриальное (корпоративное)
представительство не получило. В качестве исключения из этого общего
15
правила можно привести формирование Государственного совета в Словении по
Конституции 1991 г. Государственный совет Словении состоит из 40 членов:
четыре представителя работодателей, четыре представителя наемных
работников, четыре представителя крестьян, ремесленников и лиц свободных
профессий, шесть представителей работников непроизводственной сферы, 22
представителя местных интересов. Члены Государственного совета избираются
сроком на пять лет. Он вправе инициировать законы, требовать повторного
рассмотрения закона, принятого Государственным Собранием, требовать
назначения референдума, проведения парламентского расследования, давать
заключения по вопросам, входящим в компетенцию Государственного Собрания.
1.5. Прямые или непрямые выборы
Прямые выборы означают, что орган власти избирается непосредственно
гражданами. Например, в России на основе прямых выборов избираются
депутаты местных органов власти, депутаты Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, Президент Российской
Федерации, в США — сенаторы и члены Палаты представителей Конгресса США,
во Франции — Президент Республики и члены парламента (Национального
собрания и Сената) и т. д.
Имеются две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные.
Косвенные выборы предполагают, что члены представительного органа власти
или единоличный выборный орган избираются выборщиками — лицами, специально
избранными для осуществления выборов в соответствующий орган власти.
Например, в США граждане избирают выборщиков, которые, в свою очередь,
избирают Президента США. Они перестают быть выборщиками сразу после того,
как проголосовали. На основе косвенных выборов также формируется часть
Парламента Королевства Свазиленд: избираются 40 депутатов и 20 сенаторов.
16
В ходе многостепенных выборов избирается вначале один орган власти,
который затем уже сам избирает другой орган власти иного уровня. Так, в
РСФСР, согласно Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции Конституции РСФСР
1989 г.), граждане избирали народных депутатов России, которые собирались
на Съезд народных депутатов. Съезд избирал из своего состава членов
Верховного Совета РСФСР. В Китае также депутаты собраний народных
представителей провинций, городов центрального подчинения и городов,
имеющих районное деление, избираются собраниями народных представителей на
ступень ниже, т. е. формирование представительных органов власти
осуществляется на основе многостепенных выборов. В Австрии Федеральный
совет (верхняя палата парламента) формируется на основе двухстепенных
выборов: членов этой палаты избирают ландтаги земель. В истории можно
найти примеры использования косвенных многостепенных выборов. Например, в
России на выборах в Государственную думу в период 1905—1917 гг. рабочие и
крестьяне избирали выборщиков, которые, в свою очередь, избирали
выборщиков и т. д. И только выборщики третьей степени от рабочих и
выборщики четвертой степени от крестьян избирали депутатов. Выше также
приводились примеры косвенных многостепенных выборов из истории Франции и
Португалии.
1.6. Тайность голосования
Принцип тайности голосования призван обеспечить избирателю наиболее полную
свободу волеизъявления на выборах. В большинстве стран мира тайное
голосование осуществляется посредством бюллетеней, в которых избиратель
либо вычеркивает фамилии кандидатов или названия партий, против которых он
голосует, либо, наоборот, отмечает фамилию кандидата или название партии,
за которую он отдает свой голос. Производится это в специально
отгороженном помещении, в котором избиратель находится один. Затем
избиратель опускает бюллетень в ящик для голосования. В некоторых странах
(к примеру, в Болгарии, Польше) с
17
целью дополнительного обеспечения тайности голосования бюллетени
вкладываются в конверты.
В ряде стран при голосовании обходятся без бюллетеней. В США голосование
осуществляется посредством специальной избирательной машины. Избиратель
заходит в специальное помещение, где находится избирательная машина, после
чего дверь в помещение автоматически закрывается и открывается после того,
как избиратель проголосует. Само голосование производится путем нажатия
рычажков, расположенных на передней панели избирательной машины. Машина
устроена так, что вторично голосовать можно только после того, как один
избиратель покинет помещение, а другой — войдет.
В то же время в отдельных случаях оправданным является применение
открытого голосования. Оно оправданно в том случае, если участвующий в
голосовании может не опасаться за свою судьбу, каковы бы ни были
результаты голосования, ибо такие опасения могут сказаться на позиции
участвующего в голосовании по отношению к кандидату, и воля избирателя
будет искажена. Например, в РСФСР (как, впрочем, и в СССР) народные
заседатели избирались на протяжении длительного времени открытым
голосованием на собраниях трудовых коллективов. Лицо, голосовавшее против
кандидата, избранного затем народным заседателем, могло не опасаться того,
что данный народный заседатель проявит к нему необъективность, если такое
лицо окажется, к примеру, на скамье подсудимых, поскольку подсудимый имеет
право дать отвод всему составу суда либо отдельно судье или каждому
народному заседателю.
1.7. Периодичность проведения выборов
Данный принцип наряду с другими закреплен в Декларации о критериях
свободных и справедливых выборов, принятой в 1994 г. на 154-й сессии
Совета Межпарламентского союза. Статья 1 указанной Декларации гласит: «В
любом государстве полнота власти может проистекать только из
18
волеизъявления народа, выраженного на подлинно свободных и справедливых
выборах, организуемых через регулярные периоды на основе всеобщего,
равного и тайного голосования»6. Хотя эта Декларация не является
документом, обязательным для исполнения, однако ее моральная сила велика,
поскольку она была одобрена единогласно на сессии Совета столь
авторитетной международной организации, как Межпарламентский союз, а во
время голосования присутствовали и поддержали Декларацию представители 112
стран мира, в том числе и Россия. В ряде стран мира этот принцип уже занял
достойное место в национальных законодательных актах. В России этот
принцип фактически закреплен в ст. 8 и 9 Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» 2002 г. Одна из них посвящена сроку полномочий
органов государственной власти и местного самоуправления, а другая —
обязательности проведения выборов в сроки, установленные Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами),
законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
Надо отметить, что статьи под теми же номерами и с тем же содержанием
имелись в утратившем силу Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. №
124-ФЗ с таким же названием.
Необходимость закрепления этого принципа в упомянутой Декларации и в
различных нормативных актах связана с тем, что выборность тех или иных
должностных лиц и органов власти отнюдь не означает автоматического
установления срока, на который они избираются. Даже сегодня есть страны,
где выборные должностные лица избираются пожизненно. По крайней мере, срок
их полномочий никак не обозначен. Например, Папа Римский, который наряду с
духовной властью в католической церкви обладает высшей светской властью в
Ватикане, избирается конклавом (в котором принимают участие кардиналы) без
установления
О критериях свободных и справедливых выборов. М., 1994. С. 6
19
каких-либо временных рамок его правления. Конечно, в истории известны
случаи, когда римских пап свергали, объявляли антипапами, заставляли
подать в отставку. Однако такие меры носили чрезвычайный характер. Они не
могут идти в сравнение с рутинным, прописанным законодательством порядком
передачи полномочий уходящего в отставку должностного лица только что
избранному преемнику.
Периодичность проведения выборов предполагает закрепление в избирательном
законодательстве системы организационно-правовых гарантий, обеспечивающих
своевременное проведение выборов. Так, в некоторых государствах (например,
США, Бразилии и др.) законодательно установлены дни, в которые проходят
выборы в те или иные органы власти. В таких странах нет необходимости
наделять какие-либо властные органы полномочиями по назначению выборов, и,
следовательно, не возникает вопрос: что будет, если соответствующие органы
власти не исполнят свои полномочия по назначению выборов? В этом случае у
выборных лиц должны быть заместители, которые займут их место в случае
открытия вакансии. Вместе с тем в ряде государств существует возможность
досрочного роспуска парламента или досрочной отставки выборных должностных
лиц. При этом предполагается, что легитимность присуща именно тем лицам,
которые баллотировались именно на эти должности. В таких странах в любом
случае необходимо законодательно (и даже, по-видимому, конституционно)
предусмотреть закрепление за определенными органами власти полномочий по
назначению выборов, хотя бы и в случае досрочного прекращения полномочий
выборных органов власти, даже если законодательно установлены дни выборов
в эти последние.
20
§2. Избирательное право и избирательные системы зарубежных стран
2.1. Избирательное право зарубежных стран
Одним из элементов демократии являются выборы в различного рода
центральные и местные представительные учреждения. Эти учреждения
создаются правоспособными гражданами посредством голосования за
кандидатов, выдвигаемых в соответствии с установленными законом правилами.
В зарубежных странах существуют и иные органы, которые также избираются
либо населением страны, либо населением субъектов федерации или
административно-территориальных единиц. Во всех этих случаях проводятся
всеобщие, федеральные, местные и т.д. выборы, представляющие собой
массовые политические кампании.
Выборы - это процедура формирования государственного органа или наделения
полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования
управомоченных лиц.
Сущность выборов - это определение партий и должностных лиц, которые в
течение определенного срока будут управлять государством, государственным
образованием или административно-государственной единицей. Это средство
реализации народного суверенитета, способ выражения общественного мнения,
форма непосредственной демократии.
Характерные черты выборов:
• выборы легитимируют власть;
• выборы служат барометром политической жизни;
• выборы - средство селекции политических руководителей.
Всеобщая декларация прав человека и гражданина (1948 г.) устанавливает
важнейшее право человека и гражданина выражать свою волю посредством
выборов (ч. 3 ст. 21): \"Воля народа должна быть основой власти
правительства: эта воля должна находить себе выражение в периодических и
нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и
равном избирательном праве, путем тайного голосования или же
21
посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу
голосования\".
Ключевой категорией для выборов, референдума является понятие
\"избирательного права\".
Избирательное право понимается в двух значениях.
1. Объективное избирательное право - система конституционно-правовых норм,
регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов
государства и местного самоуправления.
2. Субъективное избирательное право - гарантированная государством
возможность гражданина участвовать в выборах в органы государственной
власти и местного самоуправления (активное и пассивное избирательное
право).
Принципы избирательного права:
1) Всеобщность (избирательные права признаются за всеми взрослыми и
психически здоровыми гражданами)
Тем не менее всеобщее избирательное право ограничено рядом цензов
(требований, к потенциальному избирателю).
Общие требования (регламентируют активное избирательное право -право
избирать):
• возрастной ценз -установленное законом требование, согласно которому
право участвовать в выборах предоставляется лишь по достижении
определенного возраста. (Как правило - 18 лет; в Бразилии, Иране, на Кубе,
в Никарагуа - с 16 лет; в Марокко - с 20 лет, в Латвии - с 21 года);
• ценз оседлости - требование, согласно которому избирательное право
предоставляется только тем гражданам, которые проживают в той или иной
местности в течение определенного времени (США - 1 мес., ФРГ - 3 мес., во
Франции и Бельгии - 6 мес., в Канаде и Финляндии - год, а в Норвегии - не
менее 10 лет);
• ценз пола - долгие годы избирательное право зарубежных стран было чисто
\"мужским\". В большинстве стран этот ценз пал лишь после второй
22
мировой войны (США - в 1920 г., Англия - в 1928, Франция - в 1944, Италия
-в 1945, Греция - в 1956, Швейцария - в 1971);
• имущественный ценз - в неприкрытой, откровенной форме встречается крайне
редко, однако отсутствие прямых имущественных ограничений \"компенсируется\"
другими цензами, которые играют ту же роль;
• профессиональный ценз - лишение избирательных прав военнослужащих
(обычно рядовые и младший командный состав) и представителей некоторых
других профессий;
• \"Моральный ценз\" - В Италии предусматривается возможность лишения права
на голосование \"в случае совершения недостойных поступков\", некоторые
штаты США требуют, чтобы избиратель имел \"хороший характер\";
• расовый ценз - лишение избирательных прав \"цветных\" и иных национальных
меньшинств, (в ЮАР до 1994 г. - африканцы).
Дополнительные требования (относятся к пассивному избирательному праву -
праву быть избранными):
• более высокий возрастной ценз (23-25 лет - в нижнюю палату и 30-40 -в
верхнюю);
• значительно чаще применяется ценз оседлости и он носит обычно более
жесткий характер (для кандидата в Президенты США - 14 лет);
• неизбираемость - невозможность для определенных должностных лиц
выдвигать свои кандидатуры на выборах, пока они не ушли в отставку с
занимаемого поста (иногда заблаговременно - за 6 мес., за год);
• несовместимость - запрещается одновременно занимать выборную и иную
другую государственную должность;
• образовательный ценз - умение читать и писать на государственном языке,
владеть государственным языком (в Турции кандидат на должность Президента
должен иметь высшее образование);
• избирательный залог - пассивным избирательным правом может в полной мере
обладать лишь тот кандидат, кто внес залог (например, каждый
23
депутат в нижнюю палату из собственных средств должен внести: во Франции -
1000 франков, в Канаде - 200 канадских долларов, в Великобритании - 500
фунтов стерлингов и т.д.);
• кандидаты должны исповедовать определенную религию.
2) Свободное участие в выборах (избиратель сам решает, участвовать ли ему
в избирательном процессе и если да, то в какой мере. Неучастие избирателей
в выборах называется абсентеизмом и оно может быть как аполитичным -
болезнь, отъезд, отсутствие интереса; так и политическим -своеобразная
демонстрация против неугодных кандидатов). В некоторых странах
предусмотрен обязательный вотум (юридическая обязанность избирателей
принять участие в голосовании - Австрия, Бельгия, Болгария, Бразилия,
Греция, Дания, Италия, Нидерланды, Турция и т.д.).
3) Равное избирательное право - это установленные законом равные для
каждого избирателя возможности влиять на результат выборов и одинаковые
возможности быть избранным в соответствии с условиями закона (\"один
человек - один голос\"). Нарушение этого принципа -плюральный вотум , когда
большинство избирателей имеют один голос, а некоторые - несколько голосов.
Равенство нарушается также вследствие куриальных выборов, когда население
делится на группы с неравным представительством (Китай), избирательной
географии (геометрии) , когда избирательные округа нарезаются с неравным
количеством населения.
4) Прямые и непрямые выборы (Прямое (непосредственное) -означает право
избирать и избираться непосредственно в выборный орган или выборную
должность; косвенное (многостепенное) - означает, что избиратель выбирает
лишь членов коллегии, которая затем уже избирает выборный орган. Косвенные
выборы - своеобразное сито, посредством которого производится отбор
кандидатов в состав выборного органа).
5) Тайное голосование (Исключение внешнего наблюдения и контроля за
волеизъявлением избирателя. Нарушение тайны голосования, как правило,
карается законом).
24
2.2. Избирательный процесс
Избирательный процесс - это урегулированная законом и другими социальными
нормами деятельность индивидов, органов, организаций и групп по подготовке
и проведению выборов в государственные и самоуправленческие органы.
Выборы в зарубежных странах проводятся в установленные законом сроки:
• в президентских республиках - через строго определенные промежутки
времени (в США - в первый вторник ноября каждого четного года);
• в парламентарных республиках и парламентарных монархиях:
• по истечении срока полномочий представительного органа (очередные
выборы);
• в случае досрочного роспуска парламента главой государства (внеочередные
выборы);
• в случае отстранения, отставки или смерти депутата (дополнительные
выборы).
Избирательный процесс состоит из определенных стадий : /. Назначение
выборов. Дата выборов может быть установлена конституцией (Коста-Рика,
США, Латвия, Мексика). Обычно выборы объявляются указом (прокламацией)
главы государства и с предусмотренного в этом акте срока начинается
избирательная кампания, которая завершается к моменту окончания
голосования (этот срок либо определен конституцией, либо назван в указе
главы государства).
2. Установление избирательных округов. Выборы проводятся по избирательным
округам: одномандатным, многомандатным и государственным (национальным).
Число и нарезка избирательных округов обычно определяются законом.
Избирательные округа могут быть территориальными (по месту жительства) и
производственными (по месту работы). В отдельных странах округа создаются
по этническому признаку (Сингапур, Фиджи).
25
3. Установление избирательных участков . Избирательный округ
подразделяется обычно на избирательные участки, представляющие
территориальные единицы, обслуживаемые одним пунктом для голосования. По
избирательным участкам, как правило, проводится регистрация избирателей;
они же являются основной ячейкой, в пределах которой соответствующие
органы политических партий проводят непосредственную обработку
избирателей.
4. Формирование избирательных органов. Эти органы ведают организацией и
проведением выборов, обеспечивают контроль за соблюдением избирательного
законодательства, определяют результаты выборов (избирательные комиссии,
трибуналы, советы, гражданский регистр). Избирательные комиссии могут
быть: общегосударственными, территориальными, окружными, участковыми и
т.д.
5. Регистрация избирателей и составление избирательных списков . В
большинстве стран ведение списков избирателей относится к компетенции
муниципальных властей. Существуют 2 системы:
• постоянная - избиратель регистрируется лишь один раз (исправления
вносятся лишь в случае смерти, изменении места жительства или фамилии
-США);
• периодическая - в установленные законом сроки старые избирательные
списки аннулируются и избиратели регистрируются вновь (Великобритания,
Канада, Франция и др.).
6. Выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты. Обычно о возможных
кандидатах известно задолго до объявления выборов, но официальное их
выдвижение и регистрация начинаются только со дня назначения выборов.
Способы выдвижения кандидатов:
• самовыдвижение - подача в надлежащий орган заявления кандидата; иногда
требуется, чтобы такое заявление было скреплено подписями установленного
числа избирателей (Вьетнам, Франция, Япония);
26
• партийное выдвижение - официальное представление от имени партии или
путем подачи петиции, подписанной определенным числом избирателей
(Австрия, Португалия, Египет, Швейцария). Частный случай - праймериз
(первичные выборы - в США, Турции);
• выдвижение общественным объединением (Белоруссия, Украина);
• выдвижение избирателями или группой избирателей (Индия, Канада, Бельгия,
Великобритания, Нидерланды).
Эти способы во многих странах комбинируются.
7. Предвыборная агитация. Начинается в большинстве стран после регистрации
кандидата. Закон всегда определяет допустимые методы агитации, ее начало и
время окончания. Наиболее детально регулируются вопросы использования СМИ,
финансирования выборов. В целях обеспечения равенства шансов кандидатов
запрещается участие в предвыборной агитации определенных должностных лиц,
органов местного самоуправления.
Это самая дорогостоящая стадия избирательного процесса (на выборах
президента США в 1996 г. было израсходовано 53 млрд. долл.).
8. Голосование, т.е. подача голосов за выдвинутых кандидатов (обычно
осуществляется лично, но в некоторых случаях допускается голосование по
почте (Великобритания, Германия, Дания), по доверенности (Германия,
Франция), а также голосование представителей за неграмотных и больных). В
большинстве стран голосуют бюллетенями. Они бывают официальными
(изготовлены государством) и неофициальными (печатаются партиями -Франция,
Швеция). В некоторых странах избиратели используют для голосования
специальные избирательные машины (США, Нидерланды, Индия).
2.3. Избирательные системы зарубежных стран
Избирательная система понимается в двух смыслах: широком и узком.
27
Избирательная система в широком смысле - совокупность общественных
отношений как урегулированных, так и неурегулированных нормами права,
посредством которых формируются органы законодательной, исполнительной и
судебной власти.
Избирательная система в узком смысле - э то способ распределения
депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов
голосования избирателей. Таких способов несколько. Однако все их
многообразие можно свести к двум главным системам: мажоритарной и
пропорциональной. Рассмотрим их более подробно.
1. Мажоритарная - в основу положен принцип большинства (избранным по
избирательному округу считается тот кандидат или список кандидатов,
который получил установленное большинство голосов). Эта система проста, но
часто несправедлива: пропадают голоса, поданные против победивших
кандидатов.
Различают три вида мажоритарной системы:
• относительного большинства (избранным считается тот кандидат (или список
кандидатов), который набрал голосов больше, чем каждый из его противников
в отдельности, даже если он набрал меньше половины (США, Англия, Индия и
т.д.). При этой системе обычно не устанавливается обязательный минимум
участия избирателей в голосовании.
• абсолютного большинства (для избрания требуется абсолютное большинство
поданных за кандидата голосов (50%+1). Критикуется за не результативность
(Франция). При этой системе обычно устанавливается нижний порог участия
избирателей в голосовании.
• квалифицированного большинства (избранным считается кандидат, получивший
квалифицированное большинство голосов, которое устанавливается законом
(большее абсолютного) - Чили).
Наряду с названными тремя используются еще две разновидности мажоритарной
системы:
28
• система единственного непередаваемого голоса
(полупропорциональная) - в многомандатном избирательном округе
избиратель голосует только за одного кандидата, а не за список
кандидатов (Япония);
• кумулятивный вотум (от лат. cumulatio - скопление)- каждый
избиратель в многомандатном округе имеет столько голосов, сколько
следует избрать кандидатов и распределяет свои голоса между
кандидатами как угодно: может отдать нескольким кандидатам по
одному голосу, либо одному - все голоса (Бавария).
2. Пропорциональная - строится не на принципе большинства, а на
принципе пропорциональности между полученными голосами и
завоеванными мандатами. (Такие выборы являются строго партийными -
Финляндия, Швейцария, Швеция, Норвегия, Австрия, Бельгия). Применяется
только в многомандатных избирательных округах. Избиратель может не
знать многих кандидатов от поддерживаемой им партии. Чтобы смягчить
дефекты используются методы:
• избирательная квота (избирательный метр) - это наименьшее число голосов,
необходимое для избрания хотя бы одного кандидата (способы: естественная
квота (метод Хэйра) и искусственная квота (метод Хагенбаха-Бишоффа);
• метод делителей (метод д \' Онта) - это последовательное деление числа
голосов, полученных каждым списком кандидатов, на определенную серию
делителей. Дополнительные правила распределения мандатов:
• правило наибольшего остатка (нераспределенные по квоте места получают по
очереди партии, у которых наибольшие остатки голосов);
• правило наибольшего избирательного числа ( места, не распределенные по
квоте, передаются по очереди в виде премии тем партиям, которые собрали
наибольшее число голосов);
29
• правило суммирования (суммируются все остатки голосов партий по отдельно
взятым округам и нераспределенное число мест в целом по стране, и затем
вычисляется новая квота для страны в целом и по этой квоте распределяются
между партиями оставшиеся места);
• правило преодоления заградительного барьера (нераспределенные мандаты
партий, не преодолевших заградительный барьер передаются партиям, которые
его преодолели, пропорционально числу голосов, собранных этими партиями).
Однако искажать пропорциональную систему могут различные приемы:
1) панашаж (от франц. panachage - смесь): право избирателя проголосовать
за кандидатов из разных партийных списков, ориентируясь не на партийную
принадлежность, а на личные качества того или иного кандидата, либо
вписывать в сциски новых кандидатов (Бельгия);
2) прием соединения списков (блокирование) - партии блока выступают на
выборах с общими списками кандидатов, а после того, как общий список
получил какое-то количество мандатов, распределяют это количество между
собой;
3) заградительный пункт (заградительный барьер) - это установленный в
законе минимальный процент голосов избирателей, который необходимо
получить партии в целом по стране, чтобы иметь доступ к депутатским
мандатам. Используется для создания в парламенте крупных партийных
фракций, и избежания засилья в нем мелких группировок. Заградительный
пункт неодинаков в разных странах: 1% - в Израиле, 2% - в Дании, 2,5% - в
Шри-Ланке, 3% - в Аргентине, 4% - в Болгарии, Венгрии, Швеции, Италии, 5%
- в Словакии, 8% - в Египте, 10% - в Турции.
Разновидностью пропорциональной системы является система единственного
передаваемого (переходящего) голоса - избиратель имеет лишь один голос, но
этот голос он может использовать не для голосования за партийный список, а
только для преференциального (предпочтительного) голосования за одну из
кандидатур любого партийного списка кандидатов.
зо
Пропорциональная система представительства может применяться наряду или
совместно с мажоритарными системами (ФРГ). Пропорциональная система, если
она не искажена различного рода дополнениями и поправками, дает
относительно верное отражение в представительном органе действительного
соотношения политических сил.
2.4. Референдум в зарубежных странах
Термин \"референдум\" происходит от латинского \"referendum\" - \"то, что
должно быть сообщено\".
Референдум представляет собой институт непосредственной (прямой)
демократии, процедура которого весьма близка к процедуре выборов.
Основное отличие состоит в объекте волеизъявления избирателей:
• при выборах - это кандидат в депутаты или на какую-либо другую должность
(президент, вице-президент, губернатор штата, мэр и т.д.);
• при референдуме - это определенный вопрос (закон, законопроект,
конституция, поправка к конституции, какая-либо проблема, касающаяся
международного статуса соответствующей страны, внутриполитическая
проблема. При референдуме избирательные округа не нужны).
Референдум - это голосование избирателей, посредством которого принимается
решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее
общегосударственное или местное значение.
В точном смысле слова референдум представляет собой обращение к
избирательному корпусу для окончательного решения какого-либо (большей
частью законодательного или конституционного) вопроса.
Это обращение может исходить как от парламента, так и от главы государства
в случае решения общенациональных вопросов или от местных властей к
местному избирательному корпусу для решения местных вопросов.
Своеобразной разновидностью референдума является плебисцит, но это
голосование населения по наиболее важным для страны вопросам: по
территориальным, международным проблемам.
Референдумы по разному используются в зарубежных странах. Например, в США,
Нидерландах референдум никогда не проводился на федеральном уровне, но в
Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном
уровне). Не используется референдум в странах мусульманского
фундаментализма.
Вопрос, выносимый на референдум, называется формулой референдума . Как
правило, в законодательстве устанавливаются пределы допустимого
использования института референдума. На референдум не выносятся вопросы:
• чрезвычайного или безотлагательного характера;
• требующие специальных знаний;
• ответ на которые известен заранее (о снижении налогов, повышении
i заработной платы и т.д.; \\
• бюджета;
• амнистии;
• кадровые вопросы;
• о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности
населения.
Референдум не может проводиться в условиях в условиях чрезвычайного,
военного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому
же вопросу в течение определенного времени (в Италии в течение 3 лет).
Виды референдума:
• общенациональный и местный;
• обязательный и факультативный;
• конституционный и обыкновенный;
• допарламентский, послепарламентский, внепарламентский;
• утверждающий и отменяющий;
• решающий и консультативный.
32
§3. Международные избирательные стандарты как гарантия защиты прав граждан
и независимости демократического государства
К концу XX и началу XXI веков мировое сообщество выработало комплекс
международно-правовых норм в области прав и свобод человека -международные
стандарты, и среди них - стандарты в области прав человека, касающихся
проведения свободных, справедливых, подлинных и периодических выборов
(международные избирательные стандарты).
Международные избирательные стандарты - это обязательства государств не
только предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, права и
свободы на участие в проведении свободных справедливых подлинных и
периодических выборов, но и не посягать на
такие права и свободы и принимать соответствующие меры по их
(
реализации. \\
Существуют и региональные избирательные стандарты, действующие в группе
стран, например, в рамках Совета Европы. Эти избирательные стандарты более
конкретны, содержат ряд требований к проведению различных этапов
избирательного процесса.
Вместе с тем в настоящее время с учетом глобальных политических изменений,
произошедших в Европе, и опыта проведения демократических выборов,
накопленного в различных странах мира, актуальной становится задача
кодификации международных избирательных стандартов путем приведения в
единую систему действующих норм в более точной их формулировке, отражения
в договорной форме международных обычаев, а также выработки новых норм.
Российской Федерации, в короткий период создавшей соответствующее
международным избирательным стандартам избирательное
законодательство, динамично его развивающей и реализующей на практике,
целесообразно выступить с инициативной такой кодификации прежде всего в
рамках Совета Европы.
33
Конвенция Совета Европы в этой области должна быть открытой не только для
государств-членов, но и для других государств, стремящихся к развитию
международного сотрудничества в области прав человека и основных свобод и
готовых взять на себя обязательства по реализации прав своих граждан на
участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через
своих представителей, избираемых в результате свободных справедливых и
подлинных выборов, проводимых периодически на основе всеобщего равного
избирательного права при тайном голосовании.
Назрела необходимость дать в этой конвенции развернутые определения
принципов избирательного права, признанных мировым сообществом и
получивших законодательное оформление в различных государствах.
Всеобщее избирательное право должно предусматривать право каждого
взрослого гражданина участвовать в голосовании, иных избирательных
действиях и быть избранным независимо от пола, расы, цвета кожи, языка,
религии, политических или иных убеждений, национального или социального
происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного
положения, рождения или и иного обстоятельства.
Давая определение принципу равного избирательного права, важно учесть не
только то, что голос каждого гражданина имеет такой же вес, как и голоса
других граждан, но и обеспечить действенную, беспристрастную и равную
процедуру регистрации избирателей и право на равный и реальный доступ к
ящику для голосования, с тем, чтобы осуществить свое право на голосование.
Механизм тайного голосования на выборах должен гарантировать, что
голосование является абсолютной привилегией избирателя и никто не может
принудить его объявить, как он голосовал или как намерен голосовать.
Исходя из многолетнего опыта проведения демократических выборов в
различных странах и с учетом норм ряда международно- правовых документов,
в конвенции следует обозначить ряд мер, которые хоть и
34
ограничивают права граждан, но не считаются дискриминационными (например,
имевшаяся судимость за тяжкие и особо тяжкие преступления). Должно быть
указано, что ограничения могут устанавливаться только законом и
обоснованно применяться в интересах национальной безопасности, поддержания
общественного порядка, защиты морали, прав и свобод граждан и при этом
должны соответствовать международно-правовым обязательствам государства.
В конвенции можно было бы перечислить принципы деятельности политических
партий и средств массовой информации в избирательных кампаниях, установить
ряд требований к подготовке выборов, в частности, к формированию и
функционированию избирательных органов, критерии финансирования
избирательных кампаний кандидатов, политических партий и контроля за таким
финансированием, обеспечения свободного и независимого наблюдения за
подготовкой и проведением выборов, в том числе со стороны международных
наблюдателей.
Значение международно-правовой кодификации избирательных стандартов трудно
переоценить. Такой подход способствовал бы распространению действия
принципов выборной демократии, гарантий избирательных прав и свобод
правового государства на весь европейский континент, а значит, укреплению
стабильности в Европе. Вместе с тем закрепление стандартов на столь
высоком уровне обеспечило бы и защиту от необоснованного вмешательства во
внутренние дела государства в решении вопросов, оставленных
международно-правовым актом на усмотрение государства, гарантию от
произвольного моделирования таких стандартов применительно к сиюминутным
геополитическим интересам.
35
Заключение
Сравнительное изучение избирательных стандартов, таким образом, позволяет
получить емкое представление о различных его институтах, существующих в
мире. Такой подход к изучению, кроме того, демонстрирует сближение или
отдаление друг от друга соответствующих институтов, включая и институты
избирательного права. Одной из целей сравнительного анализа, как уже
говорилось, является улучшение национального законодательства. Выявленные
особенности могут учитываться при разработке этого законодательства; в
перспективе возможна унификация в отдельных областях права. Унификация
порождается в результате многосторонней интеграции, повседневных
политических, экономических, культурных и
\\
других связей. Что же касается конкретных отраслей права, то унификация в
них имеет уже довольно значительную историю; например, в позапрошлом веке
скандинавские страны унифицировали законодательство о чеках,
законодательство в области морского права, в начале XX в. — в сфере
бракосочетания, разводов и т. д.
С образованием в 1957 г. Европейского экономического сообщества, в 1992 г.
преобразованного в Европейское сообщество, сближение законодательства в
областях, в которых проводится интеграция, получило значительный толчок. В
п. «h» ст. 3 Договора об учреждении Европейского сообщества говорится о
первоочередной цели Сообщества — «сближении законодательства
государств-членов в мере, необходимой для функционирования общего рынка».
Если сравнение указывает на схожесть действующих в различных государствах
норм, на их повторяемость и имеет одни и те же цели реализации этих норм,
включая и нормы избирательного права, то на этой основе возникает
потребность унификации и кодификации. В избирательном праве также можно
указать на несколько примеров такого подхода. Так, в Хартии Европейского
Союза об основных правах 2000 г., имеющей политическое значение и
представляющей программу интеграции в рамках
36
этого Союза, прописаны некоторые избирательные права граждан этого
международного объединения: избирательное право и право быть избранным в
Европейский парламент (ст. 39), избирательное право и право быть избранным
на муниципальных выборах (ст. 40). Еще одним примером унификации является
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и
свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств.
Очевидно также, что при сравнительном подходе к изучению избирательных
стандарт возникает потребность в большей четкости и строгости при анализе
и описании существующих и существовавших реалий. Чем большее число стран с
различными правовыми системами будет привлечено к рассмотрению, necm
большая потребуется скрупулезность, систематичность при их анализе и
сопоставлении. Одновременно, очевидно, будут получены и выводы,
отличающиеся большей степенью обобщения.
Вместе с тем, что уже не раз отмечалось, нормы существуют для
регулирования соответствующих общественных отношений. В силу этого наука
избирательного права не ограничивается исследованием лишь правовых норм
(и, соответственно, институтов). В рамках этой науки рассматриваются также
регулируемые указанными нормами общественные отношения. Собственно говоря,
особенности отдельных групп общественных отношений оказывают существенное
влияние на характер регулирующих правовых норм. Предметом регулирования
конституционно-правовых (государственно-правовых) норм являются, как
известно, главным образом политические отношения. Поскольку для
избирательного права как подотрасли права характерно обращение в первую
очередь к конституционно-правовым (государственно-правовым) нормам (хотя
не остаются в стороне финансово-правовые, административно-правовые и иные
нормы), то и регулирование политических отношений находится в центре
внимания избирательного права (но этим не ограничивается).
Мировой опыт не может быть применен непосредственно, без всякой
37
адаптации к практике формирования и применения норм избирательного права в
России. Однако выводы и обобщения этой науки дают возможность судить об
основных направлениях эволюции данной подотрасли в мире, что позволяет
лучше разобраться в развитии российского избирательного права, оценить
применимость иностранного опыта к российским реалиям. Ввиду этого
неудивительно, что при разработке законопроектов, в том числе и проектов
поправок к действующим законам, как правило, изучают иностранный опыт.
Следует отметить, что в отдельных случаях, разбирая некоторые дела, и
Конституционный Суд РФ обращается к иностранному опыту. В этом заключается
практическая важность изучения сравнительного избирательного права.
Литература:
1. Ардан Ф. Франция: государственная система.-М, 1994.
2. Басу Д.Д. Основы конституционного права.-М, 1986.
3. Всеобщая декларация прав человека.- 1948.
4. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление.-М., 1984.
5. Государственное право Германии: в 2-х томах.-М., 1994.
6. Егоров С.А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты.-М.,
1993.
7. Инако Ц. Современное право Японии.-М., 1981.
8. Иностранное конституционное право. Сборник статей.-М., 1998.
9. Иностранное конституционное право/Под, ред. В.В. Маклакова.-М., 1996.
10.КНР. Законодательные акты. Вып. 2. М. 1989.
11.Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт.-М.,
1995.
12.Конституции государств Американского континента / Под. Ред Г.С.
Гурвича. Т. 2.-М., 1959.
13. Конституции государств Европейского Союза.: Австрии, Бельгии,
Великобритании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Финляндии,
Франции, Швеции М.: Норма, 1997.
14.Конституции государств Европейского Союза.-М., 1997.
15.Конституции государств Центральной и Восточной Европы.: Албании,
Болгарии, Венгрии, Латвии, Литвы, Польши, Румынии, Словакии, Словении,
Хорватии, Чехии, Эстонии.-М., 1997.
16.Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. 2-е издание.-М,
1998.
17.Конституции зарубежных государств.: США, Великобритании, Франции,
Германии, Италии, Испании, Греции, Японии, Канады.-М, 1999.
18.Конституции социалистических государств. Сборник в 2-х тт.-М., 1987.
^.Конституционное (государственное) право зарубежных стран, (отв. Редактор
Б.А. Страшун., в 4-х томах, выпускается с 1996 г., том 1 и 2
39
выпускаются издательством БЕК в одной книге. Том 3 выпускается
издательством БЕК с 1997 г. ежегодно. Том 4 планируется к выпуску в 2000
г.
20.Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник ТТ.
1-2. Под ред. Б.А. Страшуна.-М., 1998.
21.Конституционное (государственное) право. Справочник / под редакцией
Лафитского.-М., 1995.
22.Конституционное право / Под редакцией А.Е. Козлова.-М., 1999.
23.Конституционное право зарубежных стран. Учебник/Под ред. М.В. Баглая.
М. 200(Х
24.Конституционное право развивающихся стран: основы организации
государства / Онан Э.С., Троицкий С.В., Штанина М.А. др.-М., 1992.
25.Конституция Китайской Народной Республики 1982 г., // Конституция и
законодательные акты.-М., 1984.
26.Конституция США: история и современность.-М., 1988.
27.Международный пакт о гражданских и политических правах. 1966.
2 8. Между народный пакт об экономических, социальных и культурных
правах.- 1966.
29.Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран.-М., 1999.
30.Современные зарубежные конституции.-М., 1992.
31.США. Конституция и законодательные акты.-М., 1993.
32.Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты (динамика
развития).-М., 1992.
33.Французская Республика. Конституция и законодательные акты.-М., 1989.
34.ФРГ. Конституция и законодательные акты.-М., 1991. ЗЗ.Чиркин В.Е.
Конституционное право зарубежных стран.-М., 1999. Зб.Чиркин В.Е.
Конституционное право зарубежных стран.-М., 1999. ЗУ.Чиркин В.Е.
Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.-М., 1998.
40